转型期制度腐败的实践困境与策略选择

    唐远华

    “国际透明组织”发布的全球清廉指数（2012）排行榜显示：清廉指数排名前十的政府没有一个属于发展中国家，这些国家分别是丹麦、芬兰、新西兰、瑞典、新加坡、瑞士、澳大利亚、挪威、加拿大、荷兰；而清廉指数排名最后十位的政府没有一个来自发达国家，这些国家分别是海地、委内瑞拉、伊拉克、土库曼斯坦、乌兹别克斯坦、缅甸、苏丹、阿富汗、北朝鲜、索马里。这些数据在一定程度上表明，发展中国家面临的腐败问题比发达国家更为严峻。究其缘由，一些专制独裁的发展中国家，由于权力执掌在少数特权阶层手中，几乎不受任何监督制约，公共权力因此蜕变为执掌权力者贪污、索贿的工具；另一些从传统社会向现代社会过渡的发展中国家，由于处在新旧秩序交替时期，原有秩序失灵，新秩序尚未完全建立，官员和民众的各种经济、政治、文化、社会活动缺少规范，官员滥用权力设“租”、民间行贿寻“租”，因而容易出现各种腐败问题。

    一、转型期制度反腐实践的三大困局

    改革开放以来，如何确保干部清正、政府清廉、政治清明，党提出了制度反腐策略，在经历革命反腐、运动反腐、权力反腐之后，我们迎来了制度反腐新时期。处于快速转型期的中国，制度反腐取得了巨大成绩，但由于各种制度体制机制尚不健全和完善而缺少制度反腐所必需的稳态化制度环境，中国制度反腐实践依然面临三重困境。

    第一，权力结构设置虽彰显分权原则，但权力过分集中问题在一定程度上依然存在，容易滋生种种腐败问题。改革开放之初，邓小平就提出：一手抓改革开放，一手抓打击经济犯罪，两手抓、两手都要硬。在社会主义现代化加速推进的新时期，党和政府一贯重视政府廉政建设，对腐败问题的打击一直保持高压态势，成效显著，但问题也仍然严峻。2006年中国清廉指数排名居于70位，2012年却下滑至80位。但从反腐力度看，近十年的反腐力度远远超过前十年，“前十年有两个省部级官员因贪腐被判死刑，一个政治局委员（陈希同）落马；最近这十年，有四个省部级官员被判死刑，两个政治局委员（陈良宇、薄熙来）落马。数量都翻番，而且触及高层、核心层。‘腐败越演越烈，此言不虚。”[1]反腐高压态势没能根治腐败问题，原因何在，反腐领域的官员和学者一致认为，核心在于权力过分集中，邓小平同志提出：“权力过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义，必然要犯各种错误”。[2]为此，邓小平同志在1980年就提出要解决权力过分集中问题。在随后的改革进程中，对如何优化权力结构，切实解决权力过分集中问题，党的认识和实践不断深化和发展。十三大，党提出了“党政分开”原则，为解决权力过分集中问题做了有益探索；十四大和十五大则以“政企分开”原则有效解决了政府和市场之间的“分权”问题；十六大，党对权力结构形成了新的认识，提出要建立健全决策权、执行权、监督权相互制约又相互协调的权力运行机制；十七大明确将“决策权、执行权、监督权”概括为“权力结构”；十八进一步提出了优化权力结构的举措，要求确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调。总之，改革开放以来，为优化配置权力结构，党和政府进行了诸多探索和尝试，但邓小平同志三十多年前提及的“一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记”[3]的现象至今依然存在，导致腐败问题愈演愈烈。对此，中国纪检监察学院副院长李永忠提出：“目前腐败滋生蔓延，案件易发多发，实质就是权力结构出了问题。必须改变依靠领导人个人意志或者个人权力来反腐的方式，通过合理的权力配置和科学的权力结构来遏制腐败！”[4]

    第二，权力监督体系虽已构架，但整个体系尚未形成合力，权力监督系统离散容易助长贪腐侥幸心理。“客观地说，在当下我国公共权力的运行机制中，在权力系统内部已经有了相当齐备和复杂的权力监督和制约的设计和安排。这些权力监督的机制、体制和制度大致有：党的监督、国家权力机关的监督、行政监督、司法监督和审计监督等。”[5]中华人民共和国宪法也明确规定：中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。在建立权力系统内部监督体系和确保公民监督权的基础上，对权力的监督力量还包括民主党派、社会团体、新闻媒体等社会权力。但众多监督力量尚未整合，加之权力过分集中造成的“不敢”监督和权力“暗箱操作”造成的“不能”监督，留下了大量监督真空地带，助长了官员贪腐侥幸心理，形成了一面是严厉打击贪腐，一面是贪官污吏“前腐后继”的反腐怪圈。

