船舶压载水立法现状及发展分析

    胡春宝

    摘 要：本文介绍了压载水问题的由来，对世界各国、国际海事组织（IMO）以及我国相关立法现状进行了分析，并对我国关于压载水管理立法提出了建议。

    关键词：压载水处理 环境保护 立法

    对于《国际船舶压载水及沉积物控制和管理公约》（International Convention For The Control And Management Of Ships Ballast Water And Sediments， 2004， 下称压载水公约）来说，2015年是一个关键节点，因为十一年前，即2004年，国际海事组织（International Maritime Organization，下称IMO）通过了《压载水公约》，然而十多年过去了，该公约的实施依旧困难重重。

    众所周知，由于水路运输的经济性，世界上超过80%货物都由船舶运输完成。而在目前的技术水平下，对于船舶而言，压载水对航行安全是必不可少的。但每年百亿吨巨量的压载水在全球范围内的转移带来的后果是：非本地海洋物种、病毒以及细菌随船舶压载水及其沉积物对世界各地的生态环境，经济和人类健康造成了严重威胁。

    鉴于外来海洋物种入侵的广泛性、隐蔽性、巨大危害性和反复性，全球环境基金组织（Global Environment Facility）确认其为危害海洋的四大威胁之一，而且与其他威胁不同的是海洋生物入侵是一种不可逆的影响。

    例如在美国大湖区，欧洲斑马贝大批滋生，占据了排水管内部40%。从1989年起，美国政府每年花费超过1亿美元的资金来控制。

    再比如能引起赤潮的有毒双鞭甲藻（又译腰鞭毛虫）已进入多个国家，它能被滤食性贝类如牡蛎所吸收。人们吃了这类甲壳类海鲜后，双鞭甲藻产生的毒素可致人瘫痪甚至死亡。有关科学家已将甲藻的入侵归罪于船舶压载水及其沉积物的排放。

    基于非本地海洋物种入侵造成的巨大危害，各国政府及国际组织面临着巨大压力，从上世纪八九十年代开始积极从管理立法、管理和技术等层面去应对这个挑战。

    压载水立法及实施现状

    1、各国立法现状

    上世纪九十年代，面对由于船舶压载水带来的海洋外来生物入侵问题，一些国家（地区）开始制定法律，包括国家立法和地方立法进行应对。当然立法主体大多是以毗邻大海的发达国家，有澳大利亚、加拿大、以色列、新西兰、美国（包括有些州）；部分港口也制订了自己的规则，例如阿根廷的布宜诺斯艾利斯、苏格兰的斯卡帕湾港和加拿大的温哥华等；现在越来越多的国家（地区）也正在立法的过程中。其中美国——作为世界最大经济体——制定了一系列关于压载水的标准，就成为了各国立法的风向标。它规定进入美国海域的船舶，必须在离美国海岸200海里以外的公海上进行压载水置换，并要求船舶安装压载水处理装置（BWTS）；任何在2013年12月1日之后建造的新船必须安装BWTS，之前未安装BWTS的船舶，必须与2016年1月1日之前安装改造，且美国的排放标准远远高于压载水公约所制定的标准。

    在这些国家立法和执行过程中，体现了先松后严，先自愿后强制；发达国家严，发展中国家松；船旗国监督松，港口国监督严；执行过程注重实效性（看重压载水报告制度和记录制度）；注重船舶和人员安全以及法律的趋同性等特点。

    单边国内立法的优势是显而易见的，它的制定和修改快速、执行效率高、效果好，尤其能因地制宜地解决本国本地区的压载水管理问题。但是其副作用也是显而易见的，主要包括：不同国家的各自立法会对航运业有不同要求，使航运从业者无所适从；由于港口国监督和船旗国监督的标准不同容易产生矛盾，协商不好很容易激化；发达国家利用技术优势，通过高门槛立法对发展中国家的航运业竞争形成海运绿色壁垒。

    解决上述问题的办法就是通过各国的努力，在全球范围内制定统一标准的规则，建立一套各国都认可的压载水管理体系，结束各自为战的局面，促进合作，为全世界的航运企业搭建一个公平竞争的平台。这也是IMO成立以来的一贯做法。

