依托渤海海峡区位优势 构建海岛海事立体监管

    宁书江

    摘 要：海岛水域面积辽阔、交通不便、通航环境复杂多变，水上安全监管力量薄弱，如何建立海岛式海事立体监管体系已成为海事安全监管中亟需解决的关键问题。本文以长岛水域为例，在分析长岛水域水上安全监管要素、监管规律及其存在主要问题的基础上，提出了构建海岛海事立体监管体系的措施和建议，为丰富海岛水域海事安全监管提供了参考和建议。

    关键词：海岛水域 海事安全 立体监管

    随着海洋战略的深入实施，国家对海洋的开发和管理愈发重视，海事部门如何适应当前新形势发展，如何确定自己的国家战略位置和凸显自己的作用，就显得非常紧迫。许多年来海事部门的监管主要是局限于港区水域，造成了广阔的海域中的监管相对薄弱。长岛位于黄渤海交汇处的渤海海峡，大小岛屿众多，岛上居住人员较少，但水域面积辽阔，海岛水域环境复杂多变，旅客流量大，海事监管人员少，因此如何建立长岛海岛式海事立体监管体系，提高海事监管效率具有十分重要的研究意义。

    长岛辖区海域概况特点

    长岛位于黄渤海交汇处的渤海海峡，共有大小岛屿32座，有居民居住的岛屿10个，岛陆面积53.17平方公里，水域面积约8700平方公里。长岛辖区是交通运输部划定的“六区一线”重要水域之一，属于“四类重点监管船舶”重点监管区域，海上地理位置十分重要。由于其紧扼京津咽喉，到长山水道、老铁山水道、辽东半岛、山东半岛之间都能发挥其搜救的重要作用，搜救的区位重要性不言而喻。

    长岛属于规则半日潮港，海水流向复杂多变，主要水道以东西流为主，海湾多为回旋流。海浪主要为风浪，秋季和冬季以北或偏北风浪为主，夏季以南或偏南风浪为主，其中冬季大风、大浪等恶劣天气较多。年平均雾日为28天，多为平流雾，其中春夏两季海雾最多，占全年海雾日的86%，多集中在4-7月份。

    长岛辖区监管规律分析

    长岛辖区通航密度大，陆岛运输、岛岛运输繁忙。辖区港口码头和可停靠滩涂等达60多个，通过登州水道、长山水道、蓬（莱）旅（顺）航线、蓬（莱）长（岛）航线、烟（台）长（岛）航线、“海上游”等航区的船舶频繁。年航行通过辖区水域的商船有10万余艘，进出辖区港口船舶3万艘次，进出海岛年旅客吞吐量将近350万人次，每年客流量仍以将近20%的速度递增，并以7-10月份为旅游高峰期，既是山东省海上旅游最繁忙的“黄金”水域之一，也是山东海事局“七区八线”、“四客两危”重点监管水域。另外，长岛辖区通航环境复杂，其中，登州水道与蓬长航线之间、长山水道与“海上游”航线及北五岛航线之间、蓬长航线与烟长航线之间都存在交叉情况，加之船舶交通流的密度大，构成船舶紧迫局面的概率很大，致使海上交通安全监管压力较大。

    长岛辖区春夏季节雾情多，雾期长，且雾情多变，是发生碰撞、触损等事故的主要因素之一；夏季沿海旅游客船、短途旅游船繁忙，蓬长航线滚动发班船舶密度大，海上旅游区2015年划定有海上游固定航线和区域，解决了旅游船舶无序航行的问题，但旅游船在穿越长山水道、西三岛航线和北五岛航线时，仍容易与过往船舶构成碰撞危险；秋冬季节开海捕鱼时渔船不计其数， 尤其是蓬长航线、长山水道的作业渔船非常多。许多渔业船舶随意横穿航道，或挤压航道在航道内进行捕捞作业，给过往航行货船运输造成很大压力；更重要的是，秋冬季寒潮频繁， 大风、大浪等恶劣天气多发，严重影响海上船舶安全。大风期间南长山习惯锚区避风船舶多，船舶间距小，易发生走锚碰撞、翻沉、挂断海底电缆或进入养殖区等事故。