    第三，反腐核心制度虽逐渐建立，但制度执行乏力容易引发制度漠视心理，无助于从源头上预防和惩治腐败。让权力在阳光下运行、官员财产申报、严格控制公款消费、依法治吏、建立反腐专职机构并严惩贪腐行为等，这些是保证政府廉洁的有效举措。改革开放以来，在制度反腐方面，中国几乎逐渐建立了确保政府清廉的上述各种制度，据学者研究，从改革开放到本世纪之初，“由中纪委、中共中央办公厅、国务院办公厅、监察部这四家单位单独或联合发布的有关反腐倡廉的规范性文件总数有200多件”。[6]其中，《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》、《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》、《中华人民共和国政府信息公开条例》以及《关于深化政务公开加强政务服务的意见》等等，这些相关规定条例和意见对官员个人信息公开以及政务信息公开做了非常明确的规定；关于惩治腐败、严格吏治的相关制度主要集中在如下法规条例中：《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》、《中共中央纪委关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》、《中华人民共和国刑法》、《中国共产党纪律处分条例》、《行政机关公务员处分条例》。总之，“目前，我国已经初步形成以《中国共产党章程》为核心，《中国共产党党内监督条例（试行）》、《中国共产党党员权利保障条例》为主干，以若干制度、规划、纲要等为内容的反腐倡廉制度体系。”[7]但这些相关规定根本没能得到有效执行，缺乏强大执行力的制度是没有生命力的制度，容易引发了制度漠视心理，难以从源头上预防和惩治腐败。

    二、破解转型期制度反腐困局的策略选择

    当前中国，机遇与风险并存，而发展中国家转型期易发多发的腐败问题很容易让我们失去机遇，遭遇风险。如何惩治腐败，健全的法律和制度无疑是治本之策，这是众多清廉政府的共同经验，但作为世界上最大的转型国家，要在压缩的时空实现全球20%人口的现代化，规模前所未有，亦无成功国际经验可鉴，只能“摸着石头过河”，反腐制度的发展完善也只能随着政治体制改革逐渐健全和完善。但绝不能以转型期为借口而放松甚至放弃制度反腐的努力，从当前中国实际出发，制度反腐实践可从如下三个方面切实推进。

    第一，在政治体制改革中逐步完善权力结构配置，切实解决权力过分集中问题。权力结构配置科学能从源头上预防和惩治腐败，学术界普遍认为分权原则是权力科学配置的重要标准。目前西方学者认为资产阶级的“三权分立”最为有效，诚然，当前世界上最廉洁的政府基本上都属于资本主义体系，但资产阶级的“三权分立”并不是有效解决一切国家的腐败问题的灵丹妙药，一些处于快速转型期的资本主义国家同样面临着棘手的腐败问题，2006年的清廉指数排行显示，中国和印度并列70位，俄罗斯居于121位。[8]6年之后，三个国家的排序都有所下滑，中国排名80，印度排名94，俄罗斯排名133，[9]而属于资本主义体系的印度与俄罗斯下滑更甚，由此可见，资本主义的“三权分立”对处于快速转型期的资本主义国家的腐败问题同样无能为力，转向资本主义的俄罗斯腐败问题变得更为严峻。以苏为鉴，权力结构配置体现分权原则，必须适合中国国情，李永忠教授提出的“党内分权、党政分工、党政分开”思路既坚持党的领导原则又体现分权原则，若能逐渐有效推进，无疑能从源头上预防和惩治腐败，不仅有助于社会的长治久安，更有利于经济持续健康发展。因为腐败带来的经济损失难以精确估量，胡鞍钢教授提出：“官方统计的1999-2001年10类腐败经济损失达到占GDP总量比重的14.5-14.9%。迄今我们还无法计算和估计实际的腐败总损失有多大，这仍然是一个我们无法知晓的经济‘黑洞。”[10]我们在谴责腐败分子给党和人民造成巨大损失的同时也应在政治体制改革中根据中国国情逐渐完善权力结构，解决权力过分集中问题，真正营造出不敢贪、不能贪、不想贪的体制机制环境。

    第二，整合权力监督系统，逐渐构筑严密的监督网络。如前所述，中国在权力监督系统的构建上虽较为完善，但这些监督力量没能实现有效整合，有时甚至互相抵消，同时作为权力监督的专职机构如纪委属于双重领导，很难对本地党政机关“一把手”实施有效监督，犹如李永忠教授所言：“这么多年来，尽管地方各级一把手越来越成为腐败的高危岗位，但是地方各级一把手的严重腐败案件，几乎没有一起是由同级纪检监察机关检举揭发出来的！”[11]因此一些学者建议保障监督机构独立行使监督的权力并赋予监督机构较高的权威，在权力监督机构的设置方面可参考和借鉴世界各廉洁政府的成功经验，如新加坡贪污调查局和检察署均是独立的机构，局长和总检察长均由总理提名总统任命，只向总理报告工作，不受任何机构和人员的干扰；新西兰大法官和审计长等承担监督政府的职能，他们均由议会任命，对议会负责，拥有独立预算，不随政府更迭而替换，可对政府形成有效监督等。赋予反腐权力机关高度权力的做法值得尝试，在确保反腐专职机构反腐权威的同时还需要整合各种监督力量，将各种监督力量编织成一张严密的权力监督之网，将一切贪腐行为一网打尽，让一切贪腐行为都受到严厉查处，实现贪腐出生率等于死亡率。但在政治体制改革循序推进的转型期，权力监督体系尚未完全整合，对权力难以形成有效监督的过渡期，还需要发挥权力反腐的威力，权力反腐虽主要建立在主要领导人的认识和决心上，存在治标不治本等不足，但转型期权力反腐模式在一定程度上仍然需要，遇到的阻力较小，并在一定的时间内逐渐实现“以权力反腐的治标之举换制度反腐的治本之策”，这一时间正是权力监督体系整合所需的时间，在政治体制改革中逐渐完成。

