建设工程造价的确定与控制研究
庆丰收 李炎彬
建设工程投资数额巨大，动辄数千万、数十亿，因此，它关系到国家、行业或地区的重大经济利益，对国计民生具有重大的影响。但是，由于建设工程投资确定的依据比较复杂，投资决策又因面向未来而具有一定的不确定性，再加上每个工程项目的明显差异，导致了建设工程投资的千差万别，所以，有效地确定与控制建设工程的投资，意义重大。工程造价的确定与控制是以建设项目、单项工程、单位工程为对象，研究拟建工程建设产品在建设前期决策、设计、施工到竣工投产或交付使用的全过程中，合理确定和有效控制工程造价的理论、方法以及工程造价运动规律的一门科学。工程造价的确定主要是指在项目处于不同阶段时，计算和确定工程造价和投资费用；工程造价的控制，是指在工程的投资决策阶段、设计阶段、发包阶段、施工阶段以及竣工阶段，要把建设工程投资控制在批准的投资限额以内，随时纠正发生的偏差，做到在建设工程中合理使用人力、物力、财力，保证项目投资管理目标的实现并取得较好的投资效益和社会效益。
一、我国现阶段工程造价计价的两种方法及现状
在市场经济条件下，确定合理的工程造价，要有科学的工程造价依据和方法。在我国现行的工程造价管理体制下，有两种确定工程造价的方法，即定额计价法和工程量清单计价法。定额计价法在我国已沿用了几十年，工程建设定额的科学性、系统性、统一性、权威性以及时效性是用定额计价法确定工程造价的根本保证。2003年2月17日，建设部与国家质量监督检验总局联合发布了《建设工程工程量清单计价规范》，确定了工程量清单的计价方法。采用这种方法投标的企业可以结合自身的生产效率、消耗水平和管理能力与已储备的本企业报价资料投标报价，工程造价由承发包双方在市场竞争中按价值规律通过合同确定。但这两种方法并不是完全孤立的，而是有着密切的联系。
（一）定额计价法——直接费单价计价法
定额计价法是一种不完全的计价形式，根据是全国统一定额和地区统一定额，或单位基价表，其分步分项计算工程子项，规定了人工、材料、机械台班的消耗数量，有的还规定了定额编制发布时的人工、材料、机械费用和基价，即直接费单价。
（二）工程量清单计价方法——综合单价方法
工程量清单计价方法是一种国际上通行的计价方法，其基本思路是将反映拟建工程的分部分项工程量清单、措施项目清单、其他项目清单的工程数量，分别乘以相应的综合单价，得出三种清单中各子项的价格；将三种清单中的各子项价格分别相加，得出三种清单的合计价格；最后将三种清单的合计价格相加，即可得出拟建工程造价。
（三）我国定额制度的改革
定额计价制度，从产生到其不断进行完善的数十年中，对国内的工程造价管理发挥了巨大作用，为政府进行工程项目的投资控制提供了很好的根据。但是随着国内市场经济体制改革的不断深入，传统的定额计价制度受到了冲击。自20世纪80年代末90年代初开始，建设要素市场放开，各种建筑材料不再统购统销，继而人力、机械市场也逐步放开，导致了人工、材料、机械台班的要素价格随市场供求的变化而上下浮动。而定额的编制和颁布需要一定的周期，因此在定额中所提供的要素价格资料总是与市场实际价格不相符合。可见，按照统一定额计算出的工程造价已经不能很好地实现投资控制的目的，定额计价制度的改革势在必行。工程定额计价制度第一阶段改革的核心思想是“量价分离”，即由国务院建设行政主管部门制定符合国家有关标准、规范，并反映一定时期施工水平的人工、材料、机械等消耗量标准，实现国家对消耗量标准的宏观管理。对人工、材料、机械的单价，由工程造价管理机构依据市场价格的变化发布工程造价相关信息和指数，将过去完全由政府计划统一管理的定额计价改变为“控制量、指导价、竞争费”，但是在这一阶段改革中，对建筑产品是商品的认识还不够，改革主要是围绕定额计价制度具体操作的局部问题展开，并没有涉及其本质内容，工程造价依然停留在政府定价阶段，没有实现“市场形成价格”这一工程造价管理体制改革的最终目标。
