“小官贪腐”发生机制探究

    吕德文

    近来“小官贪腐”现象层出不穷。人民论坛问卷调查中心基于9634份公众样本的调查结果显示：现实中的各类贪腐事件，“小官贪腐”占到了七成以上（76.17%），且发生在区县基层干部和村干部身上的较多。

    尽管中央不断加大力气治理“小官贪腐”问题，然而 “小官贪腐”现象仍然层出不穷。当前，“小官贪腐”分布极为广泛，方式相较以往更为隐蔽、危害也更大，呈现出新特征。

    “小官贪腐”的隐蔽方式

    随着新农村建设和新型城镇化建设的持续推进，大量国家财政资金涌入农村，农村资源也不断资本化，使得农村资源密集度不断提高，一些看似不重要的职位也掌握了大量资源流量，“小官”也有了实权。近年来，全国各地发生过多起拆迁办主任伪造拆迁材料骗取拆迁补偿款的案件，涉及资金少则几十万，多则几千万。

    一是“窝案”多。无论是非法套取国家资金，还是瓜分、贪腐集体经济，都非一个人所能为。因此，“小官贪腐”相当大比例是“窝案”。由于一些村官本来就是拉帮结派竞选上台的，他们更容易集体作案。而涉及到套取国家资金，则需要经过多个程序，必然是“窝案”。

    二是贪腐行为隐蔽。现在，直接吃拿卡要、直接侵占集体财产、直接侵害农民利益的现象已经极为少见，“小官贪腐”的技术含量越来越高。比如，充分运用合法的自由裁量权为自己谋利。不少政策实施都赋予了基层干部自由裁量空间，这为一些“小官”的贪腐行为提供了便利。再比如，充分运用上下级之间的信息不对称的现实为己谋利。还比如，充分运用市场化的运作方式为己谋利。当前很多地方政策实施都要求进行市场化运作，尽管有公开招投标等程序要求，但这远不能控制亦官亦商的基层干部行为。

    “小官贪腐”的发生机制

    当前的“小官贪腐”已经不再局限于蝇头小利，也不再明目张胆，而是充分利用了基层行政的复杂性、制度监管的漏洞、政策实施的固有缺陷来谋取巨额利益。应该说，“小官贪腐”有其内在的发生机制。

    首先，利用其在国家与农民关系中的桥梁作用，从国家和农民身上谋取利益。在农村税费改革之前，我国各级政府需要从农村、农民身上收取税费，因此，乡村干部既是基层公共事务的服务者，也是基层政权的“代理人”。农民希望乡村干部提供公共服务，也寄希望于通过乡村干部向国家表达诉求，而乡村干部则合法地从农民身上获取好处。当前，虽然国家不再寄希望于通过乡村干部从农村汲取资源，但向农村输入资源同样需要乡村干部的配合，因此，乡村利益共同体并没有随着农业税的取消而消失，而是以另一种形态存在：“小官”不再从农民身上汲取资源，却从国家财政转移支付中谋取利益，这主要表现为通过发补助、奖金的名义将公款私分，或借待客、跑项目、购物资等事项，虚列开支、虚报冒领。

    其次，“小官”依靠市场化机制，从国家财政转移支付中获取利益。当前，国家财政转移支付主要分为两种形式，一是普惠性的财政转移支付，如种粮补贴、合作医疗、养老保险等等;二是专项转移支付，如新农村建设、水利工程、道路村村通、现代农业示范园、专业合作社补助等等。一般情况下，随着政策制度的不断完善，群众认知水平的不断提高，再加上涉及面较广，普惠性的财政转移支付很难被“小官” 贪腐。但是，专项转移支付却很容易被“小官” 贪占、截留、私分、挪用，乡村干部、不法商人之间甚至形成了灰色利益链条。为了有效规避风险，不法商人也乐于与乡村干部合作，共同从国家财政转移支付中获取利益。

    最后，监管制度不健全，导致这些“小官”成为“三不管”干部。农村资源密集度的提高，调动了群众参与自治的积极性。但是，也造成了部分地区村民自治的变异，群众难以对村干部进行监督。与此同时，既有的党纪、政纪、法律存在监管漏洞，“小官贪腐”处于失控状态。这表现在：一是“小官贪腐”具有相当大的隐蔽性、灰色性，游离在合法与非法之间，监管难度较大。二是多头监管体系造成对小官贪腐的监察力量薄弱。三是缺乏相关的法律制度支撑。村干部不是公务员，他们不受行政法规的约束，而村民自治组织法又难以保障实施，导致村干部成为“三不管”干部。

    从源头上治理“小官贪腐”

    治理“小官贪腐”，必须进一步打破基层利益共同体的格局，缩小乡村两级之间的利益交换空间，其关键是重新定位社区、村干部的职能。应将村务和政务明确划分，减少村干部的政务工作，切断乡村干部的合谋空间。还要完善财政转移支付方式，斩断基层灰色利益链，核心是发挥群众自治组织在公共服务上的积极性。

    要整合既有的“小官贪腐”治理机制。组织、纪检、民政部门应在两委换届中密切配合，保障村民选举依法依规进行，实现村干部贪腐的源头治理。要建立村干部的常规监察制度，对其经济问题、职务行为进行审查，实行过程治理。

    （作者系华中科技大学中国乡村治理研究中心副教授）