德国北极战略及其外交实践
肖洋
在
可以预见的未来，北极将会成为地球上第一个由于气候变暖而具有重大战略价值的地理区域，对环境保护、经济开发、极地科考和国际安全等国际事务影响巨大。北极海冰的持续融化与北冰洋航道，特别是东北航道全线开通的愿景，使得北极地区成为德国新的战略焦点。本文旨在回答如下几个问题：德国北极战略的内在驱动力是什么？将会形成怎样的优先顺序和策略选择？德国的北极外交实践将对中国带来何种借鉴经验？
德国在北极地区的战略诉求
北极问题的焦点是北极航道及资源的权益之争，引起各国对北极地区的战略关注，特别是北冰洋沿岸国家纷纷掀起了“蓝色圈地”运动，试图控制北极丰富的海运与自然资源。从挪威海—格陵兰海—北冰洋到太平洋，这条国际战略通道的形成，为德国开展跨洲贸易铺设了一条新的黄金水道。因此，资源开发、北极航道、环境安全、自由科考成为德国北极战略的四大支柱，它们代表了德国参与北极事务的核心决策要素，[1]指导着德国的北极外交实践。
第一，北极资源开发为德国提供新的原料产地。北极地区的能源潜力可与中东相媲美，国际能源署的最新数据显示：世界未探明油气储量的30%蕴藏在北极地区，此外还有丰富的铜、镍、锌、稀土元素等金属资源。北极冰面的融化，降低了开发该地区自然资源的难度，如今，开发北极资源已成为挪威、加拿大、丹麦经济社会发展的新兴增长点，同时也是美国、俄罗斯、欧盟能源战略的重要组成部分。此外，北极气候变暖为德国的远洋捕捞、冰海航运和矿业开发带来新的机遇。对于德国工业和消费者来说，确保能从北极地区获得长期稳定的能源和原材料供应极具战略意义。德国一方面通过国际渔业组织来确保北冰洋生物资源的可持续开发，另一方面则鼓励德国企业走进北极，大力发展极地能源开发科技、培训高素质的海事人才，以满足本国参与北极资源开发的战略需要。
第二，通过影响北极环保标准的制定过程来提升德国在北极治理中的话语权。尽管德国对于开采北极资源有着极大的兴趣，但仍需考虑北极脆弱的生态系统能否承载相应的环境压力。为此，德国将环境保护作为其北极战略的重要内容，通过掌握北极环境政治话语权来介入北极治理的制度设计过程，以议题设计优势换取合法开发北极资源的身份优势。德国强调各国在北极的经济活动应遵照环境友好型开发的准则，严格执行高水平的环保标准，并倡议建立一个北冰洋环保治理的跨国合作网络。为了进一步树立环保大国的优质形象，德国身体力行地制定了一系列严格的碳排放和环保标准，并倡议采取预防性措施以消除北冰洋日益严重的石油污染问题，德国的邮轮公司也在大力推动北极观光业的同时，执行着最严格的安全和环保标准。
第三，开发北冰洋航道为德国远洋航运带来新的商机。作为世界第三大海运贸易国，德国高度关注连接亚欧消费市场的北冰洋东北航道，这意味着更短的航行时间，更少的燃料消耗和更低的成本。为了满足未来北极航运对运输船舶的技术要求，德国发挥在建造绿色船舶推进系统、破冰船和尖端海事科技领域的巨大优势，大力研发适合冰海运输的船舶。
为了尽快做好商业化使用北冰洋航道的准备，德国与北冰洋沿岸国家达成了关于使用海事基础设施和提升航运管理效率的一系列合作协议。德国认为设置严格的安全和环保指标是开展北冰洋海运的先决条件，因此有必要定期修订国际海事组织设立的环保和安全准则，并将之平等应用于所有在北冰洋航行的船舶，以最大限度保护北极生态环境。为了确保航行安全，德国积极与北极国家建立技术合作，例如联合投放航标、绘制航海图、建设海空通讯网络、完善北极气候信息库等。此外，德国呼吁加强在北极的海上监督、基础设施建设、科学调研和海空援救能力，提出国际社会须在北冰洋建立一套灾害预警机制以应对可能出现的航运安全风险。
第四，积极开展北极科考是德国建立本国北极数据库的重要途径。德国是《斯匹次卑尔根群岛条约》的签署国，具有独立进行北极科考的权力，并且是国际北极科学委员会的成员国。为了提升德国在北极科考领域的影响力，德国大力推行科技外交，通过国际北极科学委员会（International Arctic Science Committee，IASC）这一北极科研权威机构，支持所有领域的国际北极科考合作，并主办了三届国际北极会议，与丹麦、芬兰、挪威建立了北极科考合作机制。德国努力改善北极科研条件，增强北极生态环境科研成果的实用性与转化率，积极推动符合高环保标准的国际北极科考合作。
