完善民事公益诉讼制度的对策论析
摘 要 检察机关提起公益诉讼从试点到全面推开虽已取得了巨大成效，但也存在亟需解决的法律瓶颈问题。在分析检察院提起民事公益诉讼之法理基础上，为了更好地发挥检察机关的法律监督职能，理应赋予检察机关民事公益诉讼人的法律定位；实现诉前程序与诉讼程序的无缝衔接；大幅提升民行检察人员的专业化水准；建立健全深度协作机制；赋予检察院民行部门侦查权。
关键词 检察机关 诉前程序 专业化 民行部门 侦查权
作者简介：王德圣，安徽省宿州市萧县人民检察院民行科检察官。
中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.012
一、检察院提起民事公益诉讼之法理及其实际运作中所存在的问题
作为法律监督机关的检察院为什么应当被赋予提起民事公益诉讼的权力，其存在的法理何在？笔者欲作如下探析。
（一）检察院提起民事公益诉讼之法理
民事公益在很大程度上是指公共利益，即是不确定多数人的利益，其内容具有多样性，主体具有不特定性，范围具有广泛性，民事公益的社会效果是维护社会公序良俗和公平正义的。在我们国家，检察机关是国家的专门机关，由检察机关以人民的名义提起民事公益诉讼是维护国家和社会公共利益的重大举措，也是检察机关服务和支持经济社会平衡充分发展的有力保障。实际上，检察机关作为我国的法律监督机关，其提起民事公益诉讼权力是基于宪法所赋予其的法律监督职能的进一步延伸。“提起公益诉讼，正是检察机关履行法律监督职权的一种方式或手段，是法律监督的应有之义。” 同时，检察机关提起民事公益诉讼是优化司法职权配置、完善民事诉讼制度的重要制度创新，有利于形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。同时，我们党在推进生态文明建设中，提出了“绿水青山就是金山银山”的新发展理念，成功地破解了经济社会发展与生态环境保护之间的逻辑难题，为检察院提起民事公益诉讼制度提供了政策上的支持。
（二）检察院提起民事公益诉讼在实践运作中亟需解决的问题
2015年7月1日，全国人大常委会授权检察机关在生态环境和资源环境保护、国有资产保护等领域开展公益诉讼试点。紧接着，为了给试点先行保驾护航，最高检及时公布了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》以及《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，这两份文件为试点工作指出了方向。如，2015年12月22日，许建惠、徐玉仙污染环境案作为试点以来全国首例民事公益诉讼案在江苏常州成功提起，该案成功提起诉讼是公益诉讼试点的结果。
从公益诉讼试点到全面推开，检察机关提起公益诉讼制度逐步完善。检察机关正是以壮士断腕、勇涉险滩的气魄，蹄疾步稳推进公益诉讼试点工作，形成了诸多可复制可推广的经验做法。据最高检统计，截至2017年6月，各试点地区检察机关共办理公益诉讼案件9053件，提起公益诉讼的案件覆盖所有授权领域，为国家和人民挽回了直接经济损失89亿余元，有力地保护了国家和社会公共利益，提高了司法公信力和執行力。在上述成功试点的基础之上，2017年6月27日，全国人大常委会通过决定，将检察机关提起公益诉讼制度正式写入民事诉讼法和行政诉讼法这两部基本法。从此，全国各级检察机开始担任守护绿水青山和民众舌尖上安全的公益诉讼人。然而，与刑事诉讼相较，在检察院提起民事公益诉讼制度的实践中还存在诸如检察院在提起民事公益诉讼中，其本身的法律角色定位？检察机关提起民事公益诉讼的具体程序设计等方面，亟需法律作出明确规定。为此，笔者欲作如下对策设计。
二、检察机关提起民事公益诉讼的法律定位、程序衔接
检察机关在提起民事公益诉讼时的法律定位以及程序上如何设计与操作呢？
（一）检察院提起民事公益诉讼时的法律定位，应定性为民事公益公诉人
