重庆九龙坡区实施“八大功能板块”发展战略的基本经验

    “重庆公共治理体系的构建研究”课题组

    加快实施主体功能区战略是我国地方公共管理亟须破解的难题。重庆九龙坡区在贯彻实施重庆市“五大功能区”发展战略中，从本区实际出发制定实施“八大功能板块”发展战略，采取了一些积极有效的措施，取得了一些经验，值得我们总结。

    一、切实制定发展战略是前提

    九龙坡区切实制定“八大功能板块”发展战略，既是对重庆市“五大功能区”发展格局的落实，也是结合本区域实际地理环境与发展现状及趋势的判断，还是经过充分民主论证的战略选择。

    上下战略协同。依据重庆市“五大功能区”发展战略规划，九龙坡区东城属于都市功能核心区，西城属于都市功能拓展区，所以，东城的建设重点在于优化提质的升级发展路径，西城的建设重点在于快速开发的融合发展方式。基于此，九龙坡区以“东城再造，西城再战”为新的发展方向，科学布局了“八大功能板块”，将东城建设为“现代都市核心、创新服务高地”、将西城建设为“科技生态新城、时尚休闲新都”，以此实现与“五大功能区”的有效对接。同时，在具体实施层面，九龙坡区在产业发展、城乡建设、土地利用、环保等方面制定方案，确定任务单、路线图、时间表、责任人；在要素保障如土地、项目、资金、人才等不同方面进行统筹协调，并且将各大板块的主体功能开发以任务分解、目标分段的方式逐一确立，以确保各功能板块开发建设工程更加符合实际和有效进行。

    切合本区实情。九龙坡区委、区政府按照本行政区域都市功能核心区与都市功能拓展区的功能定位，对本区域的地理环境与经济发展现状进行了长时间的调研。通过调研发现，九龙坡在发展空间上呈现出“东五西三”的分布格局；在发展阶段上，九龙坡区东城以基本实现城市化，并进入优化提质的“再造”阶段，九龙坡区西城城镇与乡村形态共存，正处于城市化加速发展阶段；在产业布局上，九龙坡区东城以现代服务业为主导产业形态，九龙坡区西城则主要是产业集群发展格局。据此，九龙坡区切实依据不同区域的特色优势及主体功能，明确了各板块的建设重点与主攻方向。

    充分民主论证。九龙坡区制定“八大功能板块”发展战略经过了有关专家、各职能部门以及上级有关部门反复商讨和修订，其间经缜密细致、反复的决策论证过程最大限度地收集了各方面的相关信息，征求了大量的意见与建议，从而确保了“八大功能板块”的战略布局符合九龙坡的区域实际，符合重庆市主体功能区战略发展要求。可见，“八大功能板块”战略制定过程中，经多元主体互动合作、理性协商，实现了民主与科学的统一，从而增强了“八大功能板块”发展战略的科学性。

    总之，切实制定发展战略显然是有效实施主体功能区战略的前提。九龙坡区“八大功能板块”发展战略的制定，既严格按照主体功能定位发展，依据了重庆市“五大功能区”发展格局，并切合特定区域的自然环境与发展实际，还经过充分民主论证，符合多方意愿，得到多方主体的支持。

    二、合理构建组织体系是关键

    任何发展战略必须具有一套合理的组织体系方能实施。九龙坡区依据现代“扁平化”的组织方式，革新传统的“条块分割”体制，探索“条块结合、以块为主”的组织体系，以“减少管理层级、扩大管理幅度”来激发各主体的活力。

    一是调整领导分工依据，打破“条块分割”限制。在领导分工领域，九龙坡区将按行业为主调整为以板块为主，一个板块确定一名区级领导（区委常委、副区长）负责板块开发建设并承担相应责任，同时要求各板块之间相互协调配合。这一举措打破了行政区划所衍生的协调难问题，有益于避免减损组织效率与整体效益的利益冲突与责任推诿现象。

    二是简政放权，提高服务效能。九龙坡区区委、区政府在“八大功能板块”发展战略的实施推进中，更多地提供服务、激发参与主体尤其是市场经济主体的活力。九龙坡区向功能板块下放和优化行政职权59项，并按照“能放则放、服务前置、流程优化”的调整思路，正继续向功能板块与各镇街下放区级行政审批和服务事项，将行政审批服务端口前移，以提高行政审批服务效率。这将对参与功能板块开发建设的市场经济主体快速办理行政审批服务事项大有裨益。

