西方国家对意识形态的管制措施及启示

    孟迎辉　邓泉国

    [摘要]西方发达国家政府通过立法限制、利用行政权强加干预和惩处等各种手段干扰和限制不利的政治传播、设立相关的机构和组织、鼓励行业自律以及国际合作等措施，有效地实行了对意识形态领域的管制，西方国家的做法给我们提供了深刻的启示。

    [关键词]西方发达国家；意识形态；管制

    [中图分类号]B4

    [文献标识码]A

    [文章编号]1672-2426(2009)08-0046-02

    长期以来，西方发达国家政府非常重视意识形态领域的管制工作，并且不断健全和完善其监管体制，使其主流意识形态牢牢控制着社会的思想文化阵地。我国和西方国家政治制度有着根本区别，在管制的原则上也存在根本差异，但是这并不排除在一些具体做法上的互相借鉴，西方国家的一些具体的合理的做法值得我们深思。

    一、西方国家对意识形态管制的措施

    1立法限制。法律手段是西方各国治理国家的一种重要手段，在社会生活的各个领域被普遍使用，在意识形态领域也是如此。西方国家不断制定和完善关于教育、新闻、出版、文化等意识形态各个方面的法律体系，对人们的言论自由和其他各种活动加以限制，以加强意识形态领域的规制和保障。法律限制是西方国家对意识形态管制的最基本的手段。如美国对公民言论出版自由限制的规定，根据历来联邦最高法院在案例中作出的解释，言论自由权的运用不得妨害私人安全、名誉、信用或秘密，其运用以不致妨碍其他宪法条文之所规定为限，任何出版物的刊行以不得恶意诽谤政府或企图颠覆政府的存在为限。由于限制性条款比较多，因此，中国学者杨旭日曾发表文章，列举了美国宪法不保障的18种言论自由。在英国，出版社表面上享有充分的自由，只需一定的资金，到政府有关部门登记，领取营业执照就行，但实质上，政府对出版业的法律限制是极为严格的。英国直接和间接管理出版的法律除了《大宪章》、《权利请求法案》、《权利法案》等宪章性文件外，还有《版权法》、《淫秽出版物法》、《青少年有害出版物法》、《官方机密法》、《诽谤法》、《消费者保护法》、《图书贸易法》、《星期日贸易法》、《图书贸易限制法》等相当完备的法律体系，使出版业的各个环节都置于政府与法律的控制之下。

    2利用行政权强加干预和惩处。在西方国家，教育、文化、宣传机构大都是独立的，立法以外的政府随意干涉会受到指责。但是，这并不排除政府认为必要时会找各种借口，利用行政手段强加干预和处置意识形态事务，尤其是在非常时期。“9·11”事件之后，“美国之音”由于不顾政府反对播放了未加编辑的本·拉登的讲话录音而受到政府的严厉惩罚：“美国之音”台长和主管“美国之音”、自由亚洲电台、自由欧洲电台的国际广播局局长被撤职，“美国之音”在欧洲一个发射台的经费预算200多万美元被一笔勾销。北京奥运会前后，德国体育信息通讯社资深记者黑尼希则因“亲华”报道而遭撤职；德国之声广播电台中文部副主任张丹红也因“为中国说好话太多”被停职。在法国，传媒和政府的关系比较密切，尤其是对广播电视具有国家垄断的传统，内政官员直接对播出内容进行监督。

    3借助暴力机器限制、排斥、扼杀异己文化。为了保障自己的文化得以占据主导地位，西方国家不惜动用国家机器，从严格的法律制裁到直接的武力镇压，千方百计对异己文化进行排挤、限制，甚至扼杀。在这些异己文化当中，一贯被敌视和仇恨的就是社会主义文化。社会主义运动自产生伊始就遭到了西方国家的敌视。共产党取得合法地位后，资产阶级政府又通过种种手段限制、破坏、监视其活动。尤其是二战后，为配合冷战，以美国为首的西方国家在国内掀起了一场反对社会主义的大规模的清洗运动。1947年，美国总统杜鲁门签署了《忠诚调查令》；1950年9月，在反共高潮和侵朝战争背景下，美国国会通过了《麦卡锡法》，把矛头对准一切进步组织尤其是美国共产党，其结果，许多民主进步人士、科学家、进步团体惨遭迫害；苏东剧变后，西方国家政府对共产党组织乘势打压，掀起了反共高潮。共产主义政党虽然还在坚持着，但目前处境比较艰难。

