国内区域经济发展中的地方政府合作模式比较

    吕丽娜　赵小燕

    摘 要：为化解区域经济开放性与行政区划封闭性之间的冲突，我国探索出了科层制、市场化和网络化治理三类地方政府合作模式。本文在分析相关资料的基础上，对三种模式的表现形式和各自的利弊进行比较，以期为未来理论界和实务部门探索新的合作模式提供参考。

    关 键 词：府际合作；科层制；市场化；网络治理

    中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）05-0039-05

    投稿日期：2014-02-23

    作者简介：吕丽娜（1975—），女，湖北人，湖北经济学院财政与公共管理学院副教授，管理学博士，研究方向为府际关系和区域治理；赵小燕（1978—），女，湖北人，湖北经济学院财政与公共管理学院讲师，华中科技大学公共管理学院博士研究生，研究方向为社会冲突治理。

    基金项目：本文系教育部人文社会科学研究青年基金项目“元治理视角下地方政府跨省区域合作模式研究”的阶段性成果，项目编号：13YJC630106。

    良好的区域经济环境是一国经济增长的强大引擎和赢得国际竞争优势的关键，世界各国都很重视区域经济发展，我国也不例外。早在上世纪80年代初期，国务院就提出了跨地区经济联合的思路。然而，在我国行政分权体制影响下，地方政府出于对本地的经济增长和社会发展负责，各自为政，使得各地的经济只能在一个较小的市场范围内发展，制约了分工的深化。区域经济发展要求冲破行政壁垒，促进生产要素的自由流动，实现区域资源配置的帕累托最优，这就产生了地方政府间合作的现实需要。改革开放以来，中央和地方政府都发挥各自的积极性和创造性，探索出了多样化的合作模式。概括起来可以分为科层制、市场化和网络化治理三大类。

    一、科层制模式

    所谓科层制模式，就是在区域内建立一个统一的权威机构来自上而下地推动地方政府合作。这是我国地方政府区域合作中最早采用的一种模式，上世纪90年代以前我国大都采用此种模式，至今仍彰显出一定的生命力。在实践中，这一模式主要有三种典型的表现形式。

    （一）由上级政府组建跨行政区的合作机构

    即由上级政府在不改变原有行政区划和行政管理体制的前提下，针对特定区域设置跨行政区的组织机构，推动区域合作。如上世纪80年代初，国务院设立上海经济区规划办公室，就长三角经济区的合作作出整体性规划与安排。本世纪以来，国务院又根据不同时期的战略重点先后成立了西部地区开发领导小组办公室、国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组办公室和国家促进中部地区崛起工作办公室等机构，负责协调区域经济发展。近年来，在不跨省区的区域经济合作中，一些省级政府也建立了此类组织机构来推动区域合作，如湖北省推进武汉城市圈领导小组办公室、长株潭经济一体化协调领导小组办公室等。这类区域合作组织虽然具有相应的人员编制和职权范围，但并不是独立的政府层级，也不具备独立的行政主体资格，只能算是上级政府的一个办事机构。从职能定位上看，主要负责区域规划方案的制定和区域一体化的协调工作。这种做法的实质是将区域内地方政府之间的竞合关系转化为上级管理部门与所辖地方政府之间的行政关系，试图以行政的统一来化解区域矛盾。作为上级政府的一个工作部门，这类机构不能对下一级政府进行直接的领导指挥，由于既没有人事任免权，也没有财力，因而在强烈的地方利益需求面前，其协调与监督作用十分有限。当上级机关发出的行政指令与地方利益不谋而合时，地方政府会不遗余力地执行；但当统一指令与地方政府的实际利益需求发生冲突时，上级机关就会面临“上有政策、下有对策”、“打擦边球”、“曲解规则”和阳奉阴违的风险。