检察机关作为法律监督机关肩负着重要的历史使命，对比其他国家机关，检察机关具有得天独厚的条件，检察机关作为公益诉讼人，但它并不是普通民事诉讼程序中的原告，检察机关是具有特殊身份的诉讼主体。它与一般原告的不同，通常体现在主体不一样、程序不一样、权责不一样、法律依据也不一样。关于它的诉讼地位定性，应在实践操作中不断充实完善。
笔者认为，在新时代中国特色社会主义法制体系内，检察机关提起刑事公诉，与其自身并无直接的利益关系。同样，检察机关提起民事公益诉讼与其自身也无直接利益关系。故而，检察机关提起民事公益诉讼，实际上是提起民事公诉，具有和刑事公诉一样的性质，应该被赋予相应的法律地位。为此，可对检察机关在提起民事公益诉讼时，从法律上将其定位民事公益公诉人，以便更好地发挥检察机关对公共利益的监督作用。
（二）检察院提起民事公益诉讼时，依法优先履行诉前程序
法治是国家治理体系、治理能力的重要方式，法治进步不仅需要注重实体正义，更要注重程序正义，没有程序正义作保障，法治的实体正义也无法实现。德国著名法律社会学家马克斯·韦伯认为，在法律程序的作用上，“法律程序在西方近代五百余年的法治进程中起过重要作用，它与法律职业被并称为具有重要意义的法治的两个推动力。” 检察机关提起民事公益诉讼也应该严格依照法定程序，遵循程序正义。
民事主体对国家和社会公共利益造成侵害时，人民检察院在提起民事公益诉讼前，应当履行诉前程序即依法督促或者建议有关机关或组织提起民事公益诉讼。如果有关机关和组织不予提起诉讼或者有其他困难的，或者无适格主体提起公益诉讼的情况下，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态，违法行为仍在持续的，检察机关应当提起民事公益诉讼。
（三）诉前程序与诉讼程序是紧密联系、互为保障的关系
据最高检统计显示，截至2017年6月，试点地区检察机关一共办理了公益诉讼案件9053件，这其中诉前程序案件7903件、提起诉讼案件1150件。从试点结果可以看出，并不是每一个公益诉讼案件都必须经过诉前程序，在无法通过督促履职等方式达到监督目的或者无适格主体提起民事公益诉讼的情况下，检察机关就可以直接提起民事公益诉讼、刑事附带民事公益诉讼，此时就不需要再经过诉前程序。诉前程序主要包括向有关机关发出督促履职检察建议、向符合条件的社会组织发出督促起诉意见书以及发布公告等形式，以达到监督目的或者督促适格主体提起公益诉讼，诉前程序可以多种形式存在，但却不是必需程序。
就个案来说，诉前程序和诉讼程序其实是两种不同的程序，它们并不是一对孪生兄弟，可以分开运用，也可以相继启动，每个程序都可以单独发挥保护国家和社会公共利益的作用。在实践中，正是因为诉讼程序发挥着震慑作用，诉前程序才能够较好地调动各方的积极性，有效节约了诉讼成本，最大限度地保护了社会公益。程序在保障诉讼自由的同时，也限制着诉讼自由，季卫东教授认为，“自由的历史基本上是奉行程序保障的历史” ，程序正当可以实现和保障诉讼活动理性发展。
（四）明确职能分工，实现程序角色分配
作为司法体制改革的重要环节，检察机关宜找准自身位置，提高政治站位，高标准、高水平地提升民事公益诉讼水平，压茬拓展民事公益诉讼制度改革的广度和深度。积极争取地方党委、人大、政府的领导支持，加强与环保、市场监督、国土等政府职能部门的沟通协调。主动加强与法院沟通，针对司法实践中出现的问题进行广泛探讨，“两高”可以联合发布司法解释、提出指导意见，严格规范民事公益诉讼行为。只有如此，审判机关、检察机关、监察机关、行政机关、社会组织才能各司其职、团结协作，形成保护公益的强大合力，不断完善民事公益诉讼制度。
尽管民事公益诉讼已经取得了很多的经验且成效显著，但是，看到改革成绩的同时，也应该关注公益诉讼制度本身运行中产生的一些问题。例如：案源较少、阻挠多、公益诉讼难推进、监督对象认识偏差、线索来源单一、当前社会公益需求供不应求、配套机制不健全等问题。