德国拥有高度发达的北极科研机构，为开发北极奠定了充足的信息储备。德国的阿尔弗雷德极地和海洋研究所（Alfred Wegener Institute for Polar and Marine Research，AWI）和赫姆霍兹极地与海洋研究中心（Helmholtz Centre for Polar and Marine Research）是世界领先的极地研究机构，在极地气候、海冰变化、海洋生态等领域成果颇丰。德国在斯匹次卑尔根岛建设了永久性科考站，其中AWI收集了长期的极地气象与水文数据，积累了丰富的专业知识，为德国大规模参与北极开发提供了宝贵的信息支持。德国联邦地球科学和自然资源研究所（Bundesanstalt für Geowissenschaften und Rohstoffe，BGR）通过研究北极地区的地壳运动进一步精确评估北极的资源储量。此外，德国的北极科研机构积极参加欧盟、北欧理事会（North council）和欧洲极地理事会（European Polar Board）的调研项目。
需要指出的是，尽管五个北冰洋沿海国有义务推进北极科考的国际合作，但它们也加强了对北极航道的控制力度，例如采取了强制导航和颁发航道使用许可证制度，限制了非北极国家自由出入北极的权利。[3]因此，德国的北极科考将面临来自北极国家越来越多的制度性约束。
德国北极外交的国际制度支撑
从德国的视角来看，非北极国家参与开发北极自然资源，需要依靠相关的国际法等国际规制支撑。这些国际规制包括制定高标准的环保制度、应对突发性环境污染的国际合作制度，以及破坏环境问责制度。因此，德国承诺始终遵守并号召继续施行《联合国海洋法公约》、《国际防止船舶造成污染公约》、《保护东北大西洋海洋环境公约》等涉北极的国际法文件。
《联合国海洋法公约》是北极治理最权威的国际法文件，除美国之外的所有北极国家都是签约国。《联合国海洋法公约》对北冰洋沿海国的领土主权、海事管辖权、环保义务进行了界定，并允许这些国家在各自专属经济区内可采取强制性措施阻止外国船舶污染海洋的行为。[4]2008年，环北冰洋五国声明不会缔结一个类似于《南极条约》的北极治理条约，但宣布承诺遵守《联合国海洋法公约》，[5]要求德国等非北极国家的北极科考活动也必须遵守《联合国海洋法公约》的相关规定。
国际海事组织（International Maritime Organization， IMO）是制定北极航运管理规制的权威机构。1973年IMO制定的《国际防止船舶造成污染公约》是与北极海洋环境安全有关的国际法文件，该公约有效推动了矿业公司和海运企业发展环境友好型科技。在《国际防止船舶造成污染公约》的框架内，德国发起了在北冰洋等生态环境极为脆弱的海域设置最为严格的环境标准，力图将部分或全部北冰洋海域划设为控制碳排放的特殊航区，建立类似于南极海域的专门航海制度，其中包括强制使用低污染燃油、减少废水排放等。2002年，IMO出台了《在北极冰覆盖水域内船舶航行指南》， 2009年，德国作为IMO的A类理事国，推动制定了《极地水域船舶航行安全规则》（Polar Code），为冰海航行的船舶及船员设立了技术要求，提出了比《国际防止船舶造成污染公约》更为严格的废水、废气、废物排放标准，填补了北极航运管理制度的空白。
《保护东北大西洋海洋环境公约》（Convention for the Protection of the Marine Environment of the North-East Atlantic）是保护东北大西洋环境的首创性国际法律文件，覆盖面包括延伸到北极点的大西洋东北部海域，其运行机制为“奥斯巴委员会”（OSPAR Commission）。德国和丹麦、芬兰、冰岛、挪威、瑞典等北极理事会成员国都签署了该公约。奥斯巴委员会还引入了“海洋（特别是北冰洋）环境质量常规评估机制”，密切监测北极地区的石油和天然气开发所造成的环境污染。德国在奥斯巴委员会内非常活跃，号召构建一个包括北冰洋在内的全球性海洋环保网络，并与其他成员国一起制定针对北极地区的专门性环境标准，这将有效推动《生物多样性公约》（Convention on Biological Diversity）等国际法规在北极的适用。此外，德国也是东北大西洋渔业委员会（North East Atlantic Fisheries Commission）的成员国。