    4对外干扰和限制不利的政治传播。为了保障自己国家的意识形态安全，西方国家大多在文化上采取严格的保护政策，对于外国或外来文化采取诸多的排挤和限制。在美国，～直把社会主义视为敌对的意识形态而加以严格限制，造成中国的文化及文化产品，如电影、书籍很少进入美国市场。美国不仅对敌对国家的意识形态进行排斥和干扰，即使是西方国家之间的文化交流也视情况加以限制。近年来，在美国文化浪潮席卷欧洲大陆，严重冲击欧洲各国传统文化的背景下，在欧洲国家掀起了抵制美国文化“殖民”的热潮，其中，法国表现得非常突出。为保护法语歌曲的主导地位。法国法律规定，从1996年1月1日起，电台播放的音乐歌曲节目中，法国或法语国家作曲家或艺术家创作的法语音乐作品必须占40％以上，其中必须有50％是新作品或新秀演唱的作品，40％的播出必须体现在收视率高峰时段。在法语语言的保护方面，要求在法国境内举行的各种研讨会，法国人必须使用本国语言做大会发言等等，对违反《杜邦法》的将处以罚款。

    5设立相关的管制机构和组织。在西方国家，为了加强政府对意识形态各领域的管制，政府除了设置一些部门总体负责意识形态各领域的管理工作外，最为引人注意的是西方各国大都设立了专门、独立的管制机构对意识形态的重要领域进行监管，如英国通信办公室(OFCOM)、美国联邦通信委员会(FCC)就是英国和美国设立的对传媒和电信业进行监管的独立机构。独立机构是部之外的行政建制，是为某一专门目的而设立的，负责专门领域的管制工作，独立性和裁量权都较大，管制职能较为集中，监管专业到位。在美国，独立管制机构是经议会批准设立的，直接向美国国会负责，相对于政府来讲具有完全意义上的独立性，政府干预少，控制宽松。如管理美国广电的联邦通信委员会(FcC)是经议会批准设立的，成员由总统提名经参议院通过任命，每年向国会提交年度报告。它不仅有监督和管理权，还有规则制定权和裁决权，如频率分配、许可证发放、广播时间、电力、呼号分配等等，集立法、行政、司法于一身。在英国，独立管制机构独立性也比较大，根据英国2003年《通信法》，OFCOM不是政府的组成部门，直接对议会专门委员会负责，而不需对内阁大臣或政府部长负责。在财务上，OFCOM只接受国家审计办公室的审计和监督。OFCOM独立于政治之上，具有高度透明和延续性。英国政府无权干涉OFCOM的监管工作。

    6重视国际合作。在意识形态的管制方面，西方国家比较重视国际合作，尤其是因特网出现后，这种合作受到了

    非常的重视。1997年2月欧洲联盟15个成员国的代表第一次聚会英国首都伦敦，就寻求减少并逐步消除国际Inter-net网络中的色情内容的措施和合作问题进行了探讨。同年4月24日，在对欧洲委员会关于网上非法和有害内容的通讯作出的决议中，欧洲议会号召成员国在遵循共同指导方针的基础上加强行政合作，并要求欧洲委员会在咨询欧洲议会之后，就欧盟范围内实行自我管制的共同框架提出建议。从1997年开始，P8就开始了在有关因特网犯罪的五个领域进行协调：恋童癖和性压迫；毒品走私；洗钱；电子欺诈，如盗用信用卡账号和计算机化盗版；行业和国家间谍。1997年12月，GT／P8还批准了一项行动计划，专门打击那些使用因特网和其他高科技进行犯罪的活动。2001年11月8日，欧洲委员会批准了世界上第一个有关网络犯罪的国际条约——《网络犯罪公约》。在欧盟内部设立了一个欧洲因特网热线服务商协会，作为欧洲各国因特网服务商协会的集合体，为因特网热线机构的申诉调查等同题提供了一个交流信息和经验的论坛，也为处理具体申诉、加强和完善与执法机构的现有合作安排提供了一个有效机制。