三、民事公益诉讼制度在实践运作中的具体对策
（一）加强队伍建设，提升专业化职业化水平
随着民事公益诉讼案件数量、种类越来越多，专业化、精细化水平要求越来越高，现有的民行检察队伍已经不能完全适应民事公益诉讼办案要求的提高，在一定程度上影响着办案质量的提升。很多民事公益诉讼案件，不仅需要办案人员对法律法规深入了解，还要对科学、社会、人文知识进行学习掌握，这无疑对办案人员的法律素养和综合素质提出更高的要求。笔者认为，应该不断优化队伍配置，提高检察人员在民事公益诉讼案件线索中的发现能力、调查取证能力、庭审应对能力、质证能力、法庭辩论能力等。笔者建议，将懂得职务犯罪侦查的人员尽快充实到民行部门，提升对违法行为的调查水平，将优秀公诉人配置到公益訴讼的工作岗位，提升案件质量及出庭效果。
（二）创新工作模式，建立健全深度协作机制
“孤木不成林，百花方为春”。检察机关应该注重引导、支持、建议符合条件的社会组织及时以原告身份提起公益诉讼，并在法律咨询、证据收集等方面提供专业技术支持和帮助。多地检察机关创新工作模式，探索一种全新的协作机制，形成合力，打出一套漂亮的“组合拳”。例如： 2017年8月，安徽省检察院与省环保厅建立环境公益诉讼联系工作机制，协调解决环境公益诉讼工作中的重大问题等等。实践证明，全方位、深层次、多部门的团结协作机制有利于保护国家和社会公共利益，更有利于保证民事公益诉讼的可持续健康发展。
（三）转变工作思路，探索赋予民行部门侦查权
2017年底，国家监察体制改革已在全国推开，检察机关的反贪局、反渎局和预防部门将面临整体转隶。众所周知，自侦部门的侦查权为提升检察机关的地位作出了卓越贡献。面对这一重大政治体制改革，检察机关的侦查权该何去何从？期待着中央的顶层设计，当然，检察机关的宪法定位并未改变。既然是法律监督机关，如果只讲监督，不查处，法律监督必然显得苍白无力。
检察机关的民行部门到底该不该被赋予侦查权？这个问题一直以来争论很多。目前，从《民事诉讼法》、《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》的规定来看，民行部门只有调查权，相比侦查权，调查权更为灵活机动，实践中也确实发挥了一定的法律监督作用，但是监督力度显然不够，监督措施也颇为单一。笔者认为，在如今国家监察体制改革的大背景下，应该加强维护检察机关的法律监督地位，增强其监督威慑力，重新赋予民行部门侦查权。一是可以充分保证检察机关对民事行政案件枉法裁判、法院执行不力、行政机关怠于履职、行政机关滥作为与不作为等违法行为的威慑力；二是可以提高检察机关提起公益诉讼的威慑力，拓展法律监督职能，增强法律监督效能。
四、结语
检察机关提起民事公益诉讼是新时代检察事业再探索，开启了检察改革2.0版本模式，有助于推进国家治理体系和治理能力现代化，构建新时代中国特色社会主义法治体系，实现国家治理制度体系的法治化。司法体制改革任重而道远，时代赋予了检察机关这一重大使命，检察机关要从自身工作出发，不断创新发展，努力实现宪法和法律赋予的神圣职责。笔者针对检察机关在提起公益诉讼中存在的问题，提出检察机关的民事公益公诉人的法律定位、设计出诉前程序与诉讼程序的衔接办法、提出检察机关民行部门专业化水准及与其他部门的协作机制、赋予民行部门侦查权的具体对策，希冀能对检察机关提起公益诉讼制度的立法完善有所助益。
注释：
郑新俭.做好顶层设计，稳步推进公益诉讼试点工作.人民检察.2015（15）.
[德]M·韦伯著. 王容芬译.儒教与道教.商务印书馆.1995.200.
季卫东.法治秩序的建构.北京：中国政法大学出版.1999.8.
参考文献：
[1]公丕祥主编.法理学.复旦大学出版社.2016.
[2]江伟、段厚省等著.检察机关提起民事公益诉讼.现代法学.2000（6）.
