美国对缅甸政策正面临新选择
杜兰
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011年3月，缅甸总统吴登盛上台并开启民主化进程。奥巴马政府看到缅甸改革的契机，将缅甸作为“重返亚太”的一个重要突破口，施行“以行动对行动”为原则的对缅接触政策，两国关系迅速转圜。然而，经过近三年的“蜜月期”后，美缅关系中“唾手可得的果实已被摘完”[1]。美国发现，缅甸仍未走上其所期望的民主路线，改革走进了深水区。奥巴马政府对缅外交也开始面临进退两难的局面，代之以更灵活的“可校准”（Calibrated）政策，由鼓励为主转向了加大施压。美缅两国间龃龉增多，关系发展有所停滞。近期来看，奥巴马的对缅政策会适应新形势做出调整，但仍面临诸多内政外交方面的制约，两国关系近两年难以取得新的突破。
奥巴马政府的
对缅政策正趋向强硬
一、美国对缅政策施压一面加强
随着缅甸2015年大选的临近，美国政府和国会在缅甸政治转型和人权问题上的施压力度加大，态度趋向强硬。
美国官员在谈及缅甸时，不再像之前以赞扬缅甸的改革成就为主，而是以较多篇幅强调其面临的各方面挑战。2014年5月15日，奥巴马再次宣布延长《国家紧急状态法》，继续限制美企与有军方背景的缅甸公司和个人的生意往来，禁止从缅进口玉石。美国国务院发言人普萨基于2014年6月16 日对媒体表示，缅甸应尽快改革宪法，允许公民自由选择下任总统，美国将在近期与缅甸政府沟通修宪一事。此后，美国负责民主、人权、劳工的助理国务卿马利诺夫斯基率军方和财政部官员代表团访缅，与缅甸政府和军方人士讨论如何确保自由和公平的选举、缅甸军方在政府中的角色等关键问题，意在向军方施压。美国国务卿克里2014年8月出席东盟地区论坛时，也公开强调缅甸政府应继续加快民主改革，改善人权，确保2015年的大选能在自由、公平及可信条件下举行。
在罗兴亚人[2]问题上，美国助理国务卿拉塞尔2014年4月访缅时，对缅甸政府在若开邦驱逐“无国界医生”等组织表达了不满。美国驻联合国大使鲍尔表示，缅甸政府应采取紧急行动，阻止若开邦地区的暴力活动。2014年4月27日，奥巴马在马来西亚演讲时表态，“如果穆斯林被压迫，缅甸转型就不会成功”。[3]5月，缅甸议会草拟限制不同宗教间通婚的法案，引发美国国内的指责声浪，美国国务院也对此表示严重担忧。美国会众议院该月还通过了418号决议，要求缅甸政府停止对罗兴亚人的歧视，尊重少数族群人权，呼吁美国政府应继续向缅施压。
二、缅甸对美干涉举措日益反感
缅甸认为修宪是内政问题，对美国干涉其内政的强硬举措不满。美国国务院发言人普萨基发表声明后，缅甸总统发言人耶图回应称，如何修宪是缅甸议会和人民的责任，这不是美国“该管的事”。[4]奥巴马宣布延长制裁一年后，缅甸政府回应称影响很小，发言人耶图表示这不会损害缅甸的发展。[5]一位缅甸议员对媒体表示，奥巴马不断宣称美国支持缅甸的改革进程并对改革充满信心，然而却决定在投资、贸易等领域对缅甸的制裁再延长一年，美国对缅政策看似自相矛盾，其实不过是依据自身利益而决定。
美国在缅甸宗教矛盾问题上介入较多，也引起了缅甸上下的抵触。如在2012年底奥巴马访缅后，缅甸联邦政府边境事务部部长登铁中将就代表缅甸政府，谴责奥巴马在仰光大学演讲中就罗兴亚人问题发表荒谬言论。美国的施压适得其反，缅甸宗教冲突依然严重，甚至蔓延到了与孟加拉国的边境。
缅甸国内对奥巴马在缅甸改革上的邀功也表达了反感。奥巴马2014年5月28日在西点军校的演讲中说，美国的外交举措是缅甸民主改革的驱动力，假如缅甸的改革取得成功，那么缅甸将是美国不费一枪一弹赢得的一位新伙伴。而缅甸诸多人士对这番言论都不买账。缅甸执政党巩发党的执行委员拉瑞驳斥奥巴马的说法是自吹自擂，缅甸的改革是自身主导和努力的结果，没有得到美国的任何帮助。反对党民盟的发言人楠钦兑敏则表示，华盛顿对缅甸实施的只不过是胡萝卜加大棒的政策。[6]
美缅关系遇阻的
原因存在于多个层面
在缅甸大刀阔斧改革的初期，奥巴马政府的接触政策得到国内普遍支持，从而在短期内解除了对缅甸的大部分制裁，美缅恢复了外交关系。但由于缅甸改革脚步放缓，各种社会问题也依然突出，该政策的效果开始受到美国国内的质疑。美国政府与国会的矛盾也使奥巴马难以在对缅外交上继续迈进。
一、缅甸改革进程放缓
