法国政党公共资助制度及其对政党行为的影响

    李姿姿

    20世纪80年代以来，法国建立并逐步完善了政党公共资助与政治生活透明的制度框架。这一制度主要包括三个部分，即规范对政党的私人和企业捐款，建立国家对政党的公共资助体系以及设立政党账目和政治生活透明的监督机构。政党公共资助制度的建立有助于切断法国政党与企业的利益纽带，建立公平透明的政党竞争环境。不过，它也增强了政党对国家的依赖，削弱了政党与选民之间的联系，而且助长了部分政党的投机行为，这些都有待通过更深入的改革来进一步完善。

    法国政党融资制度概况

    法国对政党的公共资助制度建立于1988年，在此之前，国家没有专门的法律来管理政党的资金，也没有建立政党的公共补贴制度。20世纪80年代，一系列腐败丑闻的曝光推动了法国政党资金和政治透明的制度建设。1988—1995年期间，法国确立了政党资金管理的基本法律框架：1988年3月11日第88—227号《关于政治生活资金透明的法律》确立了对政党进行公共资助的基本原则；1990年1月15日第90—55号法令将政党公共资助分成两部分，并设定了选举支出的上限；1995年1月19日第95—65号《关于政治生活融资的法律》禁止企业对政党捐款。此后，法国对相关法律进行了多次补充和修订，政党公共资助的立法框架得到不断完善。总体来看，法国的政党融资制度主要包括以下三个方面。

    一、对个人和企业捐款进行了严格的规定

    在法国，政党可以收取个人捐款和党费作为政党合法的资金来源。法律对个人捐款的部分作了严格规定：（一）设定了最高限额，个人每年对政党的捐款不得超过7500欧元；（二）150欧元以上的捐款必须通过支票或转账的形式转交；（三）个人捐款享受税收减免。在党费部分，政党可以自主设定党费标准，还可以对拥有民选职位的党员收取超过一般党费标准的特殊费用。尽管法律没有规定党费的最高限额，但党费需要符合政党章程中的规定。民选官员的缴费超出党费的部分将被看作是个人捐款，并且适用7500欧元的上限。法国的政策鼓励人们通过党费的形式给政党提供资金，因此对党费也提供税收减免。对企业捐款部分，1995年1月19日《关于政治生活融资的法律》禁止企业法人向政党提供捐款，以及通过直接或间接捐款的方式向候选人提供竞选资助，外国捐款也被禁止。

    二、确立了对政党的公共资助体系

    1988年后，法国建立了对政党的公共补贴制度。政党的公共资助每年发放，按两部分进行分配。第一部分公共资金的分配基础是最近一次国民议会选举的选票数，根据每个政党在国民议会第一轮投票所获得的选票按比例分配。获得资助的前提条件是政党在最近一次国民议会选举中在50个以上的选区推出候选人，并且每名候选人在各自的选区至少获得1%以上的选票。获得资助的政党或政党团体需要向内政部申请登记在册，申请不得迟于投票日前的第六个星期五的下午6点。名单最迟于选举日开始前的第五个星期五在《政府公报》上登记。补缺选举的结果不计算在其中。

    第二部分公共资金的分配基础是议会上下两院的议员席数，根据政党或政治团体的议员席数按比例分配。只有已经获得第一部分资金的政党或政治团体才有资格参与这一部分的分配。国会议员和参议员必须加入一个议会党团才能获得这一部分资金，他们需在每年11月向各自的议会主席团宣布属于或者隶属于某个政党或政党团体。议员只能属于或隶属于一个政党或政党团体。

    2000年6月6日，法国出台了第2000—493号《旨在促进男女平等获得选举职位法》。该法律对名单选举制中男女候选人的数额、候选人的资格声明、政党公共资助都作了规定。首先，在男女候选人的数额上，要求“每份名单上，不同性别的候选人人数相差不得大于1，候选人按不同性别交替排列”。其次，在候选人的资格声明上，要求“候选人必须完成一份有本人签字的声明，说明其姓名、性别、出生日期、出生地点、家庭住址和职业”。此外，该法律对政党的公共资助作了相应的要求，规定第一部分公共资金的完全拨款需要符合性别平等条款，即“如果一个政党或政治团体在最近一次国民议会换届选举中男女候选人数目之差超过其所属候选人总数的2%，则第一部分分配的经费会相应减少，减少比例为该差额占上述候选人总数比例的一半”。例如，某政党有候选人100人，其中男性80人，女性20人，那么国家对政党的公共资助的第一部分资金将减少[（80-20）/100]×50%=30%。2009年第2009—526号法律第80款将减少的比例从“二分之一”改为“四分之三”。

