我国行政体制改革：职能优化的视角

    吴秀荣

    改革开放后，巨大“改革红利”的释放，使我国经济保持了三十多年的高速增长。但随着经济体制改革进入深水区，长期滞后的政府行政体制改革开始成为市场经济发展与完善的羁绊。基于此，如何深入推进行政体制改革便成为近年来社会各方关注的焦点问题。2013年11月党的十八届三中全会公报提出，“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革”；2014年3月李克强总理在《政府工作报告》中着重强调要“深入推进行政体制改革。进一步简政放权，这是政府的自我革命。”来自党和国家的声音预示着行政体制改革将持续成为我国政府进行自我发展与完善的重要命题。

    行政体制改革必须

    以行政职能优化为核心

    “行政体制改革的实质是对政府与个人、市场、社会之间的利益关系进行重新调整，并转化为法律对权力与权利的界定、规范、保障和促进，在公权力与私权利之间、个体自由与集体自由之间、个体利益与公共利益之间寻求必要的张力和动态平衡，从而实现个体人权与集体人权的和谐发展。”[1]也就是说，政府行政体制改革不同于简单的行政机构调整，它更侧重于一种多元“公共治理主体”间关系的重新厘清和界定。当然，这也并非否定机构调整作为行政体制改革的重要内容及其价值，事实上，行政体制改革的外在体现在很大程度上是行政组织机构在数量上的增减。改革开放以来，我国先后于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年进行了七次行政机构改革。在2008年第六次行政机构改革前，我国行政机构改革与调整始终没有革除“已经精简的机构很快又恢复起来，出现并形成了一种精简—膨胀—越精简—越膨胀的恶性循环的行政现象”[2] 。究其原因，则是行政机构的改革与调整只是着眼于主观上“量”的判断，而忽视了“转变政府职能是行政体制改革的核心”[3]这一正确命题。2008年与2013年所进行的两次大部制改革，都紧紧抓住了政府行政职能转变与优化这一核心，这不仅实现了政府行政机构量的缩减整合，还达到了提高行政效率和增强政府公共服务意识的目的。未来我国政府行政体制的改革，应牢记用好“职能优化”这一核心抓手，并需常抓不懈。

    行政职能优化是一种适应“善治”需要，实现政府行政职能结构的“帕累托最优” [4]的持续追求。行政职能优化包括机构内与机构外优化两个维度。机构内行政职能优化指的是基于权力与义务关系的政府不同层级、不同部门、不同辖区之间的职能向好性调整，即政府只是在做内部既有权力的重新分配，不涉及政府公共权力边界的问题；机构外行政职能优化指的是基于政府行政权力边界重新廓清的职能向好性调整，即对政府与社会、政府与市场及政府与公民个人权力及权利关系进行了重新调整。

    行政职能优化为行政组织

    带来的“质”与“量”的嬗变

    一、行政职能优化为行政组织带来“量”的嬗变

    行政职能优化在政府行政组织“量”的方面，主要表现为两种嬗变：一是“量”的增加。这主要体现在新行政职能的设定与新行政机构的设立所带来的政府组织规模“量”的扩增。就政府行政机构内部的行政职能优化而言，可能存在因行政主体分工的重新调整，带来行政职能“量”的扩增及行政机构规模的扩张。依据现实公共需要，部分行政职能的扩展与新行政机构的设立有着合理的价值。也就是说，基于现实公共问题治理与公共服务供给的需要，政府应该在厘清自身责任的前提下，积极主动地承担起合理的公共职能，即使这种需求的满足会带来职能的扩展与机构的增设，而不应一味地响应“小政府”的改革目标，任意减缩政府应有职能和撤并相应机构；二是“量”的减缩。这主要表现为部分行政职能的取消与行政机构的撤并所带来的政府组织规模“量”的减少。就政府行政机构内部职能优化而言，存在着这样一种情况，即出于行政主体间公共权力重新配置的需要，对原有行政职能再调整，进而在组织上表现为“量”的减缩，如大部制改革；另一方面，在政府行政机构外部，随着市场经济的完善、公民社会的成熟及个人自治意识的增强，在政府与市场、社会及公民个人关系调整与重新界定过程中，一些原本不必要的政府经济职能，如有碍市场公平竞争的“管制”职能和“管制”机构，应及时予以取消或撤并，从而有利于十八届三中全会提出的要使“市场机制在资源配置中起决定性作用”目标的实现。同理，在梳理并界定政府与社会、公民个人关系的过程中，也会有一系列的社会职能及执行社会职能的机构需要取消和撤并，为社会发展释放出更多的空间。从“量”的角度来看，行政职能的优化并不能保证行政组织变化的单一向度。因此，行政组织的“量”无论增加还是减少都不足以作为行政体制改革效能的评判标准。行政体制改革的效能最为核心的评判标准是行政“经济与效率”的提高，也即威尔逊所说的“政府如何尽可能以最大的效率和最少的资金或资源等成本来完成之（职能）”[5]以及对“社会正义与公正等公共利益的实现”[6] 。

