“气候行动之年”和美国气候变化政策发展
于宏源
编者按：当今气候变化已经成为全球治理领域中的热点话题。自2009年联合国气候变化谈判哥本哈根气候大会召开以来，各国对气候治理的重视程度普遍上升，不仅纷纷出台举措控制和降低碳排放量，而且还合纵连横积极参与到全球气候规则制定中来。联合国也决定于2014年9月在纽约召开气候变化峰会，为在2015年就气候变化问题达成一项具有法律约束力的新协议奠定政治基础。在气候治理领域，美国、欧盟以及由中国、印度、南非和巴西所组建的“基础四国”机制是关键行为体。分析和理解这些大国和国家集团为应对气候变化所坚持的原则、采取的政策及设计的方案对我国制定恰当的气候政策，积极参与联合国气候变化谈判与国际合作具有非常重要的现实意义。为此，我刊专门邀请气候治理问题领域的专家学者分别就美国、欧盟和“基础四国”的气候变化政策撰文，以供读者参考。
出于国内能源结构变化、全球治理进程压力和自身环境安全的需要，奥巴马在第二个总统任期的气候政策和战略继续延续其第一个任期“绿色新政”以来的核心理念，即承认全球变暖，并承诺积极应对。与第一任期相比，奥巴马当前的气候政策思路更加清晰、团队更加强大、执行更加坚决。2013年6月，奥巴马政府发布了美国历史上首份国家层面的气候变化行动计划——《总统气候变化行动计划》，围绕这个计划，美国政府推动内外气候变化政策举措，对内利用行政手段加强气候减排和适应，对外则力图实现美国版本的全球气候谈判架构。
美国气候变化政策的背景
全球气候治理形势日趋迫切，2011年以来，德班平台谈判进程过半，谈判效率受到质疑，随着联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）第五次评估报告陆续推出，科学报告不断警示世人气候变化的严重性和气候治理的紧迫性。联合国2013年发布的第五次《气候变化评估报告决策者摘要》再次确认了气候变暖的事实，并预测到本世纪末地表温度可能比1850—1900年增长1.5—2摄氏度。届时长时间的高温热浪将变得更加频繁，降水的地区分布将更加不均。气候变化带来的安全挑战已经出现不可逆性，世界各国需要共同应对。2013年12月，联合国气候变化框架公约秘书处执行秘书长克里斯蒂娜·菲格雷斯提出：“人类正在见证更频繁的极端天气事件，很多发展中国家付出的气候代价越来越大。因此世界各国必须立刻开始行动。”[1]国际社会推进气候治理的呼声不断上升。2014年被称为“气候行动之年”， 9月份联合国纽约气候变化首脑峰会和年底智利利马第二十次缔约方气候变化谈判大会将为2015年全球协议奠定实质基础。当前全球气候治理的重点已经转移到各方参与气候行动领域中来，新的全球气候治理要求世界各国可以努力为达成有法律约束力的“2015年协议”奠定基础。
美国自身气候安全问题日趋严重，2012年以来，美国应对气候变化的脆弱性更加凸显，遭受的损失也越来越大。据统计，美国近年遭受的气候变化灾害远胜于往年。严重的干旱、不同寻常的高温天气、逐渐减少的降水量以及大面积的山火爆发事件对美国造成了越来越明显的影响。仅2012年，美国因极端气候事件遭受的损失就超过1000亿美元，摆在眼前的客观事实为奥巴马政府采取措施主动应对气候变化提供了推动力。美国总统国家安全顾问认为，气候变化对国家安全的影响源自其对世界上国家和人民越来越严重的环境影响。美国48个州出现了有记录以来的最热情况。美国总统国家安全事务助理托马斯·多尼隆认为，“近年来美国一度有三分之二处于干旱状态，还有西部将近1000万英亩的土地因野火被烧焦。气候变化促使美国极端天气事件的频发。2012年，美国遭受了11次极端天气灾难，承受了十亿美元的损失，甚至更多——包括飓风桑迪在内”。[2]在2014年《国情咨文》中，奥巴马更强调：“为了我们的子孙后代和我们的未来，我们需要做出更多努力来抵御气候变化。然而，并非单一的原因导致这一趋势。事实是，过去15年中，有12个最热年份的历史记录诞生。热浪、干旱、野火，水灾的发生变得越发频繁和剧烈。”
更重要的是，美国是历史上对温室效应和碳排放贡献最大的国家。事实上美国自1992年《联合国气候变化框架公约》订立以来，共15年一直位居全球排放总量的榜首（见表1）。虽然中国的排放总量超过美国，但同时应看到的是中国的人口数量是美国的四倍以上，中国的人均国内生产总值是美国的十分之一左右，中国的人均能源和电力消费量是美国的四分之一左右，中国的人均排放量是美国的五分之二左右，中国对气候变化的历史贡献（即累计历史排放量）约为美国的三分之一，毫无疑问美国仍在全球气候格局中占据着主要位置。