    （二）调整行政区划

    即通过行政区的直接合并或兼并等方式打破原有的行政区域限制，扩大区域中心城市的边界，由其对区域的经济社会事务进行集中统一管理，推动区域整合。本世纪以来，我国许多区域的行政区划调整都体现出了这一思路。例如：2003年，珠三角地区撤销南海、顺德、三水和高明4个县级市，将其改为佛山市的下辖区；2011年，东莞的行政区域调整工作也重新启动，对32个镇街进行调整合并。再如长三角地区， 在2000年12月到2002年4月短短的17个月中，共有11个县（市）被撤县建区，占到了全国撤县（市）建区总数的一半以上。[1]2011年，扬州撤销县级江都市，设扬州洪都区，将邗江区的5个镇并入广陵区，撤销维扬区，将其行政区域并入邗江区。在我国中部地区，2011年7月，安徽省撤销地级巢湖市，将其所辖的一区四县行政区划分别划归合肥、芜湖、马鞍山三市管辖。行政区划调整强化了区域中心城市的经济辐射功能，扩大了市场运作的空间，有利于在更大区域范围内统筹安排产业布局和基础设施建设，优化资源配置。但该手段在推行过程中面临两个突出且现实的问题：一是体制上的障碍。行政区划调整是对现有行政体制的巨大挑战，涉及到行政系统的权力与责任的重新分配，在实施过程中遇到的政治阻力非常大。二是管理上的障碍。区域经济中心的辐射范围有不断扩大的趋势，而行政区域却不能无限地扩大，因为随之而来的是管理幅度的增加和内部管理成本的上升，致使行政区域与经济区域很难保持完全统一。

    （三）组建地区联合党委

    2004年12月，新疆维吾尔自治区党委在不调整乌鲁木齐和昌吉州行政区划的前提下成立乌昌党委，作为自治区的派出机构，对乌昌地区经济社会发展负领导责任。乌昌党委的机构设置包括乌昌党委书记、副书记、常委、秘书处和工作组，其主要任务是统筹乌昌地区的经济社会发展，负责统一制定并组织实施乌昌地区经济社会发展规划、城市整体规划、产业发展规划，研究解决乌昌地区经济社会发展中的重大问题。乌昌党委享有较大的人事任命权，该地区县级党政“一把手”人选由乌昌党委决定，报自治区组织部门备案；地厅领导干部选拔任用，由乌昌党委考察后上报自治区党委决定。[2]由于被赋予了较大的人事权，使得乌昌党委形成的各项决定具有较大的权威性和约束力。

    乌昌模式实质上是绕过了建立一级正式区域政府面临的法律障碍，以党代政，在现有的地方政府之上加设了一层区域性的组织，并凭借党委的组织人事权所构成的约束力来对整个区域实施统一规划与管理，有力地推进了区域经济的发展。尽管这种颇具中国特色的低成本——高回报的政治动员模式在乌昌经济一体化建设中取得了显著的成效，但其是否具有广泛的推广意义还有待商榷。因为乌昌地区有其特殊性，所涉及的区域合作的成员数目和成员层级数都非常少，管理幅度小，行政指挥链短，监督中信息不对称的问题不突出，因此执行效率高。但如果涉及的成员数量以及成员的层级数目增加时，其实施效果就有可能受到影响。

    概括起来，科层制模式的优势主要有以下五个方面：其一是权威性。在等级制的组织内部，下级要服从上级的领导与指挥，上级政府做出的合作安排对下级政府具有权威性和约束力。其二是公正性。中央政府或较高一级的地方政府在低一级地方政府的利益冲突中处于超然地位，能够较为公正地进行仲裁，协调全局利益与局部利益的冲突。其三是信息的全面性。在等级制组织内部，上级政府掌握的信息更加全面，能够做出更为合理的政策安排。其四是治理外部效应的有效性。在诸如湖泊治理、传染病防治等具有较强外部效应的区域性公共物品的供给中，上级政府能从更高层次采取干预措施，矫正下级政府决策中可能出现的偏差，减少“搭便车”现象。[3]其五是社会成本低。尤其是在市场经济改革初期，由于长期计划集权体制下形成的路径依赖，等级制模式容易被各方所接受，不失为一种现实有效的资源动员方式。但值得注重的是科层制合作模式优势的实现有一定的前提条件，即假设上级政府是完全理性的，掌握全面的信息，能够摆脱地方利益集团的干扰，做出合理的政策安排并拥有绝对的权威，能随时发现地方政府的阳奉阴违行为进而对之加以惩罚等。然而现实中上述前提条件很难同时具备，首先，上级政府的信息主要来源于自下而上的层层填报，下级政府可以利用自己的优势地位将于己不利的信息过滤掉，导致上级政府的信息失真，既可能影响决策安排的科学性，也无法及时发现并纠正下级政府在区域政策实施中的偏差，从而使其政策安排的权威性和约束力大打折扣。其次，即使上级政府能获取完全信息，也不能保证其决策安排的完全理性，现实中有些地区之间的利益矛盾恰恰是因为上级制度安排的不合理才发生的。再次，科层制自上而下的命令指挥与层级制难以适应区域环境的瞬息万变，难以对地方政府间的合作关系做到适时掌控。最后，这一模式未能有效照顾到各个地方的实际利益需求，当上级政策与地方利益出现矛盾时，容易引发政策执行走样的问题。

