近年来中国公民民主权利制度保障研究述评

    张　平　史争伟

    [摘要]随着我国民主政治的发展，学术界关于公民民主权利及其制度保障的研究空前繁荣并取得阶段性的成果。但依然存在对民主权利含义的界定混乱、对制度保障研究的方法单一和研究的深广度不足等问题。用文献综述法对国内学者关于民主权利制度保障所作的研究作述评，对于建立更为科学、完善的民主权利制度保障体系，发展民主政治，意义重大。

    [关键词]民主权利；政治权利；制度

    [中图分类号]D60

    [文献标识码]A

    [文章编号]1672-2426(2009)09-0021-03

    一、公民民主权利和制度的界定

    (一)民主权利的不同界定

    对于民主权利，学者们有着各自不同的认识和理解，大致可以分为两类。一类是等同论者，他们没有对民主权利和政治权利作出明确区分，认为公民的民主权利就是公民的政治权利，常常使用政治权利、政治民主权利、参政议政权等术语来表示与民主权利相同的意义。另一类是区别论者，他们对民主权利和政治权利在内涵和外延上都作出了明确的区分。

    1等同论。把政治权利视为民主权利的同义语的学者不占少数。例如，仝志辉认为民主权利是国家根据宪法和法律的规定，公民拥有的参与政治生活的权利，包括民主选举权、民主决策权、民主管理权和民主监督权四个方面。他说“20年农村经济体制改革不仅带来了农村生产力的极大提高，而且催生出新的农村基层管理体制，从获得经济自主权到获得广泛的政治民主权利，中国农民在经济体制改革中取得了巨大的进步”“。刘永估认为：“民主权利就是公民的政治权利，或者说是公民权利的政治形式”。持这种观点的学者大都把民主权利划分为：自由权、选举权和被选举权、监督权和罢免权、诉愿权这四个方面。

    2区别论。对于区别论者，有的学者认为民主权利是政治权利的一部分。例如，张新平认为：“政治权利是在特定的社会经济基础之上，由社会公共权力确定的公民获取自身利益的特定资格”。其基本内容包括：自由权、平等权和民主权三个组成部分。对于民主权，他认为，社会主义国家公民的民主权利指选举权和被选举权、监督权、批评和建议权、检举权、申诉和控告权、民主管理企事业单位的权利。可见，这里的民主权利是政治权利的一部分。类似的看法还有姜安教授，他说：“政治权利就是建立在一定的经济基础之上的，由国家法律赋予公民的某些政治权益”。他认为公民政治权利的基本内容包括：自由权、平等权和民主参政权这三个方面。对于民主参政权，他解释说：“民主参政权是指公民参与国家政治生活的权利。公民对国家政治生活的广泛参与是现代民主政治社会的重要标志之一……在社会主义制度下，民主参政权利一般以公民的民主权利来体现”。可见，这里的民主权利指的是公民政治权利中的民主参政权。持这种观点的人则把民主权利划分为：民主选举权、民主决策权、民主管理权和民主监督权这四个方面。

    但学者腾文生认为政治权利是民主权利的一部分，他说：“民主权利是公民依法享有的各种民主和自由权利。它包括政治权利、人身权利、经济财产权利、劳动和社会权利以及文化权利等”㈨。类似的观点还有，有的学者认为政治权利是指公民依法参与国家政治生活、管理国家事务和表达意愿的权利和自由。政治权利被严格限定在“参与国家政治生活、管理国家事务”内，而民主权利则比政治权利广泛的多。

    (二)制度的界定

    目前，众多学者对“制度”的内涵，众说纷纭，莫衷一是。“制度”一词，在中国思想史上久已有之。《商君书》中就曾有过这样的叙述：“凡将立国，制度不可不察也，治法不可不慎也，国务不可不谨也，事本不可不抟也”。按《辞海》解，制度的第一含义便是指要求成员共同遵守的、按一定程序办事的规程，是节制人们行为的尺度。