奥巴马个人因素是美国推行气候政策的重要驱动力。奥巴马近两年来不断高调地将应对气候变化问题放入新的执政纲领，并再次重申美国将致力于构建全面应对气候变化的系统框架。奥巴马政府首先把气候变化作为一个重要的安全问题考虑，美国认识到1.5℃的全球平均温度阈值是一个关键的气候阈值，并判断出需要做何种类型及规模的努力去减少短期及长期存在着的温室气体。例如，通过减少海洋污染，降低森林大火的风险，减少燃烧农作物，减少化石燃料的排放等。美国总统、环保署及其他机构、美国国会已将这一严峻的问题提高到了美国国家最高安全的优先考量。在2014年6月，奥巴马果然主要依靠其行政团队推出了《总统气候变化行动计划》。在2014年年初的国情咨文中，奥巴马“敦促国会团结起来，寻求两党联合，提出一个基于市场的解决方案来应对气候变化。但倘若国会不行动起来保护我们的后代，就会通过行政部门采取行动，减少碳污染，使社会承担起气候变化的影响，并加速向可持续能源过渡”。
依靠行政部门的国内气候行动
奥巴马政府国内气候政策强调以《总统气候变化行动计划》为路线，以能源利用方式的调整为中心，借助美国能源创新和能效革命，提升了美国减排能力和竞争力。
在能源领域，奥巴马在2014年国情咨文中提出，“中国等其他国家主导清洁能源市场，并由此创造了许多就业机会。2013年，风能占据了美国新能源的一半份额。那么，就让我们创造更多吧。太阳能变得越来越廉价，让我们努力把花费降得更低。只要像中国这样的国家仍在研发新能源，我们也必须这么做。美国必须支持和鼓励这些有助于使天然气燃烧变得更清洁和保护空气水源的研究和科技”。奥巴马强调能源结构优化政策以降低减排成本。[4] 2014年6月，美国政府要求电力部门在2005年基础上到2030年实现减排30%，减排量相当于美国家庭电力消耗年排放的一半；将颗粒、氮氧化物和二氧化硫污染水平在现有基础上再降低至少25%；通过提高能效和削减电力需求降低8%左右的电力使用成本。[5]美国电力行业中煤炭比例下降，美国交通行业中天然气大幅度上升，到2035年，这两个行业天然气替代增加接近20%。随着美国能源消费峰值到来，天然气的替代优势和减排优势更加明显。在过去五年中，美国的能源消费总量降低了5%，单位GDP能源强度降低了9%。为了推动产业结构的新能源发展，奥巴马推出一个四年能源审查计划：环境保护署的绿色能源合作伙伴计划推出了当前的可再生能源挑战，目标是到2020年使当前的绿色能源的使用翻倍。
奥巴马政府2013年开始实施的《总统气候变化行动计划》几乎完全依赖现存法律下的行政权力——行政部门可以自行采取措施。奥巴马通过行政手段不断限制碳排放。2013年6月以来，美国环保署（EPA）就已经提出了新的和现存的电厂的碳污染标准。美国还在2014年3月份发布了综合《国家气候评估报告》和《气候数据倡议》，根据地区和部门列出了现在和预期的气候影响。奥巴马还在2015年预算中为应对气候变化的各项措施专门拨款，包括应对海平面上升和风暴，并设立了气候基金。2014年1月，奥巴马总统签署了一个旨在建立联邦政府第一个四年能源审查程序的总统备忘录，这完成了他在气候行动计划中做出的承诺并确保了联邦能源政策继续满足全国的经济、环境和安全目标。
尽管美国气候政策主要依靠行政部门，但是美国国会近年来也重启了气候变化立法，目前碳定价和碳税是美国国会立法的重要方向。美国参议院在2013年2月份提出《2013年气候保护法案》，美国参众两院一些议员则联合提出了《碳污染费用》讨论草案和《2014国家碳定价选择法案》。美国国会内部碳定价立法的发展也将会影响美国以行政为主导的气候政策模式。[6]
谋求美国
对全球气候治理的主导
自2009年哥本哈根大会，奥巴马政府便发动强大的气候外交攻势，其主要的出发点是在全球范围内建立一体化的减排市场，致力于全球共同努力，鼓励国家逐步放弃有害的化石燃料补贴这种方式应对气候变化。[7]美国政府一直主张全球气候变化治理应遵循“市场一体化”的最优效率原则，即无论是发达国家还是发展中国家（特别是中国和印度）都应统一加入到碳减排的一致行动和市场中。当前奥巴马政府改变了行动的策略，转为高调猛进和主动出击。奥巴马政府选用了克里国务卿作为最强有力的气候外交团队。克里一直把气候变化比喻为恐怖主义，而且希望动员相关美国外交资源推动国际合作。[8]美国国务院为此还发布了相关气候外交指针[9]：一是在国内外通过有力的实际行动树立榜样。通过在政府和联邦、地区及地方层面的国内行动取得应对气候变化的重大进展。二是缔结新的国际性气候变化协议。三是执行全球气候变化倡议。四是加强多边参与：与主要经济体论坛、清洁能源部长级会议、蒙特利尔协议以及气候和清净空气联盟合作以减少短期气候污染物。五是扩大双边合作：在清洁能源和环境可持续发展等领域与超过50个国家建立合作关系，包括发展中国家里最大的温室气体排放国。六是把气候变化与其他领域的重大问题整合起来。