    第三，健全完善反腐制度，树立制度权威并提高制度执行力。迄今世界公认最为有效的反腐制度如官员财产申报制度、政务公开制度、专职机构反腐制度等，在中国业已建立。但其中很多制度由于缺乏配套制度，比如官员财产申报制度1995年开始试行，由于缺乏相应监督问责，谎报、瞒报、漏报成为官员队伍中的普遍现象，制度形同虚设。同时，由于缺乏相应税收制度、信用制度等配套支持，财产申报制度在具体操作时很可能是纸上谈兵。全面执行反腐制度，一方面必须健全完善制度，在制定制度时充分考虑配合该制度的相关配套制度，这样才能确保制度落到实处；另一方面需要树立制度的权威，提高制度执行力。改革开放以来，党和政府根据各时期治理腐败的需要不断更新反腐制度，虽取得了一定成绩，但由于反腐制度未得到充分执行，广大人民群众对党和政府反腐的决心在一定程度上存在质疑，加之转型期由于信息不够公开透明，引发了一些群众对惩处贪腐行为的种种臆测，比如小贪被抓往往认为是运气不好，大贪被抓引发权力斗争的猜测。反腐制度执行不力，可能引发某些党性修养不强的官员铤而走险，腐败愈演愈烈，危及党的执政合法性和政府公信力，从当前网络民意看，网络上举报官员贪腐的信息若得多不到官方肯定性答复，便会立即遭致网民广泛的批评和质疑。而事实上，历代领导人都深刻意识到反腐倡廉关系到党的生死存亡和国家事业的兴衰成败。习近平警告：腐败问题不从根本上解决，必定亡党亡国。新一代中央领导集体上任之后在加强廉政建设方面提出的系列新举措比如“八项规定”、中央各部委全面公布“三公经费”明细、中央派驻巡视组巡视稽查省部级领导干部违反党纪国法的问题、并强调反腐要“老虎苍蝇一起打”等等，彰显了新一代中央领导集体根治腐败的决心，十八大以来，据不完全统计，已有19名省部级高官相继落马，老百姓无不拍手称快。但同时，一些学者也质疑这种反腐方式能否持续，期待反腐能建立行之有效的长效机制。但当前中国正处于由传统社会向现代社会加速转型时期，反腐制度化需要在政治体制改革中逐步推进，而新一代领导集体在制度执行上发挥的示范效应，必将对反腐制度的高效执行产生重要影响。转型期健全和完善反腐制度、增强制度执行力，既需要基层试点，又需要高层示范，在政治现代化进程中逐步解决制度反腐的常态化和机制化问题。

    本文是重庆科技学院2013年反腐倡廉科研项目的阶段性成果，项目批准号：FFCL2013014。

    参考文献：

    [1]李永忠.十八大后制度反腐战略[J].理论视野2013.2：49.

    [2][3]邓小平文选：第2卷[M].北京：人民出版社，1994：329，329.

    [4]反腐专家.制度反腐的核心是调整权力结构[J/OL]. 中国新闻周刊，http：//www.chinanews.com/fz/2011/07-07/3163675.shtml.

    [5]王海峰.制度反腐的政治逻辑：保持干部管理的权力平衡[J].岭南学刊2013.1：65.

    [6]桑玉成，陈英波.注意制度反腐中的一些倾向性问题[J].中国延安干部学院学报2012.4：49.

    [7]李旭辉.关于我国制度反腐的思考[J].人民论坛2012.10（中）：52.

    [8]Corruption Perceptions Index 2006 [DB/OL].

    http：//archive.transparency.org/policy_research/surveys_indices/cpi/2006.

    [9]Corruption Perceptions Index 2012 [DB/OL].http：//cpi.transparency.org/cpi2012/results/.

    [10]胡鞍钢.各类腐败造成的经济损失[J].党政干部文摘2005.8：18.

    [11]李永忠.如何跳出反腐困境[J].廉政瞭望2011.7：46.

    作者：重庆科技学院法政与经贸学院副教授

    责任编辑：宋英俊