    2、IMO《国际船舶压载水和沉积物控制与管理公约》

    IMO很早就对由船舶压载水引发的海洋环境问题给予了高度重视。在1973年IMO大会上通过了一项决议，指出：“船舶压载水中有可能含有流行病病菌，这些压载水在它国排放很可能导致该流行病在它国蔓延”，该决议要求IMO和世界卫生组织（World Health Organization）收集由各国政府所提供的有关证据和建议，并开展对该问题的研究。上世纪80年代末IMO的海上环境保护委员会（Maritime Environment Protection Committee）开始将解决船舶压载水问题纳入其行动议程。20多年来，IMO相继通过了多个指导性文件或大会决议案，以指导船舶压载水的控制和管理，具体包括：1991年《关于防止船舶压载水引进有害水生物和病原体的指南》；1992年《生物多样性公约》；1997年《关于控制和管理船舶压载水， 减少有害水生物和病原体传播的指南》；1998年《关于外来物种对生态系统、栖息地和物种的威胁》等，最终在2004年2月9日通过了《国际船舶压载水和沉积物控制与管理公约》。

    2.1 《压载水公约》内容

    2004年通过的《压载水公约》主要包括四个方面内容：

    2.1.1船舶压载水管理方法和排放标准

    目前压载水的管理主要包括两种方法：压载水置换和压载水处理。所谓压载水置换，是指要求在深海中将在港口内装载的压载水置换成深海中的水，因为深海中的水即使携带某些水生物，被排放到接收港水域后，水生物一般因生存条件的差异性而不易存活，因而减少或避免了对当地港口水生环境的不利影响。按照IMO的设想，压载水置换只是一个暂时的过渡性办法，最终船舶压载水都是要经过水生物灭活处理。两种方法依次对应的标准是公约附则中的D-1和D-2。

    2.1.2排放标准的实施时间

    由于压载水公约希望压载水管理的最终方法是对压载水进行生物灭活处理，因此附则B-3对不同时间建造的船舶提出了应强制性符合D-2标准的时间表，同时规定船舶安装压载水管理系统（Ballast Water Management System，下称BWMS）的型式认定应按照IMO制定的《压载水管理系统认可导则》（G8）进行。

    2.1.3船舶应持有的符合公约的文件

    包括压载水管理计划、压载水记录簿和国际压载水管理证书等。

    2.1.4港口国检查（Port State Control，下称PSC）

    公约第九条授予了港口国对到港船舶进行检查包括取样检查的权利。不同于其他公约，压载水公约允许PSC检查在任何情况下都可以采取压载水取样检查方法来判定船舶是否符合D-2的标准。

    2.2 《压载水公约》未生效原因

    《压载水公约》为航运界管理和控制船舶压载水提供了第一个全球性的统一的法定管理依据，但由于船舶压载水的问题比较复杂，涉及到船舶设计与建造、船舶安全与稳性、压载水处理方法、压载水处理标准、海洋生物及微生物的分类及标准以及在全球范围内实施将会产生的法律问题等。因此，尽管公约已经通过，时至今日却仍未生效，其主要存在的原因在于：

    该公约对生效前建造的船舶的符合日期没有任何的缓冲期，而按照惯例主管机关在公约生效前是不能签发证书的，这就导致公约一旦生效，将有大量来不及获得有效证书的船舶停运。

    BWMS技术在型式认可过程和PSC检查过程中的取样分析方法还没有充分协调一致，存在PSC取样分析方法可能严于BWMS型式认可方法的情况，导致船舶安装的合格产品却无法满足检查要求。这也是航运企业最为关注的问题，也是导致公约迟迟不能生效的最主要原因。

    压载水管理系统的可靠性问题。尽管某些BWMS型式被认可，但由于受限于技术手段和环境的影响，仍有可能在特定情况下失效。

    区域规则与全球公约不一致，如美国的标准高于公约的标准，导致前期已投入大量资金安装IMO认可设备的船舶可能无法在美国水域运营，极大地挫伤船东的积极性。

    航运形势不景气，压载水处理设备费用昂贵，国际航运公会（ICS）对压载水公约持保留姿态。

    2.3 《压载水公约》目前进展

    2014年10月在IMO海洋环境委员会MEPC67次会议上，通过如下决议或决定：①通过《船舶压载水公约下港口国监督导则》；②通过《便于2004年压载水公约生效的措施》；③启动对船舶压载水管理系统型式认可导则（G8）的审议；④同意在公约生效后的3年经验积累阶段，PSC检查时的对船舶实施违法处罚不能以取样分析结果作为依据；⑤经修订的G8导则实施之前，对已安装按现行G8导则进行型式认可的BWMS的船舶所有人不作处罚。