    二、市场化模式

    所谓市场化模式，是指地方政府自愿通过平等协商，凭借交易的方式来协调彼此的行为，化解区域之间的矛盾，推动区域合作。这一模式在上世纪90年代后被大量地使用，其表现形式主要有两种：一是跨行政区非制度性协商，二是签署行政协议。

    （一）跨行政区非制度性协商

    这是由区域内地方政府自发建立起来的一种区域合作机制，不具有独立的行政主体资格，既没有常设机构和独立人员编制，也没有固定的职权范围，仅为合作而进行磋商、沟通和议事，表现为“座谈会”、“政府联席会”、“协调工作会议”等多种形式。最早可以追朔到1986年成立的环渤海地区经济联合市长联席会，后被长三角、珠三角等地区加以发展。如长三角地区的非制度性协商主要有三个层面：一是副省（长）级别的“沪苏浙经济合作与发展座谈会”，始于2001年，座谈会每年召开一次，按浙江、江苏、上海的顺序轮流承办。会议主要议程包括报告一年来区域合作情况、协商下一年度经济合作工作重点、研究推动区域经济合作的重要措施等，会议所达成的共识是城市市长会议应当贯彻的精神。二是长三角城市市长级别的“长江三角洲城市经济协调会”，其前身是1992年成立的长三角经协（委）办主任联席会议，1997年升格为市长级联席会议，至2013年4月，共召开了13次会议。三是长三角各城市政府职能部门之间的协调会，即部门联席会议。

    非制度性协商与设立专门的组织机构相比，不涉及体制的障碍，组织成本较低。通过定期和不定期的协商，有助于地方政府负责人交换意见，增进彼此的理解，树立合作意识；协商达成的共识对区域内各地方政府下一步的行动安排具有一定的指导作用；沟通和交流的过程对地方政府而言也是一个获取信息、相互学习的过程，有利于提高地方政府的创新能力。但这类协商组织目前面临两大问题：一是缺乏管辖权力，上级政府或同级政府没有给其明确的行政授权，通常以协调地方关系、促进区域合作为主要职责，只有对区域性公共事务的部分协调权和部分决策权，没有监督权；二是属于临时性组织，未纳入地方政府机构编制系列，没有正式的配套内设机构和专门人员，没有固定的经费来源，组织活动的费用大都由各方协商分摊，执行力较差。[4]（p18-25）

    （二）签署行政协议

    行政协议是行政机关之间就公共事务在平等协商基础上达成的公法性契约。[5]（p74）它是我国区域一体化实践中孕育成长起来的一种地方政府间合作形式，在长三角、珠三角和环渤海等区域已焕发出蓬勃生机。从协议文本形式上看，一类是正式的跨地方服务协议，如2000年11月24日，浙江东阳市和义乌签订了有偿转让水权的协议，义乌一次性出资2亿元向毗邻的东阳市购买了4999.9立方米水资源的永久使用权。这类协议文本内容相对具体、完整和具有可操作性。[6]（p156-158）另一类是非正式协议，如《泛珠三角区域合作框架协议》、《长江三角洲地区城市合作协议》、《环渤海地区经济联合市长联席会协议书》等，这类协议的签署、履行程序比较随意，内容较为原则、抽象和模糊，用合作意向书来表述可能更加准确，目前这类协议所占比重较大。从协议调整内容来看，往往涉及到各区域在城市功能定位、产业整体布局、基础设施、科技文化、商务贸易、环境保护、人才开发和卫生防疫等多个领域。当前行政协议已逐渐成为推进区域合作的一种重要方式。