由于北冰洋沿岸国的主权声索区存在重叠，划界争端的冲突升级不仅威胁地区稳定，还危及欧洲的安全利益。德国作为欧盟最强大的成员国，大力支持通过建立军事信任、加强国际沟通和协调等预防性措施来避免爆发冲突，力求建立一个包括所有北极国家在内的多边安全保障体系，通过获取在国际组织中的议题设置权和制度建设权来巩固德国在北极事务中的影响力。
德国北极外交战略的实践路径
对于德国来说，确保用一种谨慎稳妥的方式开发北极资源至关重要。德国不仅要维护本国的北极权益，还需尊重北极国家、北极原住民和国际社会的利益。因此德国将在不同维度的国际双边和多边协商平台中开展北极外交，促进在科学领域和北极经济开发领域内的国际合作。
制度性介入是德国参与北极治理最现实、最有效的途径，不仅较易实现，而且政治敏感度较低。建立于1996年北极理事会是北极治理的权威平台，也是德国北极外交的重要场所。随着北极问题的逐渐升温，北极理事会的影响力也不断增大，逐渐从最初的对话磋商平台演变为事实上的国际组织。2011年，具有普遍约束力的《北极搜救合作协议》的出台，标志着北极理事会一改咨询顾问、清谈磋商的务虚职能，将在应对气候变化、保证北极地区原住民的正常生活、海洋环境保护、合理商业开发北极问题上有更多作为。[6]这也意味着北极八国彻底抛弃建立《北极条约》的方式来管理北极，而是通过强化现有国际机构的职能，提高非北极国家介入北极事务的门槛，进一步强化北极理事会在北极治理中的主导作用。
2013年5月北极理事会通过了具有法律约束力的《北极地区海上溢油污染事故防备和应对合作协议》（Agreement on Cooperation on Marine Oil Pollution Preparedness and Response in the Arctic），标志着北极理事会进入建章立制的关键期，并对北极治理格局及国际安全态势产生重大影响，其加速机制化的趋势引起各国北极战略的调整。德国已充分认识到北极八国在北极理事会中的特权地位，为了赢得北极国家对德国的好感，德国充分发挥其北极理事会观察员国的身份，成为第一个以实际行动支持该协议的非北极国家，并主动在北极理事会框架内开展海洋污染防治的技术合作。德国被公认在北极科考、海洋科技、环境标准领域拥有高度专业化的知识，积极参与北极理事会下设的具有高科技要求的工作组项目。为了将科技优势转化为身份优势，德国建议：如果观察员国能够解决类似于海洋污染等高难度问题，是否能依据贡献力的大小适当扩大其在北极理事会的参与权。
欧盟是北极国家最大的经贸与安全合作伙伴。德国与欧盟在北极地区的利益诉求基本一致，因此，德国支持欧盟在北极事务中扮演积极的角色，采取多边+双边的外交方式，积极推动欧盟与德国共同参与北极治理，从而进一步稳固德国在北极地区的发言权。为了保证欧盟对北极问题的持续关注及其北极政策的连贯性，德国利用自身事实上的“欧盟领导者”的地位，不断促使欧盟在北极问题上形成共同的外交与安全政策，在欧盟的环境保护、极地科研、能源和原材料、海运贸易、远洋渔业等领域中，不断抬升北极的重要性，使得欧盟将北极政策纳入到长远战略规划之中。
欧盟已向北极理事会提交了希望成为永久性观察员的申请。在过去的十年中，欧盟为北极科研活动提供了20亿欧元的资金。由于地理位置和政治联系上的优势，芬兰、丹麦、瑞典这三个北极理事会的成员也是欧盟的成员国，随着冰岛加入欧盟的步伐不断加快，一半的北极理事会成员国也是欧盟成员，此外，德国、意大利、英国、法国也是北极理事会的观察员国，欧盟已经完成了加入北极理事会的舆论准备。除此之外，挪威与欧盟还达成了挪威参与欧盟军事危机管理的协议，加拿大、美国和俄罗斯是欧盟的战略伙伴。欧盟可以通过共享构建多边公约的成功经验、推动国际安全协调、建立持久广泛的互信措施等方式来支持北极理事会的工作，凸显欧盟在北极事务中保护环境、提供公共产品的作用，加强北极国家在北极治理中对欧盟的依赖。[7]欧盟拥有的这些国际制度资源同样也可被德国所用。
