社区服务治理模式探析

    韩　雪

    [摘要]社区建设是构建和谐社会的重要环节。当前，社区建设的现状、存在的问题、发展趋势究竟怎样为人们所热切关注。本文以第一手材料对这些问题进行了阐述。

    [关键词]社区服务；网络建设；现状与问题

    [中图分类号]C3

    [文献标识码]A

    [文章编号]1672-2426(2009)07-0063-03

    在构建和谐社会方针指引下，社区建设与构成其基础的社区服务成为服务型政府绕不开的主题。社区服务的水平、质量不仅影响到政府政策在基层的落实和展开，更关系到整个社会运转的水平质量。因此，围绕社区服务的相关问题。笔者多次在市、区、街道进行调研，与相关人士多次访谈、讨论，对于当前沈阳市社区服务提出一些助益性的思考。

    一、当前沈阳市社区服务状况

    截至目前，沈阳市现有街道办事处111个。其中和平等市内五区62个，东陵等四个郊区37个。经济技术开发区等三个开发区7个，新民市5个，辽中、康平、法库没有设置街道办事处。沈阳市是从1997年开始探索新型社区管理体制的。本着规模适度，有利于社区自治、有利于社区功能发挥、有利于社区内资源共享、有利于管理的原则，以居民小区为依托，以主要街巷为界限，重新划定了社区的规模和范围。每个社区平均1500多户，大的社区平均在3000-5000户。人口和面积小于街道，大于居委会。全市每个区社区工作开展不平衡，本调研报告对沈河区、铁西区进行重点调研，以点带面，力求对于当前沈阳市社区服务状况做一个系统的梳理。

    《沈阳市十一五社区服务体系发展规划》(以下简称规划)提到社区服务当中存在一些不容忽视的问题，归结起来主要是：社区服务定位与分类不明晰；政府对于社区服务业发展的政策配套性不强，缺乏可操作性；社区服务组织管理不健全；社区服务尚未形成专业化、产业化发展体系；社会资源参与不足；社会公共事务及居民自组织事务如何界定、延伸并有效转化等等，这些问题的厘清界定是社区服务体系建设的前提和基础。

    (一)社区服务的界定与分类

    通过对沈河区、铁西区的走访、调研发现，当前沈阳市社区服务界定与分类不明晰。以沈河区为例，目前沈河区共有67个社区，涉及的23类179项工作，有90％以上属于政务性工作。可以将社区中的工作分为几大块，包括：政治动员、协助政府提供公共服务、民间调解、维护治安和民意表达。参照学者卢汉龙、李骏的分类，笔者将这5大块任务具体化为18项。

    目前最关键的应把社区工作的属性与其承接的主体对接。明确哪些服务应由政府承接，哪些应由市场去完成，哪些应交由社区居民自助互助来完成。把这些厘清了，社区服务才可能深入地开展下去。政治动员工作必须以区级党委为核心，街道办事处为骨干，社区党工委积极参与配合，形成三位一体、齐抓共管的格局；协助政府提供公共服务这一块应该说是当前社区服务中最难解决的一块。公共服务类事项可以通过不同的主体来运作。一些服务比如居家养老、卫生服务、治保工作等可以选择有资质的市场主体来运作，通过政府购买服务，使政府的公共服务在社区更好地延伸；还有一些居民日常生活中必需的服务，包括家政、购物、托幼、出行交通、送货上门等服务应由市场来承载：再诸如民事调解、文体健身、文化活动、老年人大学等应由居民自助互助来完成。还有一些本属于政府公共服务范畴的事务，如低保认定，可以发动社区热心居民，组建社区中的“社会组织”，通过听证、论证等方式，承接政府工作，政府可给予一定补贴。

    (二)社区服务中存在的难题

    1、社区居民尚未享受优质的日常生活需求服务。在调研中我们了解到，关于社区服务的内容方面，居民主要关心的是关乎其日常生活的事项。诸如养老、托幼、医疗、家政、出行交通、送货上门等服务。提供优质的社区服务，满足居民的这些诉求，是社区服务的重点和难点。