工程定额计价制度改革第二阶段的核心问题是工程造价计价方式的改革。20世纪90年代中后期是国内建设市场迅猛发展的时期，1999年《中华人民共和国招标投标法》的颁布标志着国内建设市场基本形成，人们充分认识到建筑产品的商品属性，并且随着计划经济制度的不断弱化，政府已经不再是工程项目唯一的或主要的投资者，而定额计价制度依然保留着政府对工程造价统一管理的色彩。因此在建设市场的交易过程中，传统的定额计价制度与市场主体要求拥有自主定价权之间发生了矛盾和冲突。为此，政府主管部门推行了工程量清单计价制度，以适应市场定价的改革目标。在这种定价方式下，工程量清单报价由招标者给出工程清单，投标者填单价，单价完全依据企业技术、管理水平的整体实力而定，充分发挥工程建设市场主体的主动性和能动性，是一种与市场经济相适应的工程计价方式。这种制度的主要作用有以下几个方面：
1.实行工程量清单计价，是规范建设市场秩序、适应社会主义市场经济发展的需要。工程量清单计价是市场形成工程造价的主要形式，有利于发挥企业自主报价的能力，实现政府从定价、指导价到由市场定价的转变；有利于规范业主在招标中的行为，有效改变招标单位在招标中盲目压价的行为，从而真正体现公开、公平、公正的原则，反映市场经济规律。
2.实行工程量清单计价，是促进建设市场有序竞争和企业健康发展的需要。采用工程量清单计价模式招标投标，招标单位必须编制出准确的工程量清单并承担相应的风险，促进招标单位提高管理水平。由于工程量清单是公开的，将避免工程招标中的弄虚作假、暗箱操作等不规范行为，有利于规范建设市场计价行为，规范建设市场秩序，促进建设市场有序竞争；有利于控制建设项目投资，合理利用资源；有利于促进技术进步，提高劳动生产率。
3.实行工程量清单计价有利于我国工程造价管理政府职能的转变，由过去政府控制的指令性定额转变为制定适应市场经济规律需要的工程量清单计价方法，由过去行政直接干预转变为对工程造价依法监管，有效地强化政府对工程造价的宏观调控。
4.实行工程量清单计价，是适应我国加入世界贸易组织（WTO）、融入世界大市场的需要。随着我国改革开放的进一步加快，中国经济日益融入全球市场，特别是我国加入世界贸易组织（WT0）后，行业壁垒下降，建设市场将进一步对外开放，为了适应这种形势，就必须与国际通行的计价方法相适应，为建设市场主体创造一个与国际惯例接轨的市场竞争环境。工程量清单计价是国际通行的计价做法，在我国实行工程量清单计价，有利于提高国内建设各方主体参与国际化竞争的能力，有利于提高工程建设的管理水平。
二、目前我国在造价确定与控制方面存在的问题
（一）技术与经济相分离
随着经济体制改革的不断深入和社会主义市场经济体制的建立，我国工程造价管理模式发生了很大的变化。一些设计单位成立了经济室，工程造价中介机构也应运而生，工程概预算由以前的工程设计人员编制变成由有工程概预算资格证书人员编制。1996年我国实行的工程造价执业资格制度为我国工程造价管理进入完全市场化奠定了基础，但是在我国工程造价咨询业刚刚形成不久并亟待发展的今天，造价咨询法规尚不完善，在原有体制的影响下，工程造价咨询还不能真正起到实际作用，造成了设计人员只能促进合理使用建设资金、对技术无任何约束作用的局面。
（二）方案设计阶段忽视投资估算的准确性
设计招标制度的实施结束了我国多年来计划经济体制下分配任务的局面，但是由于我国尚没有完善的设计单位承担经济负责的法律、法规，使得设计单位逐级控制工程造价的责任不明、奖罚不分。而且投标工作要求在很短的时间内完成，为了中标设计单位只注重设计方案的好坏，对投资估算只是按照招标文件中规定的最高限额不负责地估列。评标中注重设计方案技术上是否先进可行、功能上是否能满足要求、使用上是否安全可靠、设计收费是否合适，忽略了工程造价是否合理的问题，只是按照投标单位所报的投资估算是否满足招标文件的要求，并不加以认真论证，设计单位对所报投资估算准确与否不负任何责任。