    二、行政职能优化为行政组织带来“质”的嬗变

    行政职能优化在政府行政组织“质”的方面带来的嬗变表现为：在界清政府、市场与社会多元公共治理主体关系的前提下，政府行政结构与行政效能持续保持向好的状态，也即始终保持政府行政能力追求“帕累托”最优的冲动。这种“质”的变化是行政体制改革的出发点和落脚点，任何“量”的调整与变化都应服务于“质”的变化。2008年以前，我国历史上所进行的历次行政体制改革都将行政组织“量”的减缩作为主要目标，忽视了引起机构膨胀与效率低下的职能结构中的不合理因素，也即缺乏一种职能优化引导下推动行政组织“质”的跃升的意识和观念。行政职能优化根本上就是要追求这种“质”的变化，也只有出现这种“质”的变化，行政体制的改革才能谈得上效果。正所谓“创建高绩效政府是增进政府公信力的重要途径，是当前行政体制改革深化发展的必然要求” [7]，而政府高绩效的提升过程，正是行政组织内在“质”的嬗变过程。也就是说，行政体制改革是在行政组织“量”的减缩或增长的条件下，对组织功能“质”的不断掘进过程。

    行政职能优化的路径选择

    现实中，行政职能优化存在着内外两条可资选择的路径。另外，为弱化职能优化过程中的阻力，在行政职能优化过程中还应善用边际调适哲学。

    一、内部途径：既定行政权力的科学化配置

    行政职能是“国家行政机关因其国家公共权力主体的地位而产生，并由宪法和法律加以明示规定的国家行政机关各种职责的总称”[8]。因此，行政职能的合法性来源于国家公共行政权力。若没有公共行政权力的支撑，“行政职能”通常就会面临“错位”或“越位”的合法性危机。故而，行政职能的优化从本质上来讲是行政权力的科学化配置问题。这种配置包括组织内既定行政权力的科学化配置，以及行政组织相对于多元公共治理主体的公权边界的重新配置两个维度。此处所言及的行政职能优化的内部途径，即行政组织内既定公共权力边界下的行政权力的科学化配置。

    内部途径主要是解决政府在职责范围内如何提高行政绩效与行政民主的问题，主要表现为对行政职能“错位”与“缺位”现象的治理。现实中，在公权“逐利”冲动未被合理遏制的情境下，“九龙治水”式的行政职能“错位”现象、“踢皮球”式的行政职能“缺位”现象还普遍存在。无论是行政职能的“错位”抑或“缺位”都会带来行政职能设置的混乱，以及行政绩效的低下和对行政民主的侵犯。要治理这种现象，根本上还需要从行政职能背后的公共权力着手，做好公共行政权力的科学化配置。这需要做到以下几点：一是做好组织内部权力边界的清晰化。组织内部权力边界的清晰化主要是为防止不同行政辖区之间、上下级之间、部门之间，以及相近职能之间出现权力的相对扩张与渗透。内部权力边界的清晰化主要依据公共服务的范围、对象与效力期限来确定。为防止已经清晰化的权力边界被重新模糊化，还应进一步完善和执行好《行政组织法》，及其他配套的具体性法规文件；二是公共权力的配置应具有动态性。由于公共服务范围、对象以及服务时限的变更，组织内公共权力的配置应在地区、部门、上下级以及相近职能间进行适应性调整。现实中许多职能交叉重叠与行政缺位现象就是由于公权配置的滞后和僵化造成的。要做好公共权力配置的动态性，需要相关机构，如行政编制部门等，对整个行政组织进行实时监控；三是弱化权力的利益属性。在我国，行政权力往往附属着资金、地位、荣誉等多种利益，因此，作为公共职能践履者的行政人员，一旦掌握更大的行政权力，通常也就意味着会获得更大的利益支配权。这也是行政人员追求更大行政权力，及行政权力自我膨胀的一大原因。要使行政权力的科学化配置得以顺利推行及保障既定格局的稳定，弱化公权附属的各种利益，增强其公共属性是必然选择。正如学者张康之所言，“无论采取什么措施，我们所要达到的目标是在行政人员这个群体中形成一种信仰，那就是崇拜公共权力的公共性”[9]。