“共同但有区别责任原则”是世界各国长期形成的公认准则，然而从谈判目标来看，美国不断推动所谓“富有雄心、包容性的和灵活性”的气候体系和否认“共同但有区别责任原则”，[10]该计划的核心是构建一个所有缔约方参与的、相对恒定的气候减排协议体系，在2015年之前，以《联合国气候变化框架公约》为基础，谈判达成一个新的、所有国家接受的、有远大目标的国际气候协定，其原则是否定“共同但有区别责任原则”。2013年底的华沙气候大会上，美国气候谈判代表斯特恩认为，“应该有更强有力的语言清晰地表明什么时候停止‘共同但有区别责任原则的防火墙，并且让中国和印度提出减排国家自主承诺”[11]。
从谈判策略来看，奥巴马重视大国减排和小多边机制。奥巴马认为中国、印度等排放量增长太快，现在非常重要的是需要新兴发展中大国采取行动。奥巴马在讲话中强调：“我们同样强化了与主要新兴经济体——印度、巴西和中国的气候合作，它们是世界上最大的气候排放体。例如，中美达成协议降低氢氟碳化合物的生产和消费。”[12]中美达成了重型交通工具污染和化石燃料补贴的同行互评合作措施协议；美国和印度还推出了一个新的大规模离网清洁能源倡议，以帮助电网不足的地方引进新能源，同时还推出了帮助印度部署空间制冷技术的倡议。美国还把减排焦点转向中国和印度，要求中国和印度把所有气候变化谈判的底牌都亮出来，[13]强调快速增长的经济体如中国应该参加减排。[14]从小多边机制来说，美国倡议主要经济体能源与气候论坛以及主要大国清洁能源部长会议，该会议已经包括了17个主要经济体，美国目前仍是这两个论坛主席国。美国推动主要经济体能源与气候论坛在2014年5月和7月召开会议，以达成大国减排的目的。美国还为清洁能源部长级会议（CEM）提供核心支持。基于大国减排的思路，美国与16个其他国际民用航空组织（ICAO）国家一道，倡议推动航空业碳市场交易的实施办法。
美国还积极拉拢分化发展中国家气候谈判阵营。美国通过联合国多边框架外的双边项目援助气候变化最脆弱国家、非洲、小岛屿发展中国家和依赖冰川的国家。美国还与加拿大、墨西哥、瑞典、加纳、孟加拉国以及联合国环境规划署联合发起气候和清洁空气联盟（Climate and Clean Air Coalition），直接与发展中国家联盟以减少黑炭、甲烷以及氢氟碳化合物的排放，并在全球谈判中形成分化发展中国家的态势。2014年9月联合国气候峰会期间，美国还计划和非洲国家发起气候变化和粮食的治理计划。
综上所述，奥巴马的气候政策旨在提升美国在未来应对环境挑战的发展潜力，并在此基础上主导全球气候治理进程。美国国内气候行动已经初见成效，其必然传导到外交领域，美国减排力度增加后，美国出于国内气候政治的需要对中国提出更高的减排要求，国际环保压力将再次转移到中国，中国减排的国际道义压力陡然上升。
展望未来，传统联合国气候谈判的核心角力和博弈主要来自中国、美国、欧盟三方，各种其他行为体分别依附此三者，形成不同的集团影响着总体的平衡和声势。欧盟+小岛国、美国领导的伞形集团+AILAC（拉美和加勒比国家独立联盟）的格局，将逐渐打破了发展中国家以七十七国集团+中国为主体的团结。奥巴马政府气候政策调整使欧盟、美国、发展中国家“三股势力”鼎足而立的形势发生了某些变化。随着美国政府气候外交更为积极主动，欧美趋同态势增强，为将美国拉入“2015年协定”中并共同拆除“防火墙”，欧盟暂时放弃了对具有“法律强制约束力”的全球协议的要求，全力支持美国。此外，美国的提议破坏了“共同但有区别责任”、破坏了以联合国公约为基础的气候谈判主线，特别是还分化了发展中国家谈判集团，使得新兴发展中大国的压力更大。
（作者系上海国际问题研究院比较政治与公共政策所副所长，研究员）
（责任编辑：徐海娜）