    行政协议的优势在于：第一，实现了自律与他律的结合。在协议商订过程中，任何地方政府都不能肆意妄为，必须兼顾其他成员的利益并维护区域整体利益，在不断沟通、对话中调整自己的预期，方可达成共识。一旦协议达成，地方政府就必须履行自己的承诺，不能单方面变更协议内容。第二，实现了灵活性与规范性的结合。与行政区域调整和构建功能性的管制机构相比，行政协议更为简便、灵活，更能够及时应对复杂多变的区域问题。与此同时，行政协议的缔结和履行过程相对严格，内容具有确定性，缔结后对各方都具有约束力，增强了区域成员合作行为的稳定性和可预期性。第三，能够体现对合作主体意愿的充分尊重。行政协议是区域内地方政府之间主动、平等、自愿展开的合作方式，是合作主体意思自治的体现，区域内地方政府既可以选择是否缔约和与谁缔约，也可以决定缔结什么内容的协议，对意愿的尊重有助于减少后期执行的阻力。[7]（p73-74）然而，行政协议的履行需要相应的法律保障。在西方国家，地方政府间行政协议的主要内容、缔结程序、协议纠纷的解决等均有明确的法律依据，如在公私法不分的美国，行政协议被视为合同，应当具备合同法所要求的条款，而且受到宪法中禁止违反契约义务的法律制约；在西班牙，行政协议是一种公法协议，受《西班牙公共行政机关及共同的行政程序法》的制约，[8]（p13）相关法律在约束行政协议的同时，也为其法律效力提供了有力的保障。而在我国，行政协议的缔约主体是谁，包含的必要条款有哪些，如何履行，拒不履行行政协议应该承担何种责任，出现纠纷如何解决等问题均没有明确的法律规定，导致行政协议缺乏约束力，实施效果不佳，经常沦为“一纸空文”。

    从总体而言，市场化模式将竞争和协调较好地结合在一起，一方面，充分肯定了地方政府在当地公共事务中的行政管理权限和独立利益主体地位，使得地方政府能够通过竞争来改善当地环境、促进经济发展以及更好地满足当地居民的公共需求；另一方面，打破了公共服务供给的地域边界，通过交流与商讨，将不同地方政府联结在一起，降低了公共服务的单位供给成本，实现了规模经济。在该模式中，地方政府合作需要的产生并非源于上级政府的外部压力，而是来自于地方经济社会发展的内在需要；在商讨过程中，各方都可以平等、充分地表达自身的利益诉求，最后形成的协议往往能照顾到各方的利益，使得地方政府在合作协议执行过程中的自觉性有所增强；合作的内容可以根据环境变化而调整，并随问题的解决而自动结束协议义务。在市场经济体制下，由于该模式充分调动了合作主体的积极性、主动性和创造性，在实践中受到了地方政府的欢迎。但从交易费用理论的视角来看，这一模式也有其局限性：第一，当合作涉及到地方重大经济政治利益并存在利益冲突时往往会出现相持不下、“议而不决”的现象；第二，随着合作主体数量的增加，达成协议所需的信息成本和缔约成本会不断攀升；第三，当涉及到诸如共同边界上自然资源开发等产权划分不明晰的问题时，交易难以达成；第四，受自利动机的驱使，合作各方所达成的协议虽能实现参与者的共赢，但相对于更高层次的区域来讲，可能会产生明显的负外部效应。

    三、网络化治理模式

    该模式引入的治理理念，扩大了府际合作主体的范围，其倡导建立一种全方位的包括政府、私营部门和非营利部门在内的自愿性合作治理过程来促进区域的发展。该模式综合了网络的优势和治理理论与民主行政理论等观点，代表了区域府际关系演进的趋向，得到了国内学术界的广泛认同。在我国长三角、珠三角地区，各级政府、企业和社会三个层面相互联动的区域合作模式已初显端倪。在国内泛珠三角地区，一年一度的“泛珠三角区域合作与发展论坛”，有中央政府相关部委的领导、地方政府的行政首长和部分企业界、学术界知名人士的共同参与，就如何推进泛珠三角区域的合作与发展展开广泛讨论。与论坛一起召开的“泛珠三角区域经贸合作洽谈会”为企业的跨区域经济合作搭建了有效的平台。在《泛珠三角现代物流发展合作协议》中，专门提出要发挥行业协会的作用。在长三角地区，除了以各种联席会为代表的政府间合作平台外，以政府为引导的企业自主参与合作机制已经形成，目前，企业的合作项目已涉及到工业、农业、旅游、基础设施、人才等多个领域。在社会层面，从2008年开始，长三角地区在国内率先尝试组建若干个区域性行业协会，为区域合作搭建第二平台。