（三）忽视施工方案的重要性
施工方案就是指按照科学和经济合理的原则，正确地确定兴建工程项目的施工顺序、施工方法，并选择适应的施工机械，结合建设条件对施工进行概预算。目前我国绝大部分设计单位不设专门的施工方案编制部门，施工方案是由设计人员在初步设计中简单说明，或在施工招标阶段由施工投标文件中编制，这给合理地确定工程概预算造价造成了很大影响。
（四）概预算专业人员不懂设计及施工工序
我国推行的注册造价工程师执业资格制度自1999年开始在全国范围内展开，至今获得造价工程师资格的人员占在岗概预算人员的比例并不大，由于旧的体制及传统观念的影响，目前我国仍存在着工程造价队伍人员业务素质低、技术水平差的问题。
（五）迎合委托单位要求，弄虚作假
由于我国招投标法律结构体系尚不健全，大部分工程设计招投标存在很多问题，包括不按照规定的程序和方式组织开标、评标，弄虚作假、搞“明招暗定”等。甚至为了承揽到更多的设计任务，无原则地迎合委托单位报批建设项目、申请建设资金、搞“钓鱼工程”的要求，有意编制虚假的投资估算及初步设计概算，使得工程造价确定的准确性先天不足。
（六）不重视工程造价资料的积累
工程造价资料是指已经竣工和在建的有使用价值的、有代表性的工程概算、施工图预算、工程结算、竣工决算、单位工程施工成本以及新材料、新结构、新设备、新施工工艺等建筑安装工程分部分项的单价分析等资料。在工程设计阶段，工程造价资料是进行设计方案比较、编制设计方案投资估算及初步设计概算的重要参考。1991年11月，国家建设部印发了《建立工程造价资料积累制度的几点意见》，标志着我国的工程造价资料积累制度的正式建立，也标志着国家对工程造价资料积累的重视。由于设计单位编制工程概算较多，对其他资料了解接触很少，主要靠国家及省市有关部门在价格信息上公布的“某某工程造价分析”积累资料。而目前我国大部分造价信息中公布的资料并不规范，对工程造价有主要影响的技术经济条件，如建设标准、工期、地点、建筑结构特征等标注不细，故而不但不能作为编制设计方案投资估算及初步设计概算的参考资料，有时甚至会起到误导作用。
（七）限额设计的推行动力不足
所谓限额设计就是按照批准的可行性研究报告及投资估算控制初步设计，按照批准的初步设计总概算控制技术设计和施工图设计，严格控制不合理的变更，以保证总投资不被突破。目前我国虽对限额设计奖惩办法有一些规定，但落不到实处。对设计单位来说，执行限额设计需要进行投资分解，各专业按分解后的额度搞设计，各种设计方案进行比较筛选，再复核投资反复优化，达到满足功能前提下的限额度目标，这大大增加了工作量，而收费却不增加，设计优质不优价，如果因设计单位错误导致工程静态投资超支也不减免设计费，种种状况造成单位推行限额设计缺乏自觉性和积极性。
三、对策建议
（一）完善法律、法规，鼓励由工程造价咨询单位进行全过程管理
为了提高我国工程造价管理的水平，尽快与国际惯例接轨，工程造价管理必须进入完全市场化，政府行使协调监督作用的职能，社会造价咨询机构作为一个行业公正地展开中介咨询业务，实行对工程造价从建设项目可行性研究报告、项目投资估算、设计方案投资估算、初步设计概算、施工图预算、工程承包合同价格、工程结算至竣工决算的全过程管理。工程造价咨询单位作为具有独立法人地位的经济实体，其经济利益和经营活动理应受法律保证，也应受到法律、法规的规范，受到职业道德的约束。目前我国有关主管部门虽然颁发了一些管理办法和实施细则，但还缺乏正式立法，权威性还不够。同时已有的管理办法在执行中也存在问题。为使我国刚刚形成亟待发展的工程造价咨询业能够得以迅速健康的发展，国家有关部门应加大对工程造价咨询市场的规范力度，制定出有关工程造价咨询业管理办法的实施细则，建立奖励及责任赔偿制，建立信用评级制度，以提高造价工程执业人员的责任心，调动工程造价执业人员积极性；国家资质管理部门应加强对工程造价咨询单位执业行为及造价工程师职业道德的检查和监督，对有非法活动和不道德执业行为的单位及个人进行严厉的处罚，严格实行市场的准入和清出制度，保证工程造价咨询的服务质量和良好的市场经济环境。