[3]柯汉民.检察改革的法理司考.人民检察.2006（19）.
[4]最高人民检察院公布的检察机关提起公益诉讼试点工作典型案例.2017-06-30.
[5]张雪樵.2017年8月30日在成都召开的铁检机关跨行政区划改革座谈会上的讲话.
关键词 检察机关 诉前程序 专业化 民行部门 侦查权
作者简介：王德圣，安徽省宿州市萧县人民检察院民行科检察官。
中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.012
一、检察院提起民事公益诉讼之法理及其实际运作中所存在的问题
作为法律监督机关的检察院为什么应当被赋予提起民事公益诉讼的权力，其存在的法理何在？笔者欲作如下探析。
（一）检察院提起民事公益诉讼之法理
民事公益在很大程度上是指公共利益，即是不确定多数人的利益，其内容具有多样性，主体具有不特定性，范围具有广泛性，民事公益的社会效果是维护社会公序良俗和公平正义的。在我们国家，检察机关是国家的专门机关，由检察机关以人民的名义提起民事公益诉讼是维护国家和社会公共利益的重大举措，也是检察机关服务和支持经济社会平衡充分发展的有力保障。实际上，检察机关作为我国的法律监督机关，其提起民事公益诉讼权力是基于宪法所赋予其的法律监督职能的进一步延伸。“提起公益诉讼，正是检察机关履行法律监督职权的一种方式或手段，是法律监督的应有之义。” 同时，检察机关提起民事公益诉讼是优化司法职权配置、完善民事诉讼制度的重要制度创新，有利于形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。同时，我们党在推进生态文明建设中，提出了“绿水青山就是金山银山”的新发展理念，成功地破解了经济社会发展与生态环境保护之间的逻辑难题，为检察院提起民事公益诉讼制度提供了政策上的支持。
（二）检察院提起民事公益诉讼在实践运作中亟需解决的问题
2015年7月1日，全国人大常委会授权检察机关在生态环境和资源环境保护、国有资产保护等领域开展公益诉讼试点。紧接着，为了给试点先行保驾护航，最高检及时公布了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》以及《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，这两份文件为试点工作指出了方向。如，2015年12月22日，许建惠、徐玉仙污染环境案作为试点以来全国首例民事公益诉讼案在江苏常州成功提起，该案成功提起诉讼是公益诉讼试点的结果。
从公益诉讼试点到全面推开，检察机关提起公益诉讼制度逐步完善。检察机关正是以壮士断腕、勇涉险滩的气魄，蹄疾步稳推进公益诉讼试点工作，形成了诸多可复制可推广的经验做法。据最高检统计，截至2017年6月，各试点地区检察机关共办理公益诉讼案件9053件，提起公益诉讼的案件覆盖所有授权领域，为国家和人民挽回了直接经济损失89亿余元，有力地保护了国家和社会公共利益，提高了司法公信力和執行力。在上述成功试点的基础之上，2017年6月27日，全国人大常委会通过决定，将检察机关提起公益诉讼制度正式写入民事诉讼法和行政诉讼法这两部基本法。从此，全国各级检察机开始担任守护绿水青山和民众舌尖上安全的公益诉讼人。然而，与刑事诉讼相较，在检察院提起民事公益诉讼制度的实践中还存在诸如检察院在提起民事公益诉讼中，其本身的法律角色定位？检察机关提起民事公益诉讼的具体程序设计等方面，亟需法律作出明确规定。为此，笔者欲作如下对策设计。
二、检察机关提起民事公益诉讼的法律定位、程序衔接
检察机关在提起民事公益诉讼时的法律定位以及程序上如何设计与操作呢？
（一）检察院提起民事公益诉讼时的法律定位，应定性为民事公益公诉人