    2、政府、市场、社会、居民尚未形成良性配合与互动。根据《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》[国发(2006)14号]，要建立健全“政府统一领导、民政部门牵头、有关部门配合、社会广泛参与”的管理体制和工作机制。政务性公共服务应由政府来完成，但其中的一些事项和服务可以交由市场、社会资源以及居民自组织来完成。对于此类事务和服务的界定、分类是一个关键问题。政府如何有效地对社区服务进行统筹规划、分类指导和政策监管，如何更好地引导、规范市场、社会资源进入社区；市场、社会、居民的力量如何更好地发挥，都是当前社区工作必须解决的难题。

    3、思想观念认识不足。主要表现在三个方面：一是有些职能部门对社区建设的认识不到位，参与程度不够，作用发挥不够，没有真正形成一个由政府统一领导，各职能部门积极参与，分工明确，运转灵活的运行机制。二是居民对社区的认同感和归属感不够。由于宣传力度不大，加上社区工作滞后于居民的期望值，造成了一些居民对社区缺乏认同感和归属感，参与社区建设的自觉性、积极性不高。三是有的辖区单位“属地管理”意识不强，没有按照社区资源共享的原则，将本单位内部公共服务设施向辖区成员开放，对社区工作支持不够、配合不够、参与不够。

    4、社区责任主体不明。由于“政府主导、民政牵头、部门参与”的工作机制没有真正运转，造成社区工作职责不清、界定不明、条块分割，使社区承担了很多做不了也做不好的事务性工作。一些职能部门，一方面把自己不好做、做不好的工作推向社区，另一方面对社区居民反映的热点和难点问题，却迟迟不予解决。有些职能部门片面强调“工作进社区”，没有落实“费随事转”的原则，在实践过程中，往往只是简单的把工作任务推给社区，牌子、制度、检查进了社区，而经费、人员、指导、服务不到社区，造成了社区工作硬性指派任务多、考核检查会议多、居民牢骚意见多，而社区工作者自己支配工作时间少、走街串户了解民情少、开展活动为民服务少。

    5、社区组织功能定位不准。一是社区群众自治组织的性质没有得到落实，往往把居委会当成是政府的延伸，造成了社区居委会“准行政组织”的地位和运作机制，居委会成为各级党委、政府及其部门工作的承受层、操作层、落实层。二是社区建设“权随职走”的原则没有得到落实，政府在交办任务时，城市管理权限和管理重心没有下移，形成权力在上、责任在下，收费在上、管理在下的被动局面，造成了事实上的无法可依、无章可循、功能错位现象。

    6、财政经费投入不力。社区建设应以政府财政投入为主导，但有限的财政投入只能解决社区工作者最基本的生活补贴和养老、医疗保险，并没有摆脱“办公经费不足，居于待遇偏低，活动经

    费缺乏”的窘境。从2009年1月开始，提高全市社区工作者的补贴标准，调整后的社区党组织书记、副主任、委员补贴分别达到1300元、1200元和1100元，统一为社区工作者办理了养老、医疗和失业保险，解决了社区工作者的后顾之忧。社区工作启动费按每千户1万元标准，市区两级财政为社区提供办公经费，保证每个社区每年办公经费不低于3万元。有限的活动经费束缚社区工作的有效展开。便民利民服务和文体娱乐设施普遍存在规模小、条件差、水平低的现状。社区的经济保障得不到落实，社区缺乏必要的经费支撑，社区活动难以正常开展，这不仅导致社区工作浮于形式，甚至把社区压垮、拖垮，使之昙花一现。

    二、沈阳市典型社区服务体系建设

    近年来，铁西区以“五网一线一册”一站式为社区服务的信息化网络载体，投入资金150万元进行社区服务中心建设和软件开发，建立了社区服务网络数据库，为开展社区服务提供可靠的后台支持；申办了12349社区服务热线，利用中继线建立了呼叫平台。铁西区提出社区服务的“五A”标准，即：无论你是谁，无论什么时间，无论在哪里。无论提出什么需求，都能够为其提供所需要的服务。

