从任期制角度规范短期行为

    吴　双

    [摘要]近年来，党政领导干部短期化行为较为普遍，在领导岗位上存在程度不同、形式各异的短期行为。短期行为给党政建设带来很多严重的危害，任期制作为目前国家提倡的干部改革制度，对于短期行为的克服起着重要的作用，从任期制角度讨论如何克服当前党政干部中存在的短期行为具有重要意义。

    [关键词]领导干部；任期制；短期行为

    [中图分类号]D22

    [文献标识码]A

    [文章编号]1672-2426(2009)07-0055-03

    任期制作为现代干部管理的基本制度形式之一，已逐步走入我们的视野，党章中明确规定：党的各级组织要按规定实行党务公开，党的各级代表大会代表实行任期制。任期制已成为我国干部人事制度改革的热点问题。

    从党政干部的任职来看，任期制的实施具有双重作用：一方面，可以加速干部队伍的正常流动，打破原来的“终身制”，为干部队伍的新陈代谢提供更加通畅的渠道；另一方面，也能够在一定程度上遏制干部职务的频繁调动，直指短期弊端。近年来，通过推行党政领导干部职务任期制，领导干部在同一岗位任职时间过长的问题在目前已得到较好解决。

    但任期制的弊端也显而易见，发展还不够平衡和规范，少数地方领导干部任期内变动频繁、任期随意的情况比较严重，短期行为突出，使任期制流于形式。因此，虽然避免短期行为需要各个方面的努力，但我们不得不说，通过完善任期制，用刚性的制度规范党政干部的短期行为是十分必要和有效的。

    一、任期制与短期行为的关系

    任期制是指从制度上对各级党政领导干部规定一定的职务任期，任期届满，按规定程序自然解除领导职务，由任命机关根据其目标完成情况或任期表现重新予以任用(包括连任)。2006年8月，中央出台了《党政领导干部职务任期暂行规定》，标志着这一制度已从试点阶段进入全面实施阶段，但由于只是原则性的规定，且配套措施不完善，近年来，短期化行为倾向越来越普遍。

    那么什么是短期行为呢?“短期行为”是指某些领导者在任时不顾客观实际和群众实际承受能力所“创造”出的急功近利、劳民伤财之类的“政绩”。近年来“短期行为”现象已非个别而且呈上升趋势。

    可以说，从一定意义上讲短期行为是任期制度不完善的产物，任期制度中对任职期限的规定，打破了原来党政领导干部终身制的局面。但由于任期制度的不完善和相关细则的缺失造成了领导干部的频繁调动，短期行为也随之出现。因此，通过研究短期行为来规范任期制具有重要意义，同时任期制的完善也能从较大程度上抑制短期行为的出现。

    二、相关案例及思考

    据《瞭望东方周刊》披露，从1993年9月到2004年3月的10年中，河北省邯郸市先后有7任市长施政。而2004年第7期《党建文汇》杂志对10个省区市的调查结果显示，县(市)委书记、县(市)长一届任职时间平均只有两年多一点。另据中部某省省委组织部有关同志介绍，近两年来该省90多个县(市、区)中，只有一名县委书记在岗位上干满一届，其他党委一把手在任期内纷纷被调离岗位，任期制执行率只有1％。在江西省横峰县，近10年中党政主要领导换了10人，其中5任县长平均两年一任。县级干部的变动情况如此，乡镇干部的情况也类似。上饶市委组织部在调查中发现，全市乡镇干部规定任期为3年，而实际上任职平均只有2年。

    领导干部在同一领导岗位上任职时间过短，调动频繁，不利于落实科学发展观，容易诱发干部投机心理，误导干部价值取向，导致少数干部心浮气躁，不安心工作，而是热衷于大搞短、平、快的政绩工程，影响工作的连续性，丧失发展机遇。同时也滋生了用人上的不正之风，影响干部制度改革的深入全面推进。

    任期内变动频繁、任期随意的主要原因是现行任期制的制度和法规及政策还不够配套，一些重要问题还未能突破，难以适应干部制度改革整体推进的要求。

    首先，对任期制的重视度不够，缺乏统一、系统、全面的制度安排。目前，关于领导职务任期制的要求一般原则性较强，没有可操作性的实施细则、任期制的有关表述不严肃，“一般”、“应当”等模糊性规定多，给制度和法规的贯彻执行留下较大的弹性和漏洞，在贯彻执行中伸缩性较大。如任期制的适用范围缺乏统一、明确的规定，贯彻执行中缺乏依据，选任制干部任期法律、法规都有规定，而委任制干部任期则无明确规定；领导班子成员有任期规定，而内设机构的领导职务则无任期规定。此外，很多有关任期制的政策和规定没有上升到法律、规章的高度，法制化程度不高，约束力不强，难以保证制度和法规的连续性。

