行政复议委员会试点实践与相关制度构建研究
刘召生
摘要：行政复议是行政相对人解决行政纠纷的重要渠道。在当前实际工作中，一系列行政复议委员会试点实践，进一步探索了行政复议工作的规范和科学性，在实践中不断进行相关制度的完善。但在试点工作的进行与相关制度的构建中，仍然存在一些问题有待完善。文章主要分析了当前行政复议委员会试点中存在的问题，并提出有利于行政复议委员会制度日益完善的建议，以供参考。
关键词：行政复议委员会；制度；构建
2008年9月，国务院法制办出台了关于行政复议委员会试点工作安排的相关通知，并且强调，在此次试点工作中，要逐步实现相对集中的行政复议审理权。经过两年的实践磨合，国务院出台了加强法治政府建设的意见，再次对行政复议委员会试点工作予以强调。所以一系列的行政复议委员会试点实践也浩浩荡荡的开始了，希望探索到有利于行政复议相关制度功能的进一步发挥，有利于社会主义和谐社会的进一步发展。但是在行政复议委员会试点实践中，行政复议委员会功能定位存在问题、缺乏一定的独立性和缺少系统性等问题，严重阻碍了行政复议委员会职能的发挥和行政复议制度的完善，长期下去将不利于行政纠纷的解决和社会矛盾的化解，不利于社会主义经济的长久健康发展。
一、行政复议委员会试点工作的现状
自从试点工作推行以来，在各级政府及有关单位的努力下，此次的试点工作已经取得了很大的进展。首先，行政复议案件质量得到了有效的提升。以日照市为例，2016年全市各级行政复议机构共新收行政复议申请205件，受理175件；共审结复议案件192件（含2015年结转），综合纠错率達46.9%，及时有效的缓解了社会矛盾，促进了社会的和谐稳定。其次，行政复议的公开程度进一步提升，公开范围进一步扩大，有利于社会以及相关监督部门更好的实现各种监督，促进了行政复议工作的科学发展。在各地的行政复议委员会试点工作中，关键环节就是对各种信息、案件处理程序、审理机制等的改革，使行政复议具体工作在阳光下有效运行。最后，行政复议公信力方面取得了积极的成效。之前行政复议给人们的印象就是“暗箱操作”“护犊子”，不能真正发挥其化解行政纠纷的作用。从开展行政复议委员会试点工作以来，通过建立政府主导、社会参与、专业保障的行政复议新机制，吸收专家、学者参加行政复议委员会参与案件审理，有助于消除社会公众对行政复议公正性的疑虑，使行政复议在社会公众心目中的公信力重新塑造，有利于进一步提高行政复议的透明度和社会公信力。总之，随着行政复议委员会试点工作的开展，各地的行政复议案件一度出现井喷式增长，极大的减少了法院审理一审行政案件的压力，有利于案件的实质化解，也有利于行政纠纷的及时解决。
二、试点工作过程中出现的问题及分析
（一）委员会的职能及权力不明确
对于行政复议委员会在法律层面的地位，目前说法各异，没有统一的意见，各学者所持有的观点也不同。法律地位的模棱两可，也致使在试点工作进行中行政复议委员会的作用及定位尚不明确。从试点工作开展的情况看，对行政复议委员会职能的定位大致有两种：一种是定位为单纯用来进行议事或协调工作的机构，没有实质审议或者决定的权利，仅仅是具备咨询机构或者协调机构的职能，行政复议委员会所做出的审议意见，只是行政复议机关作出最终决定的一个参考意见而已；另一种是被定位为行政复议相关案件的审议及决定机构，委员会作出的审议意见将作为最终的审议结论，行政复议机关将会依据委员会给出的审议结论来作出行政复议决定。因此，试点工作进行过程中，委员会成为一个只是附属于政府法制机构的小机构，单纯负责处理所审议的行政复议案件和构建并完善行政复议委员会一些制度建设的具体工作。行政复议委员会功能定位的不一致，一定程度上与其应该发挥的作用有一定的偏差，而且会对行政复议化解争议的职能是否有效发挥造成影响。
（二）委员会缺少一些独立性
目前我们进行的行政复议委员会的试点工作，由于相关人员的组成、所需经费以及办事机构等方面仍存在问题，所以导致了整个行政复议委员会缺少独立性。一是人员组成问题。试点中普遍从行政机关中选择行政复议委员会委员，在工作中出现一种“自己审理自己”的现状。这一点对于行政复议委员会的独立性是一个很大的挑战。二是行政复议委员会的日常经费问题。不论行政复议委员会是行政复议案件的议事协调机构还是审议决定机构，如果它在经费方面来自于其他机构，没有独立的经费来源，就容易对相关裁决意见产生影响，一定程度上也影响了其独立性。三是行政复议委员会办事机构问题。根据行政复议法律法规的规定，行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。而当前的行政复议委员会试点实践中，普遍在政府法制机构加挂行政复议委员会办公室牌子，具体由政府法制机构的行政复议科室承担行政复议委员会的相关工作。这在无形中，导致行政复议委员会的独立性先天不足。
（三）行政复议委员会缺少系统性