    法国每年用于资助政党和政治团体的资金预算列入年度财政法案，并由议会审议。根据法国《政府公报》的材料显示，2013年法国共拨付7007.7万欧元用于政党的公共资助，第一部分3195万欧元，有52个政党获得资助，第二部分3813万元。两个最主要的政党获得的公共资助约占69%，执政的社会党为2848万欧元，反对党人民运动联盟为1987万欧元，其他政党如国民阵线为554万欧元，欧洲生态—绿党为352万欧元，法国共产党为322万欧元，左翼激进党为179.8万欧元，新中间党为115.7万欧元。

    除此以外，法国对政党的公共资助还包括以下两个部分。[1]第一，法国对在国民议会大选中新出现的政党有专门的补贴。1995年1月19日的法律规定，如果该政党在12个月内获得总数1万人（其中至少有500名是民选代表）、总额15万欧元以上的捐款，就有资格获得政府补贴。第二，对政党提供其他间接的资助。在竞选期间以外，国民议会或参议院中的政党团体允许利用一定的广播时间，在公共电台和电视台做宣传活动。同样，国家还对政党的一些收入提供税收减免，如降低它们的企业税。

    三、建立了政治生活透明的监督机构

    法国负责政治透明的监督机构主要有两个，分别承担政党账目和竞选账目、民选代表财产的监督职责。根据1990年1月15日的法律规定，法国设立了“竞选账目和政治资金全国委员会”（CNCCFP）。该机构承担监督政党的账目与资金、审查候选人竞选账目的双重职能。就政党而言，为了领取公共资助，政党必须建立一个账户，经两名审计员审计后，提交给“竞选账目和政治资金全国委员会”。该委员会审查后，将摘要公布在《政府公报》上。

    根据1988年3月11日的法律规定，法国设立了“政治生活透明委员会”（CTFVP），负责监督民选代表的个人财产。在任期开始和结束时，所有政府成员、国民议会议员、欧洲议会议员以及地方民选代表都必须向“政治生活透明委员会”提交财产申报报告，说明财产的具体项目和任何财产上的变化。该委员会负责审查这些人员职务收入之外所获取的金钱或其他物质报酬。

    法国政党融资制度

    对政党行为的影响

    政党公共资助法律体系的建立，是法国政治体制和政党制度发展过程中的重要事件。通过建立对政党的公共资助制度，法国政党的行为方式发生了改变，从以往依赖党费和非法收入为主，转变成依赖公共资助为主。政党的行动被纳入国家制度和法律的范围，接受国家和公众的监督。与此同时，由于国家成为政党资金的主要供应者，这很大程度上改变了政党行为的方向。为了领取公共资金，出现了许多政党结盟和选举上的投机行为，加剧了法国政党制度的不稳定性。而且，国家资助也让政党越来越向国家靠拢，使法国政党与市民社会本来就不紧密的联系遭到进一步削弱。

    一、政党资金管理规范，政治透明度提高

    在1988年以前，法国的政党主要受1901年《社会团体法》的管理。根据该项法律规定，社会团体不得有营利性收入，只允许收取少量的党费，禁止接受捐款。由于缺乏国家资助，政党主要依赖党费作为合法的资金来源。但法国政党普遍成员人数较少，党费收入十分有限。随着竞选费用的增加，党费远远不能满足需求，因此政党主要依赖非法的融资网络进行融资。这一时期法国政党的非法捐款方式分为两类：一是政党利用公共服务，比如国有企业或政府基金，满足自己的需要；二是政党接受企业回扣，这些企业雇用专门为政党工作的人员。20世纪80年代，法国爆发了一系列腐败丑闻，促使密特朗下令治理政党腐败问题。通过设立公共资助，法国政党的资金有了较稳定的来源，促使政党资金的管理规范化。“国家选举和政治资金审计委员会”设立后，政治透明度得到提高。可以说，通过建立政党公共资助制度，使得结构性的非法政党资金基本终结。