    齐海丽认为：“制度是在特定的社会活动领域中，围绕着一定的目标形成的，是有普遍意义的、比较稳定和正式的社会规范体系，是规范人们行为的尺度。从广泛的意义说，制度是一种博弈规则，是人们创造的用以限制人们相互交往行为的框架，表现为具有管束、调节、支配作用的行为规则和程序”。

    杨建党认为：“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范”。陈颐则提出“制度是人们在社会生活中自然形成和创造出来的决定人们行为的文化现象”。显然，陈颐在这里所说的制度，比一般社会学著作中讲的制度或仅仅作为行为规范的“制度性文化”的层次更高，内涵更丰富。他指出制度除了包括法律规章形态的制度外，还包括诸如风俗、习惯、道德等在内的非法律规章形态的规范。

    复旦大学教授浦兴祖指出：“制度归根到底是行为规范或者准则，一部分存在于国家等政治实体所颁布的法律、法规、章程等文本条款之中，另一部分则存在于法之外、实际政治生活之中(如传统、惯例等)。前者称为‘法内制度或者成文制度，后者称为‘法外制度或者不成文制度”。

    二、中国公民民主权利制度保障的内容

    对于公民民主权利制度保障的内容，学者们见仁见智，各自提出了自己不同的见解。张晓玲在谈到对政治权利的保障时说：“政治权利是普遍受到保障的重要权利，宪法和法律对政治权利的保障作了具体的规定，主要有政治保障、法律保障和物质保障”。许耀桐教授对公民权利的保障是从三个方面讲的。他说：“一是法律对公民权利的保障，这里的法律不仅仅包括宪法还包括具体的法律。如《选举法》、《妇女权益保障法》等。二是公共权力对公民权利的保障。这里主要是从限制公共权力，保护公民权利，使公共权力不侵犯公民的‘私权上讲的。三是公民权利的自我保障，即公民要不断提高自身的权利保护意识，积极主动的向社会或政府提出新的权利请求的意识”。

    加强对公民权利的制度保障意义重大，范进学认为“在健全社会主义民主法制的过程中，加强民主权利的制度保障是极其重要的。只有制度性的保障才能有效的抵御权利人之外的其他任何义务人的阻止或干预行为，才能够在全国建立起完整、系统、有效的权利制度保障体系。否则，宪法中规定的公民民主权利就难以实现”。

    三、中国公民民主权利制度保障存在的问题

    许耀桐教授对我国公民民主权利保障存在的问题作了分析，他认为首先是法律体系不够健全，比如宪法规定的公民的权利尚未具体化，法律体系的开放度、透明度以及执行力度不够，对法律的监督体制不健全等。其次是公民自身对权利的认识还不够深刻，权利意识淡薄，对权利的要求缺乏主动性，尤其是对经济权利以外的权利认识更是不足。许耀桐教授是从司法保障和自我保障方面来论述当前公民民主权利制度

    保障中存在的问题。

    范进学认为民主权利的制度保障，通常情况下包含两层含义，一是指权利实现时的无阻却性保障。二是指权利实现时出现障碍时的司法救济性保障。无阻却性保障又包含双重意义，一方面是保障权利人的权利处于权利人的合乎法律规范的意志支配之下，权利或被行使或被放弃或被转让都不受权利人之外的任何义务人的阻止或干预。另一方面，权利的实现必须依靠国家的帮助行为。国家不仅为公民权利的实现提供各种物质条件，还要为公民权利的实现提供社会保障。司法救济性保障不仅指司法审判保障，还包括行政司法救济保障。可见，范进学有自己独到的观点，侧重于从民主权利应然和实然两个方面来论述当前公民民主权利保障存在的问题，是较为全面的。但缺少非法律规章形态的保障——自我保障的部分。

    四、完善公民民主权利的对策

    对于如何完善民主权利的制度保障，大体都是从立法保障、司法保障、自我保障等这几个方面来探讨如何完善民主权利的制度保障的。

    在立法保障中，王瑞卿、夏青青、许元宪等学者认为：“要完善民主权利的制度保障应首先在坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和民主协商制度、民族区域自治制度这些基本政治制度的前提下，扩大公民的民主权利，实现社会主义民主政治的制度化、规范化、法律化。加强法制建设，完善政治制度，是实现公平正义的基本保障”。