除了推动欧盟与北极理事会在国际组织层面的交往，德国还加强与北极国家的双边交流与合作，例如丹麦就是德国北极战略的重要合作伙伴。德国与北极国家不仅讨论双方共同关心的环境与经济开发问题，还推动共同投资和基础设施建设等项目合作。此外，德国还与中国、意大利等北极理事会常任观察员国围绕北极科考、北极航运、环境保护等议题展开合作。
虽然德国始终坚持和平的目的来开发北极，但也认识到在共同开发北极的过程中存在安全风险，为此，德国认为囊括所有北极国家的北约可以为解决北极安全事务提供一个合适的多边论坛，并且可以加入北极安全部队圆桌会议（the Arctic Security Forces Roundtable ，ASFR）等其他安全机制，德国是该机制的观察员国，自然具有身份优势。
德国北极外交的另一个关注点聚焦在北极原住民身上。全球变暖显著影响着北极原住民的生存环境、谋生方式和文化传承，德国主张国际社会应该保护他们决定在自己家园进行自由生活的权利。由于北极经济开发区域多在原住民居留地，考虑到这种联系，德国尊重当地居民对领土及其管辖权的声明，确保他们能够共享北极经济发展的红利，逐渐适应生活环境的变化。
结 语
从地缘政治、经济和生态的视角来看，北极地区的变化将会带来全球效应。目前德国的北极外交实践，已经显示出将北极地区作为其国际战略支点的趋势。德国一再强调和平、绿色、科技、可持续开发北极资源的必要性，以本国拥有的经济、科技、国际制度优势弥补作为非北极国家的身份劣势，这种实事求是的做法值得中国借鉴。综上所述，德国的北极战略是在全球碳政治的大背景下，以《联合国海洋法公约》等权威国际法文件作为德国参与北极治理的合法性依据，通过多边与双边相结合的方式，巩固德国在北极理事会的存在感与影响力，为全面开发北极做好准备。可以预见的是，具有科技、经济优势的德国与北极国家的合作必将进一步深化，这为中国思考自身优势与提升在北极事务中的话语权提供了有益启发。
【本文是作者主持的2014年度国家社科基金项目《北极地区国际组织建章立制及中国参与路径研究》（项目编号：14CGJ009）的阶段性成果】
（作者系北京第二外国语学院国际问题研究中心研究员）
（责任编辑：刘娟娟）
[1] Germany Federal Foreign Office： “Guidelines of the Germany Arctic Policy”， www.auswaertiges-amt.de
[2] Germany Federal Foreign Office： “International Arctic Conference at the Federal Foreign Office ” http：//www.auswaertiges-amt.de/EN/Aussenpolitik/InternatRecht/Einzelfragen/Arktis/140410_Arktis_Konferenz_B%C3%B6hmer.html
[3] 柳思思：《“近北极机制”的提出与中国参与北极》，载《社会科学》，2012年第10期，第34页。
[4] United Nations Convention on the Law of the Sea，Article 234， 1982. http：//www.un.org/depts/los/convention_agreements/texts/unclos/UNCLOS-TOC.htm
[5] The Ilulissat Declaration——Arctic Ocean Conference，Ilulissat， Greenland，27-28 May 2008， http：//www.oceanlaw.org/downloads/arctic/Ilulissat_Declaration.pdf
[6] Arctic council， Agreement on Cooperation on Aeronautical and Maritime Search and Rescue in the Arctic， Article 2，Objective of this Agreement，2011，p2.
[7] 杨剑：《北极航道：欧盟的政策目标和外交实践》，载《太平洋学报》，2013年第3期，第43页。