    网络化治理的优势在于：第一，突破了单一中心的有限理性。政府以外的各类市场和社会主体的加入，大大拓展了地方政府获取信息的能力，缓解了地方政府的有限理性问题。第二，有助于实现效率和规模经济。网络为区域成员提供了分工机制，允许网络成员在推进各自专业化生产的同时又与其他网络成员结为伙伴，提供整体性的公共服务，减少成本，提高效率，实现规模经济。第三，减少了不确定性和机会主义行为发生的概率。网络中成员持续的、多渠道的信息沟通和交流既加强了各类成员对区域决策的认同，又降低了监督中信息不对称的风险，有助于抑制“搭便车”等机会主义行为的发生。第四，实现了运作的灵活性和回应的快速性。网络借助良好的知识管理工具和多向度的沟通，帮助地方政府获得社会公共需求的最新信息，绕开了科层制下的刻板程序，使得地方政府能够迅速有效地回应公众需求。第五，减少了交易费用。网络中的频繁互动与合作能给成员提供有效信息、重复交易等好处，从而降低了交易费用。[9]（p129-131）

    当然，网络化治理也面临一定的困境。归纳起来主要有五个方面：一是网络利益与国家整体利益的矛盾。网络成员关注的是区域利益的最大化，可能会与全国整体利益相冲突。二是开放性与封闭性的矛盾。合作网络要求保持一定的封闭性，以便在有限成员的重复交往互动中建立相互信任关系，但这会将落后行业锁定在网络中，同时也会妨碍新伙伴（如其他地方政府或朝阳行业）的加入。三是原则性与灵活性的矛盾。原则性要求成员遵守共同的网络管理规则，但日益复杂的相互依赖关系会随时改变成员之间的互动关系，破坏管理规则。[10]（p101）四是责任与效率的矛盾。网络模糊了公私界限，有助于调动各种社会资源来促进合作，但也可能导致责任不明，为合作主体相互推卸责任提供口实。五是制度供给不足。网络的核心机制是基于长期合作与信任而形成的社会资本，当前我们缺乏以“社会信任、公民参与和互惠规范”为主要内容的社会资本，合作网络所形成的自组织秩序也缺少法律保障。

    综上所述，科层制、市场化和网络化治理三种合作模式各有利弊，在特定的环境条件下也都有成功的案例，但地方政府合作模式并非千篇一律，其需要根据各区域的经济结构、政治文化传统和社会成员构成情况等众多因素，选择阻力较小、最具可行性的模式。上述三种模式效用的充分发挥都离不开相应的制度环境支持，唯有进行相关法律制度、组织制度、利益协调制度和监督约束制度的创新，才能促进我国地方政府合作向纵深发展。此外，考虑到现有模式存在的不足，未来理论界和实务部门还需要积极探索新的合作模式。

    【参考文献】

    [1]李广斌，王勇，谷人旭，胡浩.由冲突到合作：长三角区域协调路径思考[J].江淮论坛，2008，（04）.

    [2]任宗哲，宫欣旺.组织化：区域地方政府协调发展的一种路径——以乌昌经济一体化与西咸经济一体化比较为例[J].公共行政，2008，（06）.

    [3]周伟林.中国地方政府的经济行为分析[M].复旦大学出版社，1997.

    [4]杨龙，郑春勇.地方政府间合作组织的权能定位[J].学术界，2011，（10）.

    [5][7][8]叶必丰，何渊，李煜兴，徐健.行政协议——区域政府间合作机制研究[M].法律出版社，2010.

    [6]张紧跟.当代中国政府间关系导论[M].社会科学文献出版社，2009.

    [9]张紧跟.当代中国地方政府间横向关系协调研究[M].中国社会科学出版社，2006.

    [10]陈振明.公共管理学——一种不同于传统行政学的研究途径[M].中国人民大学出版社，2003.

    （责任编辑：高 静）

    Abstract：To resolve the confliction between the openness of regional economy and the closure of administrative divisions，our country has explored three local government cooperation modes： hierarchical mode，marketization mode and network governance mode.On the basis of analyzing the related data，this article identifies the forms of three modes，and compares the pros and cons of each， in order to provide some reference for theory and practice exploration of new cooperation modes in the future.

    Key words：intergovernmental cooperation；hierarchy；marketization；network governance