    二、外部途径：公共治理主体的合理分工

    行政职能优化的外部途径涉及到公共行政权力边界的重新调整和界定。此时，公共行政权力出现的“量”的变化，不再是组织内部既定公共行政权力重新配置的问题。近代以来，特别是资本主义制度出现后，政府公共行政权力的边界随着“治理”理念的变更，也一直处在收缩—扩展—再收缩—再扩展的循环变动过程中。随着“行政国”的出现，政府行政职能从历史的角度来看，总体上呈现出一种不断扩增的趋势。但上世纪末以来的“新公共管理运动”、“有限政府”改革等思想对政府的这种扩增趋势还是起到了一定程度上的遏制作用。当前，现代“治理”理念的大行其道，促使人们对政府权威“单中心”治理模式重新审视，由此引发了一个关于社会公共权威的“多中心”治理结构的讨论。当这种讨论的勃兴与成熟的外部工具性条件，如市场机制、公民社会、自治意识等相结合时，必定引发广泛的政府改革运动。政府行政职能的扩张，在满足社会公共需求的同时，也带来了一系列的问题，如公民权利的保障、市场机制的自由发挥、政府能力的提升等。故而，现下全能政府逐渐让位于“有限政府”，政治经济、政治社会边界清晰化界定的呼声日渐高涨。政府绝大部分的行政职能优化都应基于政府与外部公共治理主体功能的清晰划分。政府将自己更擅长而又必须承担的公共职能主动承担起来，并力求集中有限资源将公共服务做得更为出色。正如公共产品与公共服务的民营化，已经成为“20世纪80年代以来西方国家乃至世界范围内政府改革的战略，也是21世纪政府改革的一个重要趋势”[10]。通过民营化，政府可以将更多的职能转移出去，建构一种“把政策制定（掌舵）同服务提供（划桨）分开的体制”[11]。政府与市场及多元治理主体之间的权力与权利边界的界清，需要从以下几个方面着手：一是重新进行政府功能定位。政府功能定位对于政府需要承担什么样的职能有着决定性的影响。“行政的历史是一个从统治行政向管理行政发展的过程，在人类的未来，还将出现一个全新的服务行政模式”[12]。在三种不同的行政模式下，政府的功能存在着本质的差异，导致政府所承担的行政职能也有着天壤之别。当前，我国整体上仍处于管理行政阶段，服务行政尚是未来公共治理的发展图景和期待。此时，我们应将政府功能定位于从管理行政向服务行政过渡，因此，行政职能与权力边界应当比管理行政相对要窄狭，比服务行政相对要宽泛；二是政府应当主动放权。政府主动放权，而不是为情势倒逼放权，这既是一个政府是否具有改革精神和魄力的表现，又是一个政府自身能力锻造的良好途径。通过政府的主动放权，进而缩小政府活动边界，使部分职能得以整合、转移，从而达到行政职能的优化；三是积极促动市场经济与公民社会及公民个人力量的崛起。市场经济是法治经济，既要有健全的法律保障，又要有维护和尊重法律的政府主体。公民社会的成熟与个人自治精神的强大是政府公共职能社会化的重要前提。只有市场机制健全发挥，公民社会成熟运作，及公民个人部分事务实现自治，政府缩小公共权力边界的目标才能成为现实。