检察机关作为法律监督机关肩负着重要的历史使命，对比其他国家机关，检察机关具有得天独厚的条件，检察机关作为公益诉讼人，但它并不是普通民事诉讼程序中的原告，检察机关是具有特殊身份的诉讼主体。它与一般原告的不同，通常体现在主体不一样、程序不一样、权责不一样、法律依据也不一样。关于它的诉讼地位定性，应在实践操作中不断充实完善。
笔者认为，在新时代中国特色社会主义法制体系内，检察机关提起刑事公诉，与其自身并无直接的利益关系。同样，检察机关提起民事公益诉讼与其自身也无直接利益关系。故而，检察机关提起民事公益诉讼，实际上是提起民事公诉，具有和刑事公诉一样的性质，应该被赋予相应的法律地位。为此，可对检察机关在提起民事公益诉讼时，从法律上将其定位民事公益公诉人，以便更好地发挥检察机关对公共利益的监督作用。
（二）检察院提起民事公益诉讼时，依法优先履行诉前程序
法治是国家治理体系、治理能力的重要方式，法治进步不仅需要注重实体正义，更要注重程序正义，没有程序正义作保障，法治的实体正义也无法实现。德国著名法律社会学家马克斯·韦伯认为，在法律程序的作用上，“法律程序在西方近代五百余年的法治进程中起过重要作用，它与法律职业被并称为具有重要意义的法治的两个推动力。” 检察机关提起民事公益诉讼也应该严格依照法定程序，遵循程序正义。
民事主体对国家和社会公共利益造成侵害时，人民检察院在提起民事公益诉讼前，应当履行诉前程序即依法督促或者建议有关机关或组织提起民事公益诉讼。如果有关机关和组织不予提起诉讼或者有其他困难的，或者无适格主体提起公益诉讼的情况下，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态，违法行为仍在持续的，检察机关应当提起民事公益诉讼。
（三）诉前程序与诉讼程序是紧密联系、互为保障的关系
据最高检统计显示，截至2017年6月，试点地区检察机关一共办理了公益诉讼案件9053件，这其中诉前程序案件7903件、提起诉讼案件1150件。从试点结果可以看出，并不是每一个公益诉讼案件都必须经过诉前程序，在无法通过督促履职等方式达到监督目的或者无适格主体提起民事公益诉讼的情况下，检察机关就可以直接提起民事公益诉讼、刑事附带民事公益诉讼，此时就不需要再经过诉前程序。诉前程序主要包括向有关机关发出督促履职检察建议、向符合条件的社会组织发出督促起诉意见书以及发布公告等形式，以达到监督目的或者督促适格主体提起公益诉讼，诉前程序可以多种形式存在，但却不是必需程序。
就个案来说，诉前程序和诉讼程序其实是两种不同的程序，它们并不是一对孪生兄弟，可以分开运用，也可以相继启动，每个程序都可以单独发挥保护国家和社会公共利益的作用。在实践中，正是因为诉讼程序发挥着震慑作用，诉前程序才能够较好地调动各方的积极性，有效节约了诉讼成本，最大限度地保护了社会公益。程序在保障诉讼自由的同时，也限制着诉讼自由，季卫东教授认为，“自由的历史基本上是奉行程序保障的历史” ，程序正当可以实现和保障诉讼活动理性发展。
（四）明确职能分工，实现程序角色分配
作为司法体制改革的重要环节，检察机关宜找准自身位置，提高政治站位，高标准、高水平地提升民事公益诉讼水平，压茬拓展民事公益诉讼制度改革的广度和深度。积极争取地方党委、人大、政府的领导支持，加强与环保、市场监督、国土等政府职能部门的沟通协调。主动加强与法院沟通，针对司法实践中出现的问题进行广泛探讨，“两高”可以联合发布司法解释、提出指导意见，严格规范民事公益诉讼行为。只有如此，审判机关、检察机关、监察机关、行政机关、社会组织才能各司其职、团结协作，形成保护公益的强大合力，不断完善民事公益诉讼制度。
尽管民事公益诉讼已经取得了很多的经验且成效显著，但是，看到改革成绩的同时，也应该关注公益诉讼制度本身运行中产生的一些问题。例如：案源较少、阻挠多、公益诉讼难推进、监督对象认识偏差、线索来源单一、当前社会公益需求供不应求、配套机制不健全等问题。
三、民事公益诉讼制度在实践运作中的具体对策
（一）加强队伍建设，提升专业化职业化水平