    三是强调多元合作，加强组织协同。“八大功能板块”的开发建设是跨行政区划的综合性发展战略，涉及经济、文化、社会、生态等诸种公共事务，因此，九龙坡区以多部门协同推进板块开发建设为考量，以整合多种力量与资源为手段，探索建立健全“以条助块”的部门协作机制。以此为出发点，九龙坡区重点厘清并确定了板块工作机构的组织协调功能，区级部门重在履行宏观统筹和服务功能，各镇街重点承担板块范围内的社会事务功能，区人大、政协发挥监督指导功能。各部门明确、具体的分工，有效地将各方面力量凝聚到板块开发建设工程中。

    总之，合理构建组织体系是全面推进“八大功能板块”发展战略实施的关键。没有有效的组织体系，发展所需的资源与力量就难以协调与统筹。九龙坡区革新了“以条为主”的传统体制，适度打破了制度结构中的行政分割。与此同时，九龙坡区在“八大功能板块”发展战略的组织体系安排中，强调“合力攻坚、协同作战、以条助块”的内部协同与“简政放权、服务前置、鼓励市场”的外部协同，稳步推进板块开发建设。

    三、建立健全运行机制是保障

    科学合理的目标定位、权责协调的体制安排并不必然产生理想的决策效能，而建立健全运行机制则是战略决策实施转化为现实效果的保障。九龙坡区在实施“八大功能板块”发展战略的运行机制层面不断进行了完善。

    一是完善功能分区基础上的市场机制。九龙坡区在具体推进实施“八大功能板块”开发建设的过程中，主要依靠市场主体的力量，并将产业发展与城市开发相结合，将二者作为本区域发展的两大主攻方向，且主张“以产兴城、以城聚产”的开发建设策略，以此不断强化各板块的主体功能特色，让市场主体形成不同板块各异的发展优势。既凸显板块发展活力，又让市场主体增强区域竞争能力，避免了以往经济发展过程中的同质竞争弊端，从而有助于达成多赢发展、均衡发展的格局。以杨家坪商圈为例，在11大类100个开发建设项目中，总投资估算金额约603亿元，其中社会投资资金约383.4亿元，约占总投资的63.6%。可见，在具体的“八大功能板块”开发建设中，主要依靠市场主体的力量，而非政府。

    二是完善分工基础上的政府宏观调控机制。有效的政府治理必然是政府与市场协调有序的公共治理。在“八大功能板块”开发建设过程中，九龙坡区强调“凸显市场主体地位”，强调市场化运作，同时将政府的着力点放置于宏观调控、间接管理、优质服务层面。例如，在九龙半岛高端商务板块开发建设中，政府主要负责交通体系的完善与维护、产业扶持政策引导下的招商引资、征地搬迁与拆迁等服务性职能。

    三是完善激励与约束并重的绩效考核与责任监督机制。在绩效考核层面，九龙坡区依据各板块不同的功能定位与发展优势，建立了一套较为科学的考核评价体系，这一体系内容包括以共性指标与功能导向指标为基础的差别化考核评价指标体系。同时，还包括创新性的考核方式，例如每季度公开各板块建设情况的“擂台赛”、各板块开发建设排名的“英雄榜”等，显然，这一科学的绩效考核体系对激励“八大功能板块建设”具有激励作用。在责任监督层面，九龙坡区创造性地制定了“四个一”督查督办机制，即每月一次进度检查，每季度一次拉练评比，半年一次人大代表、政协委员视察，每年一次集中考评，这都有助于激发各板块开发建设的积极性。

    总之，建立健全高效的运行机制是推进“八大功能板块”发展战略有效实施的保障性因素，而缺乏运行保障的发展战略则无法真正发挥决策效能。九龙坡区在实施“八大功能板块”发展战略中，将政府的着力点放在宏观规划、责任政府和服务政府建设等方面，并通过放松审批管制，以充分发挥市场主体作用和强化企业的市场化运作来激发市场活力。（执笔人：类延强）

    本文系国家社科课题《国家治理视域下基层协商民主机制研究》（14×22002）、重庆社科课题《重庆公共治理体系的构建研究》（2012YBGL125）阶段性成果。

    责任编辑：宋英俊