缅甸改革已步入深水区，处于以修宪为中心的新阶段，涉及到总统任职资格、联邦体制和军队地位等核心问题，进退两难。缅甸各派虽然对修宪表现出积极姿态，但对于如何修改始终不能达成共识，对话协商的趋势在减弱，明争暗斗在加剧。为防止过快的民主化带来国家混乱，吴登盛政府宣布，缅甸改革进入以政治稳定为中心的第三阶段，并明显放缓了改革步伐，特别是在修宪问题上。
2014年6月6日，缅甸议会修宪执行委员会投票否决了修改宪法第59条，即总统候选人的配偶和子女不能为外国国籍的规定。如果这一决议得到议会通过，则意味着缅甸议会在2015年大选前不会讨论修改该条，昂山素季参选总统的可能性也随之消失。在修宪委员会提交的方案中，也没有提出修改军队在议会中自动占25%议席的相关条款。现在缅甸国内对宪法的讨论主要集中在第436条，即修宪是否需要75%以上议员同意。民盟和其他党派试图以此为突破口，减小修宪的难度。但该条款涉及军方重大利益，妥协难度较大。
缅甸议长吴瑞曼曾提出计划在2015年6月前完成修宪。按照目前形势，2015大选前缅甸很难对宪法进行实质性修改。如果宪法得不到修改，缅甸就不可能达到美国所要求的民主制度标准。缅甸分析家评论说，镀金也只能维持三年光景，缅甸民主运动的政策虽然放松，但由于受2008年宪法限制，不可能实现民主转型。要达到这一步骤，就必须把2008年宪法里面不符合美国民主标准的地方加以修改，在修改宪法之前，缅甸无法达到真正的民主制度。[7]
美国希望利用缅甸大选前的机会，力促其对宪法进行实质性修改。2014年以来，缅甸在修宪问题上的表现使美国感到十分受挫，美国对缅甸的民主改革前景失望。美国希望缅甸军方完全从政治事务中退出，成为政治上中立的职业军队，以实现真正的民主。但缅甸最有实力的势力仍然是军方，且其影响力很难减弱。正如吴登盛总统所说，军队在缅甸未来政治中总是“占有特殊位置”。未来几年，缅甸仍将在军人政治家的领导下施行“有纪律的民主”。[8]
二、缅甸宗教矛盾突出
缅甸尚未解决少数民族武装冲突的问题，近两年宗教矛盾又日益严峻。缅甸是一个佛教国家，佛教徒占到全国人口的90%左右，占少数的穆斯林与占人口大多数的佛教徒混居。2012年6月，若开邦针对罗兴亚人的暴力冲突爆发，迅速发展为全国范围内佛教徒与穆斯林的流血冲突，至今已经导致200余人丧生、14万人流离失所，受害者大多数是穆斯林。在若开邦，被迫迁徙的罗兴亚人不能待在家里、不能越过边境，不能自由获得国际非政府组织的援助，生活状况惨不忍睹。[9]
缅甸宗教矛盾棘手，政府担心广大佛教徒的反对，不敢大力出手解决。在2014年年初的人口普查中，吴登盛总统宣布不承认罗兴亚人国籍，仍然以“孟加拉国人”的身份登记，引发了又一轮冲突。而反对派在这一问题上同政府立场差别不大，昂山素季因其模棱两可的回避态度受到很多批评。可以说，宗教冲突加剧是缅甸民主化的代价，是长期以来积压的民众诉求的爆发。缅甸宗教问题解决的复杂程度远远超过少数民族武装问题，如果处理不好将阻碍缅甸未来的民主改革进程和国家稳定。
美国频频就罗兴亚人问题对缅甸政府批评指责，国会通过多份决议，国务院官员和驻缅大使也多次到访若开邦等地区。对于美国的介入，不只是缅甸政府，缅甸的精英和广大民众也都有不满。美国的立场是缅甸国内在压迫罗兴亚人，侵犯了人权，应予以制止。但缅甸政府和民众都坚持罗兴亚人问题是主权或政治问题，驱赶罗兴亚人是在保护国家主权和佛教地位，反对美国等外部势力的干预。一个缅甸非政府组织的代表就评论说，美国将罗兴亚人问题视为人权问题，但如果缅甸政府不从人权角度来看，就会觉得美国是有偏见的。[10]
三、来自美国国内的阻力加大
美国国内媒体纷纷评论缅甸在修宪问题上没有进展，少数民族地区的人权问题严重，已经放开的新闻自由有重新收紧的趋势，改革进程在倒退。美国的民主、人权组织和缅甸在美的少数民族团体也不断呼吁奥巴马政府对缅甸执政集团采取强硬措施。但对美缅进一步接触抵制最大的力量恐怕来自于美国国会。
在奥巴马政府之前，美国对缅政策的主导权主要在国会手中，缅甸问题属于“时尚精品店问题”。希拉里·克林顿任国务卿时期，美国国务院在与缅接触方面发挥了突出的引领作用，国会在这一问题上也达成了难得的两党共识。而在国务卿希拉里和助理国务卿坎贝尔这两个对缅接触的主推手卸任后，国会作用有重新加大趋势，加之美国临近中期选举，府会矛盾进一步凸显，国会对奥巴马政府接触政策的质疑声音正在明显增强。