    

    1、社区服务人员网。主要是借助社区服务网平台，将从事社区服务的人员组织起来，构建社区服务队伍，包括社区干部、义工志愿者、社区邻里互助协会、服务类民间组织和商家。

    2、社区服务互联网。是社区服务人员网、社区服务电话网、社区服务移动网数据共享的基础信息平台。铁西区社区服务中心、17个街道社区服务中心和115个社区服务站都有网页，通过网页发布社区服务中心和本社区的服务信息。

    3、应急呼叫系统网。主要用于城区“三无老人”、“五保老人”、单身独居老人、70岁以上的重点优抚对象和特困老人。其功能是：简单、快捷、准确、经济、不用拨号、不用报名、不用报地址。按红键(盲人按粗糙键)可发送紧急生命求救信号，按绿键(盲人按光滑键)，可发送生活求助信号。两类信号根据老人需要可在同一时间发送到信息服务中心、社区、物业公司及有关部门和子女手机上，反应快速。

    还有区服务电话网和社区服务短信网。该区社区服务网络平台开发建设了老龄人口数据库、网上居家养老数据库、助老服务数据库。以12349服务热线和各社区服务电话为窗口，可为老人提供方便、快捷的服务类助老服务，形成与机构养老、日间托老服务并行的一种新型养老方式。目前铁西区正在组织社区录入老龄人口信息。

    社区服务网络建设、社区呼叫热线建设的最终归宿落在实体服务上。如何将网上的4个层面、56类、100多项实体服务落到实处，是网络搭建后必须解决的问题。铁西区采取先试点后推开的方式，通过座谈会与登门调查并举的方法，广泛征求意见，规范服务内容。采用自我经营与市场经营并举方法：一是落实服务人员。在每个街道、每个社区都设有专门负责社区服务的人员，建立了社区义工志愿者联合会，实行义工登记实名制，社区有翔实的义工工作档案，有记录、有考核，与社区服务网络平台有机对接。二是落实服务类协会组织。将各社区的服务类民间组织通过社区服务联合会有机结合起来，达到社区居民自我帮助、自我服务的目的。三是落实重点服务商家。采取准入制、评估制和激励机制。对服务的实体进行前期评估，包括服务的方式、服务项目，服务实体视其为百姓提供服务的类别不同，分别制定出不同的准入保证金，进人社区服务平台后，视其提供服务的质量信誉，评定出不同的星级服务商，对有服务争议或在服务中存在问题的服务商，采取扣除一定保证金进行服务主体补偿的方式，及时予以清除。

    三、建议与设想

    1、推广典型社区服务网络体系的经验，逐步建设成全市统一的社区服务网络体系。在资金保证的前提下完成全市社区服务网络平台开通这项工作，全面完成义工实名注册管理和社区社会组织建设规范管理工作，实现因特网、电话网、人员网、信息网社区服务体系建设与义工队伍志愿服务的有效对接，要首先抓好以7个区为基础的服务网络建设，将全市各种各类区服务资源、项目、内容进行整合，统一纳入服务网络进行规范化管理，力争经过3-5年运作，在沈阳市建设成以政府提供服务平台、网络运营公司市场化运作，社会企业有偿加盟，集政府公共服务、互助服务、便民服务为一体的社区服务网络，实现市委、市政府构建15分钟社区服务圈的设想。

    2、按市场经济规律办事，由政府购买服务过渡到由政府负责政策监管，网络公司负责市场化运作的目标。实现公共服务由政府向社会购买服务、居民互助服务由政府引导和扶持、商业便民服务由政府搭台和宏观调控的目标，拓宽社区服务的道路。

    3、实行行业化管理，依托民政部门成立独立法人，自主经营、自负盈亏的民办企业单位。通过民办非企业单位的科学化、市场化运作，将全市的社区服务逐步系统化、规范化、安全化。经过一段时间。依托市社区服务中心组建沈阳市社区服务业行业协会，实现行业化管理和运作；发展社区产业，推动社区服务实现社会化、产业化、实体化。

    责任编辑杜福洲