（二）提高造价专业人员综合素质，培养复合型人才
搞好工程造价管理一靠体制、二靠人才。为提高造价专业人员的技术素质，确保工程造价管理的工作质量，必须加大推行造价工程师执业资格制度的力度，严格控制造价工程师考试申请报考条件，对不满足条件的人员不得报名。同时注重造价工程师注册后的继续教育及注册期满继续注册的业务培训工作，以避免考试合格而无实际工作经验、无专业能力及专业技巧的人员进入造价工程师队伍，促进造价工程师不断接受继续教育，更新知识，拓展知识结构，并在实际工程中不断总结经验，使之成为既懂经济、管理、法律和现行政策，又具有丰富经验和良好职业道德的复合型人才，在工程造价全过程管理中真正起到合理、有效地控制工程造价的作用。
（三）正确处理好工程设计与工程造价的关系，实现技术经济一体化
工程设计阶段是控制工程造价的关键，工程造价对工程设计也有很大的制约作用。在我国财力不足的今天，必须强化工程设计人员经济决定技术、财力决定工程规模和建设标准的意识，使他们时刻考虑如何提高工程与成本的比值，自觉自愿地进行优化设计，确保限额目标实现，在工程建设过程中正确处理技术先进与经济合理两者之间的对立统一关系，力求技术先进条件下的经济合理和经济合理基础上的技术先进，实现技术与经济一体化，把控制工程造价观念渗透到各个阶段中，从而做到设计产品技术先进、经济合理，使工程造价得到合理确定和有效控制。
（四）建立工程造价资料积累制度
建立稳定的工程造价资料积累制度，对我国加强工程造价管理、合理确定和有效控制工程造价具有十分重要的意义。为此，国家应制定相应的权威性法律、法规，用经济手段调动工程造价人员随时积累工程造价资料的积极性，并按照规定的内容按时提供给相关部门，同时反馈相关部门提供资料的使用情况，促使国家有关部门公布的资料具有相当的实用性和可靠性。
（五）加强工程项目造价的宏观控制
随着我国的宏观调控管理体制的不断完善，为工程造价咨询单位的微观管理和控制提供了越来越好的运作平台。只要严格按照工作程序，加强投资项目的全过程管理，认真做好各阶段的工作，依照规章制度，遵循有关法规政策，就有可能使工程造价目标得以实现。
第一，进行招投标竞选，以法定的方式吸引建设承包单位竞争，从中选择装备精良、技术过硬、管理水平高、社会信誉好、报价合理的优秀施工队伍，从而为工程投资控制打下良好的基础，同时这也是控制工程造价的有效方法。
第二，要加强对施工图预算的审查、对招投标工作的审查以及对定标后合同的审查，重点控制施工过程的设计变更和现场签证。
第三，竣工验收交付生产使用是基本建设的最后一个阶段，竣工结算也是施工阶段的技术经验总结，是衡量工程建设项目成本以及企业经营管理的直接依据，是竣工结算的一部分，因此，我们一定要在工程完工后及时组织验收，遵照施工合同按期进行竣工结算。
第四，严把工程结算关，既要防止施工单位从自身利益出发出现高估冒算现象，又要避免建设单位片面压价，侵犯施工单位的合法权益。审查的重点应首先审核工程项目划分是否合理，是否出现多设或少设项目，划分项目方法要注意与定额项目一致；其次应审核工程量计算是否准确，是否与定额保持一致，预算单价套用是否正确，是否与套用定额单位保持一致；最后一定要注意各项收费标准是否符合现行文件的规定。
（六）通过科学有效的管理方法有效控制工程造价
从20世纪80年代开始，传统的建设项目造价管理模式逐渐地被现代建设项目造价管理模式取代，在这一过程中，人们不断对建设项目全过程造价管理（WPCM）方法、建设项目全生命周期造价管理（LCCM）方法、建设项目全面造价管理（TCM）方法进行深入和广泛的研究，同时对于它们各自所适用的具体情形也开展了相应的研究。