    这些积极的变化，使压载水公约的生效又往前迈了一步。据IMO估计，2015年内将达到生效条件，2016年内正式生效实施（截至2015年3月10日，已有44个国家加入、占全球商船总吨位的32.86%。巴拿马、新加坡或中国等任何一国加入，公约就将达到35%总吨位的生效条件）。可以说，压载水生效已箭在弦上。

    我国关于压载水管理的立法情况

    截至2015年4月，中国政府尚未加入《压载水公约》。我国既是港口大国又是船旗大国，可是在压载水管理方面的立法是落后的。虽然有《海洋环境保护法》、《国境卫生检疫法》、《防治船舶污染海洋环境管理条例》和《国际航行船舶出入境检验检疫管理办法》等法律法规，但在立法的技术和内容的充实方面跟国外发达国家法律相比还有很大差距，而且多头管理模式也不利于当今的压载水问题管理。

    2015年4月2日，国务院印发了《水污染防治计划》，俗称“水十条”。在第一部分就提出了全面控制污染物排放的目标，并要求由交通运输部牵头，加强船舶港口污染物控制，积极治理船舶污染，分类分级修订船舶及其设施、设备的相关环保标准，明确提出“航行于我国水域的国际航线船舶，要实施压载水交换或安装压载水灭活处理系统”。同时，在《水污染防治计划》还提出了要严格环境执法监管，完善法规标准，加快海洋环境保护等法律法规制修订步伐，“各地可结合实际，研究起草地方性水污染防治法规”；并于2017年底前，京津冀、长三角、珠三角等区域、海域建成统一的水环境监测网。

    可见，“水十条”对于我国船舶压载水立法及实施、压载水处理技术发展、航运企业管理水平提升都是一个重要的契机，应对这个机遇和挑战将是相关行业的一个重要课题。

    对我国压载水管理的建议

    抓紧立法。从国家层面，由全国人大出台专门防止外来生物入侵的立法，特别是防止船舶压载水海洋生物入侵的立法，细化各项标准。在立法的过程中，适当参照《压载水公约》的规定。

    改变当前多头管理、分散执法的局面。建议在压载水管理问题上采取半集中式管理，由海事管理部门牵头主管，其他部门（如海洋行政主管部门、卫生检验检疫部门）在其各自专业领域内协同配合管理；在执法方面，采取综合执法，将压载水执法统一给海事管理部门行使，明确执法主体，避免重复和漏洞。

    鉴于出台一部法律需要很长的周期，建议海事管理部门针对压载水先行出台一系列的部门规章，填补当前的法律空白；各地也可针对当地的实际情况，先行制定关于压载水的地方标准。

    尽快制定船舶压载水携带有害水生物和病原体的突发性应急预案，重点做好防治工作。

    积极开展我国沿海海域的生物本底调查，建立基础数据库，定期评估船舶压载水对我国海域生物多样性的影响，为压载水管理的立法以及后续修订提供依据。

    结 语

    随着世界海洋环境的恶化、人类环保意识的增强，压载水公约的生效势在必行。但在技术水平限制和各方立场不一致的情况下，这场由船旗国、港口国、船东以及IMO形成的博弈仍将继续下去。我国应从海洋安全的战略高度，抓紧细化压载水管理的相关立法，并做好压载水公约生效的准备工作。对于船东，安装合适的压载水处理设备已是迫在眉睫。

    参考文献：

    [1] 国际海事组织网站，http：//globallast.imo.org/index.asp？page=bwlegis.htm&mene=true.

    [2] Anil， A.C. “A perspective of marine bio-invasion”. In Multiple dimensions of global environmental change. pp. 203-313， TERI Press， India. 2006.

    [3] 胡承兵.阻止“搭乘”于压载水中的外来生物入侵者[J]..交通环保，1999，20（4）.

    [4] 张硕慧，张爽，费珊珊等.？？压载水公约履约中船舶面临的问题及对策[A]. 2008船舶防污染管理论文集[C]. 2008

    [5] 国际海事组织网站，http：//www.imo.org/About/Conventions/StatusOfConventions/Pages/Default.aspx

    [6] 吴春杰.浅析我国压载水管理的法律体系[A].海浪海啸与实用航海技术[C].2006.

    [7] 石效卷等，水十条 水实条——对《水污染防治行动计划》的解读[J].环境保护科学，2015，41（3）.

    （作者单位：中交三航局工程船舶有限公司）