    二、促进政党联盟的建立，增强了政党体系两极化趋势

    20世纪90年代以来，法国的政党体系逐渐向两极化发展。尽管促成两极化的原因是多样的，但政党公共资助制度的确起到了推动作用。在政党公共资助制度下，一个政党要获得公共资助，需要满足一定的条件，这些条件促使政党建立联盟。有的政党达不到获得资助的条件，可以通过宣布隶属于某个政党，从而将一部分资金交给其他政党，以此获得资助；或者有的政党会拉拢独立候选人，让其宣称隶属于该政党，然后给这些候选人其他形式的支持。因此，尽管法国大约有500多个政党，但能够获得国家资助的大约只有50个，而进入国民议会的只有十多个，最终有能力赢得总统选举胜利的只有代表左翼的社会党和代表右翼的人民运动联盟，政党体制逐渐向两极化发展。

    三、助长了政党的投机行为，增加了法国政党制度碎片化的压力

    在国家资金的支持下，政党的活动能力增强，在选举期间和选举结束后都可以有所作为，推动了政党的发展和成熟，这对绿党和国民阵线这样在20世纪90年代崛起的政党来说尤其如此。但是，这也滋生了政党在选举中的投机行为。为了获取公共资金，很多政治团体纷纷组建政党，政党的数目急剧增加。从1990—1995年，向“国家选举和政治资金审计委员会”注册登记的政党从29个增加到了261个，其中48个得到国家资助。2004年，注册登记的政党有230个，其中90%的公共资金分配给6个主要政党。很多海外政治团体也纷纷成立政党。2013年公共资金分配的结果显示，在52个获得第一部分资助的政党团体中，海外政党或政党团体有39个之多。[2]其中很多政党只不过是在选举前为了获取资助而组成的，很容易解散和重组，加剧了政党制度的不稳定性。

    另外，在两轮多数选举制下，只有少数政党才能进入第二轮，因此，第一轮成为各个政党争取选民支持的竞争场所。小的政党会尽量在这一轮提高自己的得票率，以增加在政党联盟中的谈判筹码，提高分配给自己的资金比例。因此，法国总统和国民议会选举第一轮的选票日益分化。在2002年的总统选举中，第一轮出现了16个候选人，多个极左政党的出现分散了社会党的得票，使极右政党国民阵线候选人勒庞在得票上超过了社会党候选人若斯潘。这种极度分化的局面增加了法国政党制度碎片化的压力。

    四、增加了政党对国家资金的依赖，使政党向“卡特尔”型政党转变

    法国建立政党公共资助制度后，降低了政党对成员党费的依赖，提高了国家资金对政党活动的重要性。根据1995年“国家选举和政治资金审计委员会”的报告，党费占政党全部收入的比例较小，社会党为12%，法国共产党为14.5%，国民阵线为10.9%，而公共资助占主要政党收入的60%左右。部分学者指出，公共资助制度推动了政党的卡特尔化，即国家与政党之间相互渗透加深和政党之间的竞争降低的一种政党组织模式。[3]尽管法国的政党没有完全具备“卡特尔”型政党的所有特点，但是政党成员减少，选举投票率降低，选民普遍对政治冷漠，在一定程度上表明法国主流政党作为选民和政府之间的“传送带”的功能正在退化，政党日益脱离市民社会，成为国家制度的一部分。

    总体而言，经过二十几年的发展，法国在政党资金的管理上积累了较丰富的经验，对规范政党行为、减少腐败和提高政治透明度起到了积极作用。但是，其中也存在一些有待完善的地方。2009年，欧洲理事会的反腐败组织（GRECO）发布了《法国政党资金透明评估报告》，要求法国政府完善政党公共资助制度的管理对象，增加政党捐款和竞选资金的透明度，通过制度安排防止政党的投机行为。[4]2013年4月，法国预算部部长杰罗姆·卡于扎克（Jér?me Cahuzac）因隐瞒海外账户遭到曝光后引咎辞职，引发了社会对政府官员财产公开与透明的进一步关注。因此，法国的政党公共资助法律体系仍然有很大的完善空间，通过法律保障政党在国家民主生活中的表达和参与权，同时对政党的行为进行规范，发挥其推进政治民主和社会进步的作用。

    （作者系中共中央编译局副研究员）

    （责任编辑：苏童）

    [1] http：//www.ambafrance-uk.org/Politics-Political-party-funding.

    [2] 法国《政府公报》2013年5月27日第2013-430号法令（Décret n°2013-430 du 27 mai 2013）。

    [3] Richard S. Katz， Peter Mair， “Changing Models of Party Organization and Party Democracy： the Emergence of the Cartel Party”， Party Politics， 1995， Vol.1， No.1， pp： 5-28.

    [4] Council of Europe GRECO， “Evaluation Report on France Transparency of Party Funding”， Adopted by GRECO at its 41st Plenary Meeting， Strasbourg， 16-19 February， 2009.