    在司法保障中，推进司法体制改革，是实现社会公平的法制保障。王瑞卿、白志刚、范进学等学者认为要完善民主权利的制度保障，必须完善司法体制。社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平正义。司法职能的公正性是政治文明建设的重要体现和标志。保证司法公正，逐步推进司法体制改革，为全社会实现社会公平正义提供法制保障。

    在自我保障中，许元宪认为：“公民应当从思想上由‘治民过渡到‘民治，治民意味着国家权力本位，民治意味着公民权利本位，作为民主法治国家，应该实行‘民治，以民为本。而要做到民治首先应该从解决人们的思想认识着手，应进一步加强普法教育，提高公民的法律意识和权利意识”。

    学者王岩认为：“社会主义制度的建立是公民民主权利的本质保障。社会主义制度消灭了人剥削人的制度，使人民成为国家的主人。这一制度为人民当家作主、管理国家事务和社会事务奠定了政治保障”。

    五、结论

    (一)民主权利的概念缺陷

    一是民主权利概念的歧义。民主权利问题讨论中往往将民主权利和政治权利混为一谈，甚至完全等同，忽视了两者内涵存在的差别；二是缺乏具有中国特色的民主权利的界定。民主权利是一个西化的概念，在对中国现实的分析中，不可避免的会产生以西方的模式为标准，对中国的现状加以评判，缺乏自己的独立性。

    (二)制度保障的研究方法较为单一

    目前，学术界对于制度保障的研究方法较为单一，主要集中于规范研究法，而忽视了经验研究法。规范研究法主要是从某种价值观出发，以道德规范为评价标准研究政治现象的。其分析手段是定性分析，基本不运用定量分析方法。经验研究法主要强调以经验的数据来验证一般的理论和原则，注重运用科技手段和借用其他学科的方法和成果来解释政治现象，其分析手段主要是定量分析和实证分析。当前的问题是学术界偏重于前一种方法而忽视了后一种。辩证唯物主义和历史唯物主义世界观方法论，要求把二者结合起来，既做定性分析又做定量分析。在经验分析的基础上进行定性分析，在规范分析的指导下进行定量分析，二者不可偏废。所以，中国制度保障的研究方法有待学者们进一步的完善。

    (三)制度保障研究的广度和深度不足

    研究方法的单一必然会带来研究广度和深度的不足。目前，学术界关于公民民主权利的制度保障的研究在广度和深度上均存在不足。

    从广度上看，学者们大都停留在法律规章形态的制度的探讨上，比如立法保障、司法保障等。很少有学者涉及到非法律规章形态的制度研究和探讨，比如公民自身的权利意识，以及影响其权利意识的文化素养、道德水平、风俗习惯、政治态度等因素。我们认为，对于制度保障的研究应至少包括法律规章形态的制度和非法律规章形态的制度这两个方面。对于法律规章形态的制度，一方面要从国家的基本政治制度上为公民民主权利提供根本的保障。另一方面，要从法律制度中为公民民主权利提供有效保障。对于非法律规章形态的制度，由于公民自身的素养在很大程度上决定着他们的权利意识，影响其对政治参与的程度，对权利追求愿望的强弱和权利取向。因此，有必要提高公民自身的素养，同时加强对公民法律、法规或政策的宣传工作，提高公民权利的自我保护意识。

    从深度上讲，学者们对于公民民主权利的根源或者基础缺乏充足的探讨，进而在建立相应的权利制度保障体系中必然不会提出有效的对策。我们同样认为，在今后的学术研究中应当从制度保障的对象——民主权利，来做深入的探讨，寻找理论的根源。多做一些更为具体的学术研究，深入地挖掘问题产生的根源，提出有效的相关对策。

    总之，完善公民民主权利制度保障的这一过程不是一蹴而就的。随着我国社会经济的发展，政治和法律制度将进一步完善，公民权利意识也将进一步增强。我们相信公民民主权利能够得到全方位的保障。

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    责任编辑宋桂祝