一个完善的法律制度需要有一个系统的理论体系，同时也需要一个严谨、成熟的立法技术规范。我国目前试点的行政复议委员会制度，在实际运行中其自身机构设置有待优化，存在制度规定不统一、各个试点的模式设置不一致等问题，缺乏系统性。行政复议委员会是提高行政复议公正性和公信力的改革机制，既要求具有相当的独立性，又要求上下级政府所设置的行政复议委员会之间存在指导关系。但是从试点实践看，缺乏一个全国的、统一性的行政复议委员会系统规划。缺乏全国的、统一性的行政复议委员会系统规划，导致一个具有全国性、系统性的监督管理体系没有形成。缺乏一定的监督管理机构，具体办理行政复议的机构是在各级法制办产生，法制办则是隶属政府机关内部，因此其没有独立的法律地位。
三、关于完善行政复议委员会制度方面的建议
开展行政复议委员会试点工作，能够合理引导行政相对人依法并理性地表达诉求，是实现对社会管理及服务创新的重要措施，也是提升行政复议办案效率、办案的质量以及社会公信力方面的当务之急。为了应对新形势，我们有必要对该制度予以完善。
（一）进一步明确行政复议委员会的基本原则
法律原则有利于帮助人们进一步领悟到法律条文的基本含义，这是保证法律实施的基础。最大程度的保证行政复议委员会制度能够顺利构建并健康有序的运行，首先要明确行政复议委员会的基本原则，在基本原则的指导下再完成委员会的具体工作。行政复议委员会基本原则一定程度上与行政复议审理机构的基本价值和观念具有一致性，以建立一个高效便捷的社会机制，切实有效缓解社会矛盾，促进社会和谐发展为目标。其主要内容应包括：第一，法定性原则。法定性原则是指行政复议委员会所享有的一切权力都是有相关法律规定的，从法律层面明确行政复议委员会的法律地位和功能定位，这是行政复议委员会得以确立的基础。行政复议委员会进行具体审理活动，要依据相关的法律法规来进行。 第二，公正性原则。审理机构最大的价值点就在于，其最大程度上的公平公开审理，可以使结果追求到最大程度的接近真实性。公正性原则的内容，既包括实体公正又包括程序公正。要想最大程度的实现公正，最重要的一点就是“自己不应该是自己案件的法官”。第三，专业性原则。专业性原则具有关键性的地位，它是在一般情况下审理行政复议案件时保持最大程度公平的基础。所谓专业性，既指工作人员具有相關的法律专业知识，还要求行政复议工作人员的专职化。在具备具体行政复议工作素质的同时，还要加强对职业道德、职业荣辱感等方面素质的培养。
（二）确立行政复议委员会的独立性
行政复议委员会是否具有独立性，将直接影响我们所作出的行政复议决定的效果和权威性，也会影响到行政复议决定能否被认可并实行。实现行政复议委员会的独立性，主要是需要行政复议委员会可以独立地使用行政复议权，并且作为一个单独的第三方处理相关行政纠纷，绝不依附在任何机关内部，以保证做出公平公正的决定。同时，还要保证行政复议委员会在相关的机构和行政、司法系统面前保持独立。行政复议委员会的独立性问题，目前学术界存在两种设置模式，分别是“相对独立说”和“完全独立说”。相对独立说具体指行政复议委员会仍然设在行政系统内部，但是与被申请人或者上级行政机关相比具有相对独立的性质，不受到其他任何第三方的干扰和左右。完全独立说是指行政复议委员会完全脱离行政机关内部，包括在组织机构、经费编制等方面都隶属于人大，基于人大法理基础上的法律授权。
相比较而言，完全独立说的观点比相对独立说的观点更符合当前我国的实际发展状况。鉴于目前我国行政复议委员会试点工作的实际发展现状，如果采用相对独立说的观点，对于当前我国行政复议委员会工作中存在的问题不能实现根本上的解决，其对于行政复议委员会的机构、人员设置仍然来源于行政事业组织机构的内部，所以仍然无法从根本上解决“自己审理自己案件”的这种现象。
（三）实行统一的行政复议委员会制度
实现全国统一的行政复议委员会制度与委员会具有的专业度和能否做到公平公正是有很大关系的。建立全国统一的行政复议委员会系统，保证行政复议委员会的独立性，以公开透明的程序保障审理结果的公正，从而提高行政复议的权威性、公信力和社会影响力。根据当前行政复议委员会在全国范围内的试点实践的经验可以看出，在全国范围内设立四级行政复议委员会是具有一定可行性的，这四级行政复议委员会根据相关的法律法规将全国范围划分为合理全面的区域，进行自上而下的有效监督，并在此基础上构建相互牵制、相互监督的行政复议委员会监督管理机关。
四、结语
行政复议委员会试点实践工作是由政府主导的当前我国进行行政复议制度改革的重要手段之一，它可以极大的帮助我国行政复议委员会相关制度顺利有序构建实施。即使当前该委员会试点实践中还存在一系列待解决的问题，但是只要相关的行政复议委员会试点工作中遵守相关原则的指导，重点加强行政复议委员会的独立性，努力建立全国统一的行政复议委员会系统制度，那么一定会切实将行政复议制度的优势发挥到最大程度，真正服务于社会主义的现代化建设。
参考文献：
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（作者单位：日照市人民政府法制办公室）