[1] McDonald， Frank.，Climate deal reached in Warsaw but critics say it is too weak in face of crisis， Irish Times [Dublin] 25 Nov 2013： 10.
[2] Tom Donilon， National Security Advisor to the President， "Remarks At the Launch of Columbia University's Center on Global Energy Policy"， White House Press Releases， Fact Sheets and Briefings （April 24， 2013）.
[3] 世界发展指数（World Development Indicators），具体数据可参见http：//data.worldbank.org/data-catalog/world-development-indicators.
[4] Robert D. Hormats， Under Secretary for Economic Growth， Energy， and the Environment， Bureau of Economic， Energy and Business Affairs， "Keynote Address at the Pacific Energy Summit"， Pacific Energy Summit， Vancouver， British Columbia， Canada， April 3， 2013.
[5] 参见美国环保署最新的清洁电力计划：Clean Power Plant， June 2， 2014， http：//www2.epa.gov/carbon-pollution-standards
[6]“FEATURE： Momentum seen building for 2015 climate deal”，Platts Commodity News ，March7，2014.
[7] Tom Donilon， National Security Advisor to the President， "Remarks At the Launch of Columbia University's Center on Global Energy Policy"， White House Press Releases， Fact Sheets and Briefings （April 24， 2013）.
[8] 克里指出，“希望美国所有相关的外交从业人员积极行动起来，解决东道国的气候变化问题，把其作为重中之重。我已命令国务院所有部门在他们的日常工作中关注气候变化”。"Kerry Orders U.S. Diplomats to Press Case for Climate Action"，New York Times，March 10，2014.
[9] "Kerry Orders U.S. Diplomats to Press Case for Climate Action"，New York Times，March 10，2014.
[10]Jeff Goodell， "Obama's Climate Challenge"， Rolling Stone （January 31， 2013），pp. 41-45.
[11] "Climate conference's results expected to be modest"，The Washington Post， Nov.23，2013.
[12] Kerry Platts， “US-China Energy Cooperation ‘imperative to Tackle Global Warming，” Commodity News（April 14， 2013）.
[13] McDonald， Frank， “Climate deal reached in Warsaw but critics say it is too weak in face of crisis，” Irish Times [Dublin] Nov.25，2013： 10.
[14] "Last-Minute Deal at UN Climate Talks"，FARS News Agency， Nov.24，2013.
