我国行政问责中的利益表达机制缺失问题

    宋　静　金保德

    ［摘要］行政问责制在我国行政领域已经实质性地开展。在实施行政问责制和建设责任型政府的过程中，被问责的党政领导和其他责任人员的合理利益表达渠道和救济机制明显缺失。在建设责任型政府和实施问责制的同时应加强权责划分的研究。同时，加强相关的法律体系建设，从而使我国的行政问责制度的施行和责任政府建设理性顺利进行。

    ［关键词］问责制；利益表达机制；缺失

    ［中图分类号］Ｄ035［文献标识码］Ａ［文章编号］1672－2426（2009）01－0028－02

    从20世纪80年代后期开始，责任政府和问责制问题日益受到人们的广泛关注。［1］随着行政问责制在我国的逐步推行，对行政问责制度的理论研究也越来越成为一个紧迫而现实的课题。关于问责制，从政治学和行政学的角度可以作出不同的解释。但更多的学者倾向于将问责制的内涵抽象为“在民主政治下，问责主体对问责客体的失职行为或无所作为追究刑事责任或政治责任的一套完整的责任体系，是宪政民主政体下有限政府和责任政府的一个重要实现途径。”［2］问责制的本质在于对公共权力进行监督以及对过失权力进行责任追究，体现了所谓“责任政府”（responsible government）的原则，是责任政府的具体体现形式，其最终目的在于保证政府系统的正常运行、遏制权力腐败以及保障公众利益尽量不受损失或损失最小化。［3］伴随着我国行政改革的不断深入和西方“责任政府”理念的影响，我国政府正在由“全能政府”向“责任政府”转变。

    一、利益表达机制缺失是问责制中存在的非理性化“漏洞”

    1．问责仓促，问责对象定性粗糙。当前我国行政体制中权责不清是官员问责制实施过程中的主要障碍之一。［4］这一问题的存在几乎是整个相关研究领域中的共识。各级政府及部门之间、党政之间、不同层级之间、正副职之间的责任以及在问责中，被问责官员具体应承担领导责任还是其他责任、是直接责任还是间接责任很难作出明确的规定和准确的定性。基于此，对相关责任人员的问责也应需要一定的调查和定性时间。但综观历次问责事件，从诱因事件（如安全责任事故）的出现到问责命令的下达，其间所经历的时间非常短暂。这一方面反映了党和政府建设责任型政府的决心但也明显含有为了社会安定而急于平息事件、平息民愤的意味。因此，从厘清权责的复杂性考虑，问责行为应更加慎重，不应片面追求问责速度，一问了之。

    2．问责主体错位，人治现象明显。我国政府问责制所存在的问题主要体现在同体问责力度有所加大但异体问责发展缓慢。对于“由谁问责”这个问题，早在2004年3月温家宝总理在政府工作报告中就已经作出了明确的回答：“政府的一切权力都是人民赋予的，只有人民监督政府，政府才不会懈怠！”［5］但现行的问责制度中，问责的主体主要是上级政府［6］。以2008年4月发生的“4·28”胶济铁路特大交通事故为例，在这起特大的铁路交通事故发生不到10小时，铁道部就作出免除济南铁路局局长、党委书记的职务，接受审查，听候处理的决定。在这一问责案例中，作为行政机关的同体问责在第一时间作出了反应。相反，真正应该做出反应的最高权力机关人民代表大会却寂然。在问责制度还未完善的情况下，问责主体错位导致问责过程中出现上级行政部门或领导成为问责的真正主体，各级人民代表大会未能在问责的过程中快速主动地发挥应有的监督和问责作用。这种问责制度的效率很高，但人治迹象明显，一旦某一事件引起了上级甚至中央领导的高度重视被问责则在所难免。而本着“对上负责”态度的被问责官员对处理结果只能接受，而处理结果是否公平，是否真正做到了应承担的责任“真正落实到人”则无人问津。

    3．行政救济法律制度不完善，问责客体集体无意识。行政问责在中国虽古已有之，但从制度层面来看还不完善，在问责过程中难免出现偏差。首先从法律层面来看，对于被问责官员或被处分官员的行政救济的法律规定，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定了人民法院不受理行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定的诉讼。这样的制度设计显然是受到传统的特别权力关系理论的影响，不利于公务员权利的保障，也违反了“有权利就有救济”的原则。［7］《行政机关公务员处分条例》第四十八条对行政人员在问责过程中权利的维护和救济方面有了一定的规定，“受到处分的行政机关公务员对处分决定不服的，依照《中华人民共和国公务员法》和《中华人民共和国行政监察法》的有关规定，可以申请复核或者申诉。”虽然如此，但由于在申诉的相关方面规定不详，可操作性不强，很难发挥应有的救济作用。另外问责制度不完善导致问责主体主要是上级领导或上级行政机关甚至是中央领导同志，因此被问责者被问责后要么因为法律规定不完善或成本太高选择“无法可依”，要么由于希冀问责后东山再起而选择“有法不依”。由于对问责客体的行政救济和法律救济未制度化，因此鲜有被问责官员进行行政申诉的案例。