美国国会议员认为奥巴马给缅甸的好处太快太多，接触政策并没有带来缅甸政权特别是军队的改变，美国需要恢复强硬态度，甚至有70余名议员联合要求政府重新对缅甸制裁。曾大力支持对缅新政的参议院共和党领袖麦康奈尔2014年7月发表长篇讲话，批评限制总统参选资格的缅甸宪法第59条是不公平的，对缅甸在2015年大选前可能不会修改该条表示强烈担忧，并强调如不能保证大选公平自由，美国对缅的剩余制裁就不可能解除。[11]
美国国会与政府在缅甸政策上的分歧在扩大，并且制约了政府对缅的各方面投入。2014年1月，国会通过2014财年预算法案，在对缅预算上提出一系列新条件，包括缅甸需在修宪和人权问题上取得进步。奥巴马政府原本考虑通过普遍优惠制扩大对缅贸易优惠，但这一法案阻碍了短期内贸易援助项目的成立。[12]此外，美国公司当前存在一种“自我制裁”的现象，担心对缅投资制裁随时可能恢复，对缅甸的法律框架和基础设施条件也缺乏信心。而且，缅甸对外资要求必须与当地企业合资，但大部分有实力与美企合资的大型企业都被列入了制裁名单，这进一步阻碍了美国对缅甸的投资。在可预见的未来，美国对缅甸投资很难明显增加，投资额难以赶超中日等国。
因制裁法案的限制，美缅军方交流的人员级别很低，而且交流议题集中在人权、民主改革等问题上，形式也限制在进行研讨和培训班。美国国防部官员在2013年12月的国会听证会上表示，不建议当前与缅甸恢复国际军事教育与培训项目（IMET）。[13]
2014年4月2日，美国国会提出H.R.4377议案即“2014年缅甸人权与民主法”，内容是停止未来两年对缅安全援助，恢复条件是缅甸建立对军队的文官监督、军队停止践踏人权行为、终止与朝鲜的军事关系。9月9日众议院外委会审议了该议案。此外，7月9日，众议院外交事务委员会主席共和党人罗伊斯要求奥巴马政府终止美缅军事合作，直至缅甸政府改变对若开邦罗兴亚穆斯林的态度。[14]
美国国会议员对缅甸2015年选举能否公正自由持怀疑态度，在选举前同意解除对缅制裁法案的可能性微乎其微。受国会制裁法案限制，美缅之间的经济和军事关系短期内难有明显进展。而奥巴马政府正面临乌克兰危机、中东乱局等诸多内忧外患，年底中期选举后还有成为“跛脚鸭”的可能性，恐怕不会为了缅甸问题过多消耗其政治和外交资源。
奥巴马政府
需在对缅政策上做出新选择
尽管看到美缅关系发展有所停滞，但受内政和外交政策的约束，奥巴马政府的对缅政策显得目标和能力相脱节，即美国希望缅甸能够重新回到其主导的阵营，但美国财政有限、政党内斗及缅甸对外部势力干涉其内政的警惕与戒心，均让奥巴马政府在对缅政策上运作空间受限。未来，美国将在缅甸大选、代理人选择等方面做出新的选择。
一、拉拢缅甸执政集团
美国已意识到，2015年缅甸的选举结果很难如其所愿，即选举昂山素季上台。民盟虽然在缅甸颇受欢迎，但缺乏治国理政经验和中青年接班人，未来执政前景堪忧。现任总统吴登盛和议长吴瑞曼是竞选下一届总统的有力人选。尤其是总统吴登盛威望较高，对西方态度温和，若吴登盛连任将是对美国最为有利的局面。
奥巴马政府也清楚，缅甸修宪存在很大难度，并且外界很难直接介入。缅甸已具备基本的民主要素，美国应注重的是维持其民主化的势头，而不要求一次特定选举结果。美国著名缅甸问题专家大卫·斯坦伯格就提出，2015年大选前修宪可能性很小，美国不能为此否定选举，只要选举公平自由就要肯定，之后宪法自然会得到修改。[15]相对于实现民主，美国目前更需要维护在缅长期地缘战略利益。美国也担心，如果在修宪、民主化等问题上推得太急，缅甸军队会翻盘，如造成缅甸再次由军人执政，甚至陷入混乱分裂，美国将更加无能为力。
因此，美国已向缅方表态称，只要选举公平自由，就承认选举结果，不管未来谁当选，都会继续与缅甸合作。奥巴马政府也从现实利益出发，开始在缅甸执政党和反对派之间两面下注。一方面，美国继续向缅甸政府和军方施压，要求其在昂山素季的参选资格、军人议席比例等修宪和选举问题上让步；另一方面，肯定执政党和军方在改革中发挥的积极作用，并加大接触，而对昂山素季的直接支持已有所减弱。这也是昂山素季自2013年以来积极出访欧洲和亚洲周边国家的主要缘由。
二、加大对缅甸2015年大选的影响
美国近期对缅工作重点是努力保证2015年大选过程的公平、透明。国务卿克里2014年8月初在缅参加东盟外长系列会议时表示，“2015年的选举绝对将是一个让全世界判断缅甸前进方向的时刻。必须让选举具有包容性、可靠、开放、自由、公正和让所有人都能参与，进而使它成为一次有信誉的选举，引导走向2016年的和平权力移交。”[16]克里还邀请缅甸议长和主要委员会主席访问美国，讨论如何确保选举的公平、透明。预计2014年年末奥巴马总统借参加东亚峰会契机访缅时，还将与缅方重点讨论修宪和选举议题。
