加强和完善人民代表大会制度建设社会主义法治国家

    刘俊杰

    依法治国是1997年党的十五大提出的治理国家的基本方略，是中国特色社会主义理论的重要组成部分。1999年九届全国人大二次会议又把这一方略载入了国家根本大法，使之成为宪法原则。党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干问题的决定》，标志着我国社会主义法治建设进入了一个新的历史时期。人民代表大会在依法治国中，肩负着重要的历史使命，充分发挥人民代表大会在依法治国中的地位作用，对发展完善人民代表大会制度，推进依法治国，建设社会主义法治国家具有重要的意义。

    十八届三中全会、四中全会比较系统地提出了在社会主义法治建设中如何完善中国特色社会主义法律体系，坚持走中国特色社会主义法治道路，建设社会主义法治体系。提出了一系列的新举措和新内容，为今后的人大工作拓展了极大的发展空间。其主要内容体现在以下几个方面：一是健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量，防止地方保护和部门利益法制化。二是健全“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督制度。三是健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告。四是加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能。五是落实税收法定原则。六是加强人大常委会同人大代表的联系，充分发挥代表作用。七是通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众的联系。八是完善人大工作机制，通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大公民有序参与立法途径，通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切。

    人民代表大会制度是我国人民当家作主最大的制度平台，是实现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的理想路径，是发展我国民主政治的安全通道。笔者认为，各级人大在认真贯彻落实十八届三中全会、四中全会的精神，建设社会主义法治国家中须认真做好以下几个方面：

    一、推动人民代表大会制度与时俱进

    必须坚持人民主体地位，推进人民代表大会制度理论和实践创新，发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用。“创新是一个国家发展的灵魂。”只有创新，人大工作才能有新的发展，才能充满生机和活力。各级人大应当适应新形势发展的需求，认真贯彻十八届三中全会、四中全会的精神，不断提高创新人大工作的新机制。首先，创新工作必须坚持正确的政治方向，积极稳妥地推进。要牢牢把握、自觉维护十八届三中全会、四中全会的精神的政治方向，必须坚持民主集中制，必须坚持走群众路线的原则，确保人大工作沿着正确的政治方向健康开展。其次，要及时将基层人大工作实践中取得的成功经验、好的做法总结提升、深化细化，形成制度和规定。最后，必须把创新人大工作的着力点放在建设社会主义法治国家的基础上，紧紧围绕党和国家大局、围绕改革发展稳定、围绕人民群众切身利益的问题上，进一步探索加强和改进人大工作的新途径和新方法。为此，须认真做到“四善于”：善于使党的主张通过法定程序成为国家的意志;善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关领导人员;善于通过国家机关实施党对国家和社会的领导;善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一。

    二、充分发挥人大代表作用

    人大代表是践行人民代表大会这一根本政治制度的主体，充分发挥人大代表作用是坚持和完善人大制度的一个重要方面，是坚持、完善和发展这一制度的坚实基础。充分发挥人大代表作用，对于实施依法治国方略，建设社会主义法治国家有着重要的现实意义，它能更好地促进依法制约公权，保障人民广泛享有国家权利这一重要法治原则的实现。人大代表通过参加立法活动，把党的意志经过法定程序转变为国家意志和人民群众的自觉行动，为人民群众管理国家和社会事务、管理经济和文化事业提供依据。通过监督法律法规实施，保证宪法和法律得到遵守和执行，推进经济社会生活法治化进程，使“一府两院”依法行政，公正司法，文明执法。

    做好新形势下人大代表工作，充分发挥代表作用，应当正确认识和处理好如下几个关系。一是正确认识和处理充分发挥人大代表作用与坚持和完善人大制度的关系。我们只有从坚持和完善人大制度，充分行使好国家权力机关职权的战略高度去认识发挥人大代表作用的重要性和必要性，去促进坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机的统一，人大代表的作用才能得到有效的发挥。二是正确认识和处理开展代表培训、提高代表素质与组织代表活动、提高代表履职能力的关系。开展代表培训和组织代表活动是当前从理论和实践上提高代表履职素质和能力的两项基础性工作。三是正确认识和处理为代表履职提供服务和保障与充分调动代表主观能动性的关系。优越的条件和到位的服务保障是代表发挥作用的重要客观因素，充分调动代表积极性、能动性则是主观因素。更多的例子表明，只有主客观因素共同作用，有机结合，代表作用才能得以充分发挥。四是正确认识和处理会议期间代表履职与闭会期间代表活动的关系。会议是人大及其常委会行使职权的最基本、最主要的方式和途径，也是人大代表行使职权的主要载体。会议期间是代表受人民的委托，依法执行代表职务、行使代表职权最重要、最集中的时刻，也是社会对代表最关注的时刻，代表的履职表现直接影响着人大及其常委会整体功能的发挥和作为地方国家权力机关的权威。但通常情况下，一年一次人代会，会议次数少且会期短，人大代表作用发挥在时间上受到局限，大部分的人大代表执行职务活动是在闭会期间进行的，两者共同构成了代表执行职务的整体。会议期间代表执行职务，要紧紧围绕代表大会的工作任务，用好宪法和法律赋予的审议权、提议案、建议、批评和意见权、选举权、质询权、罢免权、表决权，认真听取 “一府两院”和人大常委会工作报告、计划财政预算报告，紧密结合实际，深入审议各项报告，以便大会集思广益，使会议的决策最大限度地体现集体的意志和智慧。闭会期间，代表活动要把建立健全代表小组并充分发挥其作用放在基础性位置，综合运用并不断改进和完善人大常委会同人大代表，人大代表同原选举单位和选民的“两联系”;集中视察、专题视察、持证视察;调查研究、评议、执法检查等活动形式，确保代表活动的经常和持久开展，不断提高代表活动的实效。