    此外，长山水道、长岛北五岛及其附近水域海产养殖多、航行作业渔船多，很多渔船在水道内布置定置网具，严重影响了船舶航行安全。

    立体监管要素分析

    1、码头

    长岛辖区现有码头泊位22座，其中各岛屿客运、货运码头泊位9座，辖区码头大多为客运码头，码头等级较低，大多在500～1000吨级。

    2、航道

    辖区水道（航道）主要有隍城水道、小钦水道、大钦水道、砣矶水道、高山水道、喉矶水道、长山水道、庙岛海峡（登州水道）等，其中长山水道、登州水道是船舶进出天津、秦皇岛、黄骅、潍坊、东营、龙口、莱州、蓬莱等环渤海各港口的主要水上通道之一，年均船舶流量约10万余艘次。

    辖区航线主要有蓬长航线（蓬莱至长岛）、烟长航线（烟台至长岛）、北五岛航线（长岛至砣矶岛、大钦岛、小钦岛、北隍城岛、南隍城岛）、北四岛公交航线（大钦岛、小钦岛、北隍城岛、南隍城岛）、西三岛航线（长岛至庙岛、小黑山岛、大黑山岛）、“海上游”航区（登州水道北边线至砣矶岛以南水域，主要包括：南五岛、喉矶岛、高山岛、车由岛、大竹山岛、小竹山岛及附近水域）以及蓬旅航线（蓬莱至旅顺），多为陆岛交通或旅游航线。

    3、锚地

    蓬长水域至今没有对外公告避风锚地，一旦遇有大风天气，船舶一般都习惯到历史形成的庙岛锚地避风。庙岛习惯性锚地位于登州水道西段以北，水域面积约20平方公里，大风天最多抛锚船舶可达150余艘。

    4、监管资源

    长岛县北长山建有长山VTS，覆盖长山水道及其附近水域，可为船舶提供信息服务、助航服务，船舶遇到危险或发生海上交通事故时可为现场提供支持联合行动。此外，长岛海事处在各个海岛港口码头设置了10个CCTV，配置高抗风等级的高速海巡艇1艘，并与长岛县港航局、公安边防大队等执法单位建立了执法与服务联动机制。

    5、应急资源

    长岛水域是国家救捞系统重点部署的区域，设有烟台市海上搜救中心下属的长岛县海上搜救中心，建立了长岛县海上搜救应急预案，将交通（港航）局、安监局、海洋与渔业局、气象局、计卫局、旅游局、公安边防、财政局、民政局及各乡镇（街道办，开发管理处）等部门和单位纳入成员单位，完善了较为系统的应急反应程序和应急处置措施，除部署有北海救助局、烟台打捞局和北海第一救助飞行队等专业救助力量、设置多个个救助基地、值班待命点和直升机降落点外，长岛县每个岛屿都协调了社会救助力量，2012年9月14日在长岛砣矶镇成立了长岛县东山海上应急救助协会，现拥有有志愿会员45人、志愿渔船8艘。

    长岛辖区海域管理中存在的问题

    1、海岛海事监管发挥作用不够

    现有海域管理方面，主要关注的是经济贸易量大的陆域大型港口水域，对海岛水域的监管仍未提到紧迫日程，对海岛海事监管模式能够发挥的巨大作用的认识程度不足。

    海岛海事监管发挥不够充分。现有海事监管理念的前瞻性与当前国际国内形势发展不相适应，对海岛海事监管的重要性认识不够，未充分认识到海岛监管资源的经济、军事战略地位。

    海岛海事的地位和机构设置不合理。海岛海事的地位和机构设置与当地经济发展趋势和广大的海域管理和复杂的监管资源不相适应，极大限制了海事事业的发展和前进步伐。

    国家级资金和技术投入不够。海岛海事监管方面的基础建设、资源配备投入不足，关键性技术研究、投入不够，极大限制了海岛海事监管模式重要作用的充分发挥。

    2、海上监管执法资源能力不足

    由于海岛码头比较偏远，海事执法资源少、监管力量稀缺、电子设备配备不到位，导致不能对陆岛运输船进行全覆盖监控。现有执法装备品种仍显单一，海空配合、立体巡视体制发展滞后，普遍存在救助和防污染能力不足的问题。