1.建设项目全过程造价管理（WPCM）方法。由中国造价管理界提出的建设项目全过程造价管理发展到今天，基本上还停留在建设项目造价管理的层次上，虽然已经有许多人对建设项目全过程造价管理的理论和方法进行了一定的探索和研究，但至今仍然没有形成一套系统的建设项目全过程造价管理理论和技术方法体系。虽然我国关于建设项目造价管理的思想是先进的，但是由于人们在观念上还深深地受到传统工程造价体制的束缚，还没有完全跳出原有的概预算定额的限制，所以这方面还缺少配套的技术方法与根据的研究。而随着建设项目施工方法、水平和管理技术方法、水平的快速提高，随着我国各个方面技术进步的不断加快，传统的建设项目概预算定额管理的造价管理方法已经难以适应现状，这也迫使人们不得不从传统的国家概预算的工程造价管理方法向建设项目全过程造价管理方法转变。
2.建设项目全生命周期造价管理（LCCM）方法。关于建设项目全生命周期造价管理思想和方法的核心概念及其不足主要有以下几个说法：
第一，它是一种建设项目投资决策的分析工具：建设项目全生命周期造价管理的方法只是在建设项目投资决策、可行性分析和建设项目备选方案评价等建设项目前期工作中的一种十分有效的决策方法。实际上，传统的建设项目评价和决策方案中也都考虑了建设项目全生命周期的成本或造价。
第二，它是一种建设项目工程设计的思想方法：建设项目全面生命造价管理方法是确定设计和施工方法的一种技术方法，这种方法可以作为建设项目的设计阶段的一种指导思想去指导建筑设计方案与施工方案的选择。实际上，在传统建设项目的设计过程中人们已经有了从建设项目全生命周期出发考虑设计和施工方案的意识，但多数是不自觉和不全面的。
第三，它谋求建设项目全生命周期总造价最小化：建设项目周期造价管理不仅可以和需要在建设项目造价确定阶段中使用，而且还可以和应该在建设造价控制阶段中使用。这种工程造价管理方法要求人们从建设项目全生命周期出发去考虑造价和成本问题，其中最为关键的是要实现建设项目整个生命周期总造价的最小化。
3.建设项目全面造价管理（TCM）方法。这种工程造价管理方法是对所有尚未发生的成本进行全面管理的方法。美国造价工程师协会（AACE）在其协会章程中对全面造价管理作出了如下定义：“全面造价管理就是通过有效的专业知识和专门技术去计划和控制资源、造价、盈利和风险。”简单地说，全面造价管理是一种用于管理任何企业、作业、设施、项目、产品或服务的全生命周期造价管理的系统方法，它是通过在整个造价管理过程中以造价工程和造价管理的科学原理、已获验证的技术方法和最新的技术作业作支持而得以实现的。“全面造价管理是一个工程实践领域，在这个领域中工程经验和判断与科学原理和技术方法相结合，以解决管理和计划、造价预算、经济财务分析、项目管理、计划与排产、造价与进度的度量及项目变更控制。”
综上所述，现有的技术项目全过程造价管理、全生命周期造价管理和全面造价管理的概念和理论都已经提出并已经建立起来了，但是相应的技术方法和方法论还存在很大的差距和缺口，这也是它们至今尚未能得到广泛而实际应用的主要原因。
四、结论
要合理有效地确定和控制建设工程造价，就要坚决把控制重点转移到前期阶段来，首先，要重视和加强项目决策阶段的投资估算工作，努力提高可行性研究报告投资控制数的准确度，切实发挥其控制建设项目总造价的作用。其次，要明确概预算工作不仅要反映设计、计算工程造价，更要能动地影响设计、优化设计并发挥控制工程造价、促进合理使用建设资金的作用。同时要对工程造价中的投资估算、设计概算、施工图预算、承包合同价、结算价、竣工决算实行一体化管理，对项目实施的整个过程实行科学有效的管理，而这需要通过深化行业体制改革，形成统一、协调、有序的工程造价管理体系，达到合理地使用投资、有效地控制造价、科学地管理造价、取得最佳投资效益的目的，逐步建立起适应社会主义市场经济体制、符合中国国情、与国际惯例接轨的工程造价管理体制。
（作者单位：河南中建工程管理有限公司）