    三、完善选举制度

    人民代表大会选举制度是我国选举制度的核心。从1953年第一部《选举法》制定实施以来，我国人大选举制度在政府和政治领导人的产生以及赋予其政治权力的合法性，代表民意、集中民意、表达民意，对当选者及其承诺政策实施预警监督，缓和社会矛盾、解除社会危机、维护社会安定等方面，发挥了重要功能。但是也要看到，选举制度无论是在制度上还是工作上，都存有一些需要解决的问题。比如，候选人提名制度相关规定比较笼统，群众参与不够充分;一些地方对候选人的介绍不够全面，使许多代表特别是来自基层的代表对候选人难以全面了解，存有“选前不识人，选后人未识”的现象;差额选举比例较小，代表选择余地不大，在一定程度上影响了代表行使选举权;有的地方投票环境不宽松等。这些都是在完善选举制度中应当着力解决的问题。

    在新形势下，加快完善选举制度显得尤为重要。为此，一是进一步提高和扩大直接选举的层级和范围。我们不能否认直接选举比间接选举更民主，最终也一定要实现全国范围的直选。直选的范围应该逐步扩大，稳步扩大。自下而上地扩大会比较好处理发展与稳定的关系，有利于推进依法治国方略实施。二是完善现有的选举制度。要更加充分地尊重和保障选民和代表的选择权，适度引入竞争机制。选择性和竞争性是选举的内在属性。选举人与候选人之间是选择与被选择的关系，选举人自主选择候选人，候选人之间是平等的竞争的关系。我们要尊重选举的规律，依靠健全法律和制度，循序渐进地完善我们的选举制度。三是把差额选举真正落到实处。实行差额选举是搞好选举的关键之一。真正实行差额选举是健全制度、实现选举人意志和提高选举民主程度的重要措施。实行真正意义上的差额选举，党推荐的候选人也要通过选举，接受选民和代表的选择，从而体现对人民意志的尊重。因此，真正实行差额选举，有利于加强群众对干部和代表的监督，增强他们的对下负责意识和群众观点，而且还有利于发现和选拔人才，把“人民公认”的人选进各级领导班子。我们必须按法律的规定真正落实差额选举，对此忧心忡忡是完全没有必要的。在坚持党管干部的原则、坚持社会主义民主政治建设的党的领导原则的前提下，真正落实差额选举，根本不会影响党的执政地位，反而有利于增强政治活力，增强党的生命力。

    四、充分发挥和加强人大及其常委会的监督职能

    十八届四中全会《决定》中明确指出，法治的公正实施必须要监督公权力，对公权力的监督体现在八大监督上，其中之一就是人大的有效监督。人大及其常委会的监督是代表国家和人民对其他国家机关进行的具有最高法律效力的监督。就全国人大及其常委会的监督来说，它是最高层次、最有权威的监督;同样，地方人大及其常委会的监督同地方其他国家机关、社会组织的监督相比较，也具有最高的法律效力。其他国家机关和社会组织以及它们的监督机构，都必须置于人大及其常委会的监督之下。由于国家权力机关是代表人民的意志行使监督权的，所以这种监督具有至上性和不可侵犯性。