    三、善用边际调适哲学

    行政职能的优化作为一项行政体制改革的核心与主要抓手，涉及到公共权力边界的重新界定，而现实中公权又具有一定的利益属性。因此，这一界定过程通常也是公权既得利益主体的博弈与再分配过程。正如马克思所言，“人类奋斗所争取的一切，都与他们的利益有关”[13]，在行政体制改革中，当公权既得利益者受到的威胁与侵害无法规避时，通常所做出的最本能、最直接的反应就是抵制。局部、细微的改革，所产生的利益受损方力量通常相对单薄，这时产生的抵制通常并不会带来改革的较大阻力。但在幅度较大的系统性改革中，通常会触及大批的利益受到威胁的“既得利益者”。这时，他们彼此间通常会选择进行信息沟通，“合纵连横”形成非正式组织网络，共同反制改革。如果此时改革仍然要强力推进的话，通常会“欲速不达”，甚至带来“适得其反”的结果。那么，此时行政职能优化是不是就要进行妥协止步？只要还抱有建设“高绩效”政府的期待，这种想法与选择就是愚蠢的。事实上，林德布洛姆[14]为我们提供了面对较大阻力进行改革的理性选择：边际调适主义。这一哲学最初被林德布洛姆介绍到公共政策的制定与选择过程，“即把政策制定看作各种政治力量、利益团体相互作用、讨价还价的过程，把政策制定看作对过去的政策加以修正、补充的渐进的过程”[15]。边际调适既是一种行为哲学，也是一种可具体操作的规程。我们完全可以将这种哲学借鉴到行政职能优化中来，通过渐进而不是“突进”的、局部而不是“全线”的改变，实现“润物细无声”的效果。通过这一“术”的层面的操作，可以有效避免行政职能优化的“一步到位”带来的破坏性影响。现实中，我国行政体制改革曾有过此类哲学的巧妙运用，如邓小平提出的“摸着石头过河”的思想，就是希望改革探索应循序渐进地在原有经验成果基础上进行渐次的推进。

    行政体制改革作为一项系统性的公共工程，不同于行政机构的调整改革，后者只是前者的重要内涵之一。由于认识的局限，在我国改革开放后，曾长期将对行政体制改革等同于行政机构的改革，或更确切地说是行政机构的精简。这偏离了行政体制改革的实质与要旨。行政体制改革的实质与要旨是政府“治理”之道的变革，或者更为确切地说，是对政府与市场、社会及公民个人多边关系的一种“适宜”状态的寻求。这种多主体关系的“适宜”状态既是政府行政体制改革的目标，也是行政体制改革的参照依据。要达至这种多主体关系的“适宜”状态，核心一点就是对政府行政职能进行优化。可喜的是，十八大以来，党与政府愈加深刻地认识到这一点，并采取了一系列举措积极推进以政府职能优化为核心的行政体制改革。一种推动既定行政权力的科学化配置和公共治理主体的合理分工，以及善用边际调适哲学的行政职能优化势能愈发显现。

    （作者系江苏省淮安市行政学院

    副教育长，政治学教授）

    （责任编辑：苏童）

    [1][5][9] 张国庆：《公共行政学》，北京：北京大学出版社，2007年版，第97页，第213页，第73页。

    [2] [3]王德颖：《深入推进行政体制改革 我国行政体制改革近10年的回顾与前瞻》，载《人民日报》，2012年9月10日。

    [4] 帕累托最优（Pareto Optimality），也称为帕累托效率（Pareto efficiency），最早由意大利经济学家维弗雷多·帕累托提出，是指资源分配的一种理想状态，假定固有的一群人和可分配的资源，从一种分配状态到另一种状态的变化中，在没有使任何人境况变坏的前提下，使得至少一个人变得更好。

    [6] 谭功荣：《西方公共行政学思想与流派》，北京：北京大学出版社，2012年版，第207页。

    [7] 张旭霞：《创建高绩效政府是行政体制改革的必然要求》，载《北京行政学院学报》，2008年第6期，第40页。

    [8] 于宁、杨小斌：《行政体制改革中的职能科学及其实现路径》，载《中国行政管理》，2014年第1期，第69页。

    [10] [13] 张康之：《公共行政学》，北京：经济科学出版社，2003年版，第106页，第82页。

    [11] 陈振明：《政府工具导论》，北京：北京大学出版社，2009年版，第9页。

    [12] 戴维·奥斯本、特德·盖布勒：《改革政府》，上海：上海译文出版社，2012年版，第1页。

    [14] 查尔斯·林德布洛姆（C.E.Lindblom），美国著名政治经济学家、当代西方著名学者，美国耶鲁大学经济学和政治学Sterling教授。

    [15]马克思、恩格斯：《马克思恩格斯全集》，北京：人民出版社，1956年版，第607页。