    硬件基础设备设施与辖区应急、监管需求不协调。目前辖区仅配备1艘高速巡逻艇用于巡航执法，但由于北五岛各岛没有设置相应的监管站点或停靠供应基地，在巡航范围上出现大打折扣现象；现有CCTV监视范围有限，覆盖面不够，清晰度不足，且设备老化严重；雷达、AIS、甚高频VHF等监视设备和通信设备有死角，不能达到全覆盖；现场执法程序繁琐复杂，调查取证、处理是现场，信息化、智能化水平不高，行政强制手段不足，不适应海上现场执法发展形势。

    人才队伍建设不稳定。海事监管工作专业化、精细化程度高，由于目前讲求综合复合型人才，导致现代监管、防污应急方面的专业化高素质人才极度匮乏。同时加上政策性倾斜不足，海岛海事工作环境特殊，缺乏吸引力，导致大量人才流失，无法吸引高素质的专业人才，人才队伍不稳定。

    3、监管资源丰富

    长岛水域皆是岛屿分布，海域面积8700平方公里，点多、线长、面广，监管资源极其分散。仅沿途停靠的较大港口码头就有10个，其它简易码头和滩涂将近40个，船舶南北航程往返90多海里，海事部门人力、物力有限，鞭长莫及，海上安全监管困难大。

    大多数海岛海上交通、旅游、渔业或能源经济都优先发展较快，长岛也不例外，蓬长航线和“海上游”航线船舶近几年增长较快，且经济效益较好，在高额利润利益驱动下，一些未取得水路运输经营许可的公务船艇、个人游艇、渔船、“三无”船等小型船艇就开始冒险从事非法违法载客、载货、“渔家乐”海上休闲娱乐行为。小型船艇具有“小、散、乱”特点，一艘可载4到10名乘客，分布较散，见缝插针，就地营业，没有统一联合体，管理经营混乱，他们在港口、渔业码头、企业专用码头（浮桥）、集体或个人管理的滩涂随意停靠，冒险在恶劣天气超载、超航区航行，极易发生险情事故。

    由于岛与岛运输船效益差，政府补贴不足，导致运输船维修保养不及时，船况差；效益不好，船员工资不高，导致船员责任心不强、素质偏低；航班少，有些岛民依靠自家渔船进出岛，甚至用自家渔船非法载客。此外，个别公司安全管理水平低、缺乏连续性，这些都是发生事故的重要原因之一。

    构建海岛海事立体监管体系的措施和建议

    1、高度重视海岛海事监管

    海岛海域具有重要的地理优势特点，可作为货物周转基地、应急救助基地、原油储备基地、军事战略基地等，具有重要的经济、军事战略地位。国家及各级地方政府应高度重视海岛海事监管，要充分认识到海岛监管的重要性，要不断提高海岛海事的地位，进一步完善机构设置，加大政策倾斜和财政支持，强化基础设施和人才队伍建设，改善硬件和软件条件，不断充分发挥海岛海事监管模式重要作用。

    2、充分发挥海岛的区位优势

    长岛位于黄渤海交汇处的渤海海峡，是渤海海域的门户，可辐射辽宁、河北、天津、山东环黄、渤海的各大港口，可作为环黄渤海地区的大型巡航救助基地、监管基地建设，以解决黄渤海地区远海水域的安全监管和应急救助能力不足的问题。

    3、加大海岛监管科技安全投入

    结合海岛的区域特点，加大大型海巡执法船艇、直升机、无人机和电子监控设备的建设，建立“电子巡查、陆地巡查、海上巡航和空中巡航”四位一体的立体监管模式，确保“出的去”、“看得到”、“管的了”。

    4、加快推进适应海上安全监管模式

    进一步完善海上执法体系，试点建立集各种执法职能为一体的海上专业执法队伍，强化各部门之间的执法船艇、信息、人员等资源共享，不断提高执法效率。

    5、突出智慧海岛海事的理念

    建立完善海上科学监管信息化平台，积极探索无人机巡航研究，不断消除监管盲区，强化信息的实时共享，建立水上交通信息专家智能分析、评估、决策支持系统，实现“全方位覆盖、全天候监控、快速反应”的现代化监管目标。同时，应根据当前海洋经济发展战略要求，用超前的眼光看待海岛监管资源，充分利用“不沉的航空母舰”，建立符合国际现代化、信息化、网格化的智慧海岛海事发展趋势。

    参考文献：

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    （作者单位：烟台海事局）