    要做好人大监督工作，增强监督实效，必须认真学习把握十八届三中全会、四中全会的精神，准确把握人大监督的本质和特点，在工作实践中充分发挥好四个方面的作用。一是必须充分发挥人大及其常委会的监督主体作用。各级人大及其常委会作为国家权力机关行使国家权力，是对行政机关、审判机关、检察机关实施监督的主体，必须充分发挥其作为监督主体的作用，保证好、维护好、实现好广大人民群众的根本利益。二是必须充分发挥人大常委会内设工委的协助作用。常委会内设的财政经济、城建环保、教科文卫、内务司法等工作委员会是为常委会监督实施保障服务的重要工作机构。要结合贯彻实施监督法，认真总结经验，规范监督程序，注重监督实效，充分发挥内设工委的作用，积极探索加强人大监督的新途径、新方法。三是必须充分发挥人大代表在人大监督中的重要作用。要把充分发挥代表作用作为加强人大监督的重要途径，不断推进代表工作的规范化、制度化建设。要保证代表参与管理地方国家和社会事务的权力，要高度重视代表建议办理工作;健全完善交办、办理、督办机制，采取组织代表集中视察、组织代表民主评议代表建议办理工作、听取办理工作情况报告等多种形式，促进有关方面提高办理质量和效率;要扩大代表对常委会工作的参与，加强代表联系工作。在制定监督计划时，要认真研究代表建议集中反映的突出问题，并作为确定监督项目的重要依据;必须充分发挥人民群众的监督作用，要高度尊重人民当家作主的权利，不断提高常委会和“一府两院”对推进公民有序政治参与的认识，积极创造条件，让人民群众充分了解、参与人大监督工作，健全完善监督事务公开机制。积极拓展公民有序政治参与的途径，自觉接受人民群众的监督。

    五、建立和完善公共财政制度

    十八大提出“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，三中全会公报要求“必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性”。建立法治化的公共财政。一是征税权必须回归人大，体现人大在财政决策方面的权威。二是建立和完善便于操作、行之有效的公共财政的法律和制度，并且得到严格的执行，对违规操作的行为必须予以追究。三是公开透明，把公共财政完全置于阳光之下，接受人民群众和新闻媒体的监督。四是可以再行考虑审计机构的归属和具体设置问题，以利于从机构的设置上保证人民财富的合理使用。

    六、建立健全宪法监督制度

    民主政治是宪政，法治是宪治。没有健全有力的宪政保障机制，再好的宪法也只是一纸空文。习近平总书记强调，宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。根据我国宪法规定，全国人民代表大会及其常委会是我国宪法监督机关。实践上，全国人大及其常委会任务重，没有足够的时间和精力进行调查研究，而且其人员成分多样，素质层次不一，难以胜任宪法监督对专业化和技术性的要求。从当前趋势看，可行的做法应当是从建立宪法监督的专门机关着手，使违宪审查专门化和制度化。根据我国的人民代表大会制度，可以在全国人大下设宪法监督委员会，在全国人大闭会期间，受全国人大常委会领导。宪法监督委员会不仅可以审查全国人大及其常委会制定的法律、行政法规、规章和地方性法规、规章，更重要的是，可以依法审查由全国人大及其常委会选举任命的“一府两院”及其组成人员行为的违宪性，并向全国人大及其常委会提出报告和处理意见。通过对其行为合宪性进行监督，协调其工作，保证“一府两院”工作的合法性和有效性;还可以受理人民群众对“一府两院”及其工作人员的申诉和意见。

    七、完善立法体制，深入推进科学立法民主立法，加强重点领域立法

    健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。一是通过每届任期的立法规划、年度立法计划，加强对立法工作的统筹安排。人大常委会在编制立法规划和立法工作计划时，应当围绕党和国家工作大局，着力通过立法推动落实党中央的重大决策部署，加强涉及经济社会发展全局的重要领域立法，广泛征求意见，科学论证评估，对各方面提出的立法需求进行通盘考虑、总体设计，增强立法的针对性、及时性和系统性。二是加强和改进法律起草机制。建立由全国人大相关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法律草案制度。探索和逐步形成由立法机关主导，有关部门参加，专家学者、企事业单位、人大代表和人民群众共同参与起草法律法规草案的工作机制，有利于使各方面的意见得到充分表达，调动一切积极因素，广泛凝聚社会共识;也有利于加快立法进度、提高立法质量。三是努力建设一支适应新形势新要求的立法工作队伍。这就要求我们下大气力在思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准等方面加强立法工作队伍建设，完善立法工作人才选拔任用、激励保障等机制，积极推进干部交流。在立法中既要讲稳定，又要讲发展，正确处理好改革和发展的关系。实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革有法有据，同时立法要主动适合改革和经济社会发展需要。对一些实践证明行之有效的举措，要及时上升为法律。对一些尚未实践的重大举措，要按照预定程序作出授权，先行先试。宋朝王安石有一句名言：“立善法于天下，则天下治，立善法于一国，则一国治。”可见，科学立法、民主立法的重要性，而提高立法质量则是立法的关键。

    （作者系中共河南省直党校马列教研室副教授）