    二、西方国家意识形态管制对我国的启示

    1逐步健全和完善意识形态领域的法律法规。改革开放以来，尽管经过30多年的社会主义民主与法制建设，我国已形成以宪法为核心的法律体系的框架，但是，宣传、文化等领域的立法进程相对缓慢。从总体上看，大部分是部门行政法规和规章性文件，立法层次较低，而且相互之间缺乏协调，使政府管制缺乏有效的法律支撑。以新闻业为例，考察国外传媒业立法状况，没有哪个现代化国家不对传媒业实行法治的。在法国、德国等民法法系国家，法律都以成文法典的形式存在，都有专门的新闻法，虽然也有许多国家没有专门的新闻法，但其相关法律法规比较齐全。而在我国，新闻法从开始草拟到现在仍没有出台，相关法规也不配套，在遇到问题时或凭行政命令和长官意志，或以内部红头文件为指南，给政府对传媒产业的管制带来很多问题。因此，必须加快立法进程，尽早出台新的法律法规，依法规范意识形态各领域的发展。这是中国政府管制改革和创新的核心内容之一。

    2建立独立传媒管制机构。传媒业是意识形态工作的重要阵地，对该行业的管理一直是各个国家不断探索的问题。由于传媒业进入门槛较高，技术性比较强，同时又是整个社会信息化的重要载体，对整个社会发展起着特殊作用，因此，有必要设立权威的独立机构对其进行管制，为传媒业的持续快速发展提供制度保障。目前，西方很多国家建立了独立传媒管制机构，组成“政府第四部门”，不仅独立于传媒企业，而且独立于政府部门并且拥有较大的自由裁量权。我国政府管制职能的行使与美国等国将管制机构独立出来的做法不一样，而是分散在各部、委、局，管制机构众多，管理权限分散，从而造成了管制机构之间的职能关系不清，权力难以统一行使。如我们目前的互联网主管机构是信息产业部、国务院新闻办公室、公安部、文化部、国家版权局、新闻出版总署、卫生部、邮电部、中国互联网信息中心等十多个政府部门。这种多头管理的局面一方面使得政府对互联网的管理缺乏系统性和整体性；另一方面也容易导致各部门之间制定的规定相互冲突，从而使互联网企业无所适从。根据我国的情况，借鉴西方国家的有益经验，建议在国务院设立涵盖整个传媒领域的独立管制机构，包括新闻、出版、文化娱乐等，以实现管制机构的统一，防止权力冲突与竞争。

    3不断创新网络信息化条件下意识形态控制的方法。当前，人类社会正迈向信息时代，互联网迅速普及发展。使人类文化的交流真正突破了时空边界。但网络是一柄双刃剑，它在给我国的意识形态建设带来便利的同时又带来了冲击，在传统的大众传播媒介形式下，我们的一整套成功地进行意识形态控制的管理机制和方法面临着前所未有的挑战。一方面，由于我国的互联网技术相对落后，对互联网的控制力和信息的屏蔽能力比较弱。一些西方的敌对势力利用其在网络上的优势，对我们进行意识形态的渗透。另一方面，美国等西方国家凭借网络上英语语言的统治地位和与此相应的信息量的绝对优势，掌握了互联网的控制权，向发展中国家进行超大规模的文化侵略和肆无忌惮的意识形态渗透。面对现实存在的巨大威胁，必须积极采取措施加强社会主义网络文化建设，努力探索信息化条件下加强意识形态控制的全新方法和有效途径，兴利除弊，使互联网真正为我所用。

    责任编辑侯琦