随着民事公益诉讼案件数量、种类越来越多，专业化、精细化水平要求越来越高，现有的民行检察队伍已经不能完全适应民事公益诉讼办案要求的提高，在一定程度上影响着办案质量的提升。很多民事公益诉讼案件，不仅需要办案人员对法律法规深入了解，还要对科学、社会、人文知识进行学习掌握，这无疑对办案人员的法律素养和综合素质提出更高的要求。笔者认为，应该不断优化队伍配置，提高检察人员在民事公益诉讼案件线索中的发现能力、调查取证能力、庭审应对能力、质证能力、法庭辩论能力等。笔者建议，将懂得职务犯罪侦查的人员尽快充实到民行部门，提升对违法行为的调查水平，将优秀公诉人配置到公益訴讼的工作岗位，提升案件质量及出庭效果。
（二）创新工作模式，建立健全深度协作机制
“孤木不成林，百花方为春”。检察机关应该注重引导、支持、建议符合条件的社会组织及时以原告身份提起公益诉讼，并在法律咨询、证据收集等方面提供专业技术支持和帮助。多地检察机关创新工作模式，探索一种全新的协作机制，形成合力，打出一套漂亮的“组合拳”。例如： 2017年8月，安徽省检察院与省环保厅建立环境公益诉讼联系工作机制，协调解决环境公益诉讼工作中的重大问题等等。实践证明，全方位、深层次、多部门的团结协作机制有利于保护国家和社会公共利益，更有利于保证民事公益诉讼的可持续健康发展。
（三）转变工作思路，探索赋予民行部门侦查权
2017年底，国家监察体制改革已在全国推开，检察机关的反贪局、反渎局和预防部门将面临整体转隶。众所周知，自侦部门的侦查权为提升检察机关的地位作出了卓越贡献。面对这一重大政治体制改革，检察机关的侦查权该何去何从？期待着中央的顶层设计，当然，检察机关的宪法定位并未改变。既然是法律监督机关，如果只讲监督，不查处，法律监督必然显得苍白无力。
检察机关的民行部门到底该不该被赋予侦查权？这个问题一直以来争论很多。目前，从《民事诉讼法》、《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》的规定来看，民行部门只有调查权，相比侦查权，调查权更为灵活机动，实践中也确实发挥了一定的法律监督作用，但是监督力度显然不够，监督措施也颇为单一。笔者认为，在如今国家监察体制改革的大背景下，应该加强维护检察机关的法律监督地位，增强其监督威慑力，重新赋予民行部门侦查权。一是可以充分保证检察机关对民事行政案件枉法裁判、法院执行不力、行政机关怠于履职、行政机关滥作为与不作为等违法行为的威慑力；二是可以提高检察机关提起公益诉讼的威慑力，拓展法律监督职能，增强法律监督效能。
四、结语
检察机关提起民事公益诉讼是新时代检察事业再探索，开启了检察改革2.0版本模式，有助于推进国家治理体系和治理能力现代化，构建新时代中国特色社会主义法治体系，实现国家治理制度体系的法治化。司法体制改革任重而道远，时代赋予了检察机关这一重大使命，检察机关要从自身工作出发，不断创新发展，努力实现宪法和法律赋予的神圣职责。笔者针对检察机关在提起公益诉讼中存在的问题，提出检察机关的民事公益公诉人的法律定位、设计出诉前程序与诉讼程序的衔接办法、提出检察机关民行部门专业化水准及与其他部门的协作机制、赋予民行部门侦查权的具体对策，希冀能对检察机关提起公益诉讼制度的立法完善有所助益。
注释：
郑新俭.做好顶层设计，稳步推进公益诉讼试点工作.人民检察.2015（15）.
[德]M·韦伯著. 王容芬译.儒教与道教.商务印书馆.1995.200.
季卫东.法治秩序的建构.北京：中国政法大学出版.1999.8.
参考文献：
[1]公丕祥主编.法理学.复旦大学出版社.2016.
[2]江伟、段厚省等著.检察机关提起民事公益诉讼.现代法学.2000（6）.
[3]柯汉民.检察改革的法理司考.人民检察.2006（19）.
[4]最高人民检察院公布的检察机关提起公益诉讼试点工作典型案例.2017-06-30.
[5]张雪樵.2017年8月30日在成都召开的铁检机关跨行政区划改革座谈会上的讲话.