培养缅甸的媒体和公民社会、提高其监督选举的能力是美国影响大选的一个重要手段。2013年3月，美国国际开发署宣布了一项为期三年的着眼缅甸“选举和政治进程”援助项目，旨在帮助缅甸政府改善选举事务管理，以确保2015年的选举自由、公正、公平和具有公信力，推动选民教育。[17]2013年，美国提供了技术和能力支持，帮助三百多个公民社会组织和5800名人员参与缅甸的转型和政治进程。美国政府通过政治和公民参与机构（iPACE）的项目，支持为当地活动人士提供有关民主体制和公民参与的培训，以扶持一个具备参与性、代表性和能力的公民社会。[18]奥巴马政府还提出2015财年拨款8845万美元支持缅甸政治经济转型，加强公民社会能力。
总之，美国已认定2015年的大选是影响缅甸走向何方的试金石。在缅甸民主转型前景明朗前，美国对缅仍将坚持“胡萝卜加大棒”的政策。美国对缅政策的目标有双重考虑，既有明显针对中国、制衡中国影响力的战略意图，也希望为美国树立起新的“民主样板”。不过，美国影响缅甸的手段依然有限，对缅外交投入也力不从心，真正实现上述目标困难重重。美国将长期面临一个重要选择，即是把美缅关系置于制衡中国的战略圈内作为优先，还是把推动缅甸民主改革作为优先。毕竟鱼和熊掌是不能兼得的。
美国不是缅甸改革的主要动因，也不会是缅甸成功完成民主化的最关键因素，缅甸的改革前景仍取决于自身。缅甸看到与美国彻底实现关系正常化的障碍很大，美国也很难给予真正实惠。未来缅甸将继续坚持民族主义的独立外交政策，并依托东盟，更多地重视与亚洲特别是周边国家的关系，这一点不会因意识形态或个人利益的原因而改变。
（作者单位：中国国际问题研究院
美国研究所）
（责任编辑：张凯）
[1] Catharin Dalpino， “A Strong Start to the New Year”， Comparative Connections v.16 n.1 - US-Southeast Asia， MAY 15， 2014， http：//csis.org/files/publication/1401qus_seaasia_1.pdf. （上网时间：2014年7月23日）
[2] 罗兴亚人（Rohingya People）是缅甸少数族裔中的一支，操孟加拉语，信仰伊斯兰教，与缅甸佛教徒关系紧张，曾多次爆发流血冲突。如何对待罗兴亚人也成为缅甸政治转型进程中不可回避的问题。
[3] “Remarks by President Obama at Young Southeast Asian Leaders Initiative Town Hall”， April 27， 2014， http：//www.whitehouse.gov/the-press-office/2014/04/27/remarks-president-obama-young-southeast-asian-leaders-initiative-town-ha. （上网时间：2014年6月27日）
[4] 《缅甸称其修宪不该美国来管》，载《光明日报》，2014年6月22日，第8版。
[5] Simon Tay and Cheryl Tan， “The real victims of U.S. sanctions on Myanmar”， Japan Times， July 21， 2014， http：//www.japantimes.co.jp/opinion/2014/07/21/commentary/world-commentary/real-victims-u-s-sanctions-myanmar/#.U_FZY9I3nfh. （上网时间：2014年8月20日）
[6] “奥巴马涉缅甸言论引争议”，http：//news.gmw.cn/2014-06/02/content_11488870.htm.（上网时间：2014年7月23日）
[7] 丹梭奈：“缅甸专题：分道扬镳的四方组合”，译自缅甸《今日民主日报》，http：//www.mhwmm.com/Ch/NewsView.asp？ID=4917.（上网时间：2014年8月20日）