    二、被问责官员的利益表达机制缺失的原因探究

    1．行政文化中的人治现象。我国自古代便有问责的相关实践，从战争失利到赈灾不力，从林则徐被罢官到徐世昌辞职未果均反映了问责制在我国的存在痕迹。但是，我国古代甚至近代的问责制并不等同于起源于英国责任政府观念，在政府权力有限的前提下得以实现的问责制度。弥漫于整个中国的政治与行政合二为一的封建官僚体制，从上到下实际上构成了一个支配和服从、主导和依附的等级链条，在问责领域也形成了迥异于西方的独特的问责制度。传统的“官场文化”要求的依旧是官员对上的负责，追究官员的责任只是上级领导的事情，与百姓无关。官员历来认为“权力是上级赋予的，只对上级负责”。［9］因此在传统的行政文化中，上级是当然的问责主体。上级赋予的权力理所当然可以收回，而且是在问责客体存在责任的情况下无可辩驳地收回，下级所能做的就是接受既有的结果，等待上级的重新安置。这也是我国责任型政府建设伊始，问责制实施以来未能出现对上级问责结果提出申诉这一怪现象的深层次原因。

    2．问责制度的结构缺失。相对而言，我国现代意义上的行政问责实践肇始的时间不长，许多方面还处于探索阶段，特别是问责制需要权责统一，这就涉及到责任型政府建设问题。政府问责制是责任型政府的外在表现，责任型政府是政府问责制发展的目的和最终归宿，只有在责任政府的框架下，我国的政府问责制才能真正持久地进行下去。基于这一观点，我国无论学术领域的研究焦点还是政府的行政问责实践都集中于如何对责任人员进行问责、如何责任落实到人以及如何完善法律制度以更好地进行问责方面，而较少考虑问责是否准确恰当、问责客体如何实行行政救济。问责制度出现了重问责、轻救济的制度结构性缺失的问题。

    3．法律缺失，“道德问责”影响问责客体的利益表达。首先是关于问责的法律机制不完善，关于问责后官员的去向不明朗，缺乏可操作性，对被问责的结果有疑议的问责客体在维护自己权益寻求法律救济时途径狭小。目前，我国受理公务员申诉控告的法律规范主要是《中华人民共和国公务员法》、《国家公务员申诉控告暂行办法》、《中华人民共和国行政诉讼法》、《公务员申诉案件办理规则》等法律法规。另外，《党政领导干部辞职暂行规定》和《中国共产党党内监督条例(试行)》也有涉及问责之后的申诉和引咎辞职的安排问题。但由于《国家公务员申诉控告暂行办法》和《行政诉讼法》的相关规定“剥夺了公务员向人民法院提起行政诉讼、寻求司法救济的权利也排除了人民法院对诸如“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”之类的司法管辖权，因此这样的制度设计显然是受到传统的特别权力关系理论的影响，不利于问责客体的权利保障。［9］

    另外，我国传统文化中的道德约束力量也是制约问责客体产生利益表达行为的重要因素。我国的传统行政文化中一贯奉行“以德治国”，人民也以“德”来衡量统治者或官员是否具有胜任力。问责客体不仅承担法律责任、行政责任，而且还承担道德责任、道义责任。特别是在出现重大人员伤亡或影响十分恶劣的公共事件时，问责客体无法抵御道义上的问责。即使问责的结果不是最公平合理的，但基于道德方面的考虑，他们也无法再因问责结果而申诉。

    三、对策与建议

    首先，我国责任政府建设必然要涉及各利益主体的利益，在权责明确的前提下，对出现问题相关责任人进行问责是我国建设责任型政府的重要举措，对于推动行政文化的发展、强化党政人员的责任观念，实现、保护和促进公共利益具有极其重要的作用。但在目前我国责任型政府建立的初期，权责划分不明、人治氛围依然存在的条件下，对以责任追究为特点的问责制的实施应更加谨慎。在确定责任客体时，应本着对个人负责、公正、严谨以及向人民负责的态度来进行。在建设责任型政府，完善问责制的同时，应深入对权责划分问题的研究与思考，使问责制的前提更加科学、可行、可信。

    其次，面对问责客体法律救济方面的法律和制度缺失，我国政府应本着法治、人性的态度来审视问责客体的救济问题。在我国法治社会建设不断取得新的成就的今天，更应完善这一法制漏洞，以理性、人性的观点来实施问责制和建设责任型政府。

    第三，我国责任政府建设面临的最大难题，与其说是法治缺失或缺位，不如说是在公共行政领域缺少民主政治意识与法治精神。［10］民主政治意识与法治精神的缺失是我国行政文化不断积累的结果，是意识形态领域中存在的有碍于理性、科学问责制的软因素。应该在继承行政实践经验和优良行政传统的基础上，真正体现意识形态工作的创新性，使我国的行政文化更加科学，更有助于问责制的实施和责任政府建设，同时能以更加科学、合理的步骤来维护问责客体的利益诉求、构建合理的问责客体利益表达机制。

    参考文献：

    ［1］威廉·Ｎ·邓恩．公共政策分析导论（2）［Ｍ］．北京:中国人民大学出版社，2002，161－163．

    ［2］罗蓉．问责制实施的制度结构［Ｊ］．党政干部论坛，2004，（11）．

    ［3］谭功荣．问责制：责任政府最基本的实践形式［Ｊ］．中共福建省委党校学报，2004，（7）．

    ［4］沈蓓绯．当前实施官员问责制面临的主要困境［Ｊ］．理论导刊，2005，（5）．

    ［5］黄晓军．我国行政问责制度研究［Ｄ］． 南昌大学学报，2008．1－2．34．

    ［6］邓淼．问责从“风暴”走向制度［Ｊ］．新重庆，2007，（1）．

    ［7］崔彦平．行政问责制度研究［Ｄ］．山西大学学报，2007，（6）．

    ［8］方舒．关于我国行政问责文化的思考［Ｊ］．重庆教育学院学报，2007，（5）．

    ［9］陈党．论构建有效的行政问责法律制度［Ｊ］．河北法学，2007，（2）．

    ［10］陈国权，李院林．论责任政府的基本属性［Ｊ］．社会科学战线，2008，（2）．

    责任编辑侯琦