[8] Andrew Selth， “Will Aung San Suu Kyi be President？ Odds Are Lengthening”， June 30， 2014， http：//www.lowyinterpreter.org/post/2014/06/30/burma-myanmar-Aung-San-Suu-Kyi-president-Odds-lengthening.aspx？COLLCC=3080950533&COLLCC=3905694657&. （上网时间：2014年7月23日）
[9] 【日】村主道美：《缅甸佛教徒与穆斯林冲突对其民主改革的影响》，载《印度洋经济体研究》，2014年第2期，第121-138页。
[10] Lynn Kuok， “Promoting Peace in Myanmar-U.S. Interest and Role”， A Report of the CSIS Sumitro Chair for Southeast Asia Studies， May 2014， http：//csis.org/publication/promoting-peace-myanmar. （上网时间：2014年6月27日）
[11] “McConnell on the Future of Burma”， Jul 24 2014， http：//www.mcconnell.senate.gov/public/index.cfm？p=PressReleases&ContentRecord_id=5f361f1b-b85f-4ad7-9ea3-645c58c1173c&ContentType_id=c19bc7a5-2bb9-4a73-b2ab-3c1b5191a72b&Group_id=0fd6ddca-6a05-4b26-8710-a0b7b59a8f1f.（上网时间：2014年8月20日）
[12] Catharin Dalpino， “Second Chance： Prospect for U.S. Myanmar Relations”， “Myanmars Growing Regional Role”， NBR Special Report #45， March 2014.
[13] “Statement of Vikram Singh， Deputy Assistant Secretary for South and Southeast Asia， U.S. Department of Defense， Before the House Foreign Affairs Committee”， “Oversight of U.S. Policy Toward Myanmar”， December 4， 2013， http：//docs.house.gov/meetings/FA/FA05/20131204/101550/HHRG-113-FA05-Wstate-SinghV-20
[14] Tim McLaughlin， “US to Lead Training Program for 30 Tatmadaw Officials in Nay Pyi Taw”， Myanmar Times， July 31， 2014.
[15] David I. Steinberg， “Myanmar： election boycotts and democracy？”， PacNet #18， March 6， 2014， http：//csis.org/files/publication/Pac1418.pdf. （上网时间：2014年5月6日）
[16] “克里在缅甸与媒体见面时的讲话”， http：//iipdigital.usembassy.gov/st/chinese/texttrans/2014/08/20140811305406.html#axzz3Ahqb8K1i.（上网时间：2014年8月20日）
[17] “美国国际开发署将支持缅甸选举和政治进程”，http：//iipdigital.usembassy.gov/st/chinese/article/2013/03/20130312143985.html#ixzz2ySrBsfso.（上网时间：2014年5月6日）
[18] “美国国务院关于美国向缅甸提供援助的简报”， http：//iipdigital.usembassy.gov/st/chinese/texttrans/2014/08/20140811305403.html#ixzz3Ai24ZgR4.（上网时间：2014年8月20日）