    其次，干部选拔任用制度不完善，没有摆脱“少数人在少数人中选人”的弊端。对干部任用决策，主要依据民主集中制原则，由党委(常委)会集体讨论决定，党委(常委)会成员在用人上具有同等权力。但班子成员之间的这一权力存在很大差异。一把手位置特殊，责任重大，具有班子其他成员所不及或不具备的指挥、决策等权力，在选人用人上则表现为行为的自主性、地位的权威性和作用的决定性，在用人上存在很大的“自由裁量”空间，“权力无限大、责任无限小”。有些地方一把手甚至把考察对象的“大盘子”定好后，再由组织部门下去选干部，结果是为了提拔而考察，虽然程序上看不出什么问题，但考察却易流于形式。

    再次，实行任期制与促进干部交流的矛盾。“加大干部交流力度，进一步落实和完善干部任职同避制度”，是中央文件在论及干部制度改革时的一种通常的表述。同时，中央为规范干部交流工作，于2006年8月出台了《党政领导干部交流工作规定》，旨在通过扩大干部交流，培养锻炼干部，改变领导班子干部结构，增强干部队伍活力。由于交流的对象涉及许多选举产生的干部，而且交流的时机往往选择在干部任职期间，因此，这种交流与任期制的矛盾就比较明显，常常出现一些领导干部没有在工作岗位很长时间就被调到另一部门，很容易造成追求短期利益的行为。

    最后，与当前干部任期制“单轨制运行”也不无关系。任期制应该包括岗位任期、职务任期、职级任期。但目前任期制还不够完善，往往只是岗位任期“单轨制运行”，岗位任期结束，职级还继续保留，还可以担任同级职务。有些地方先后出台了市、县主要领导干部的任期制规定，但实行任期制的领导干部任期届满又未晋升的，是异地交流，轮岗交流、转任非领导职务，还是自然“下岗”，无明确规定。

    以上这些现状及法律漏洞均给短期行为制造了可乘之机。

    三、完善任期制，避免短期行为

    (一)建立任期刚性约束机制

    首先，明确任期制在干部管理制

    度体系中的定位。任何一项制度在实施过程中大部分都缘于其相关法律制度的不完善，因此，基于干部任期制的各种优势，应该尽快提升任期制在干部管理制度体系中的地位，而不是仅仅把它视为干部管理的一个具体制度，从法律上对任期制作刚性的规定，使党政干部关注任期制，从行动上依法办事，以约束其短期行为的出现。

    从目前情况来看，《党政领导干部职务任期暂行规定》的出台表明，在以党章、准则、条例、规则、规定、办法和细则构成的党内规章制度体系中，规定属于四级规章，一般只规定某一方面较具体的工作，而《党政领导干部选拔任用条例》尚属于三级规章，任期制的立法地位显然是比较低的。仅从这两个文件看，似乎在任期制的定位上存在一定的矛盾，即前者略高于后者，这也反映了我们对任期制认识上尚不清晰一致，这也是以《暂行规定》为任期制的根据所在。

    因此，要提高任期制在干部管理中的立法地位，以引起领导干部对它的足够重视，意识到在任期内出现频繁调动，急功近利等短期行为就是触犯法律，使任期逐步走向法制化的轨道，短期行为便会随之减少。

    其次，扩大任期制的适用范围。目前任期制的适用范围只限定于选任制干部，而把其他干部排除在外，从西方干部管理的经验来看，这样的认识虽然没有错，但并不适合中国国情。在我国的党政干部中，虽然选任制、考任制、聘任制干部的数量在不断增长，但是干部的主体部分还是任命制的，制度建设的任务主要是为这部分干部的管理提供一个切实可行的制度模式，而且正是由于缺乏这样的制度规定，才导致了不在任期适用范围外的党政领导干部短期行为的出现，因此扩大任期制的外延是一种必然趋势，不仅是选任制干部，非选任制的领导干部、县及县级以上各级党委、政府工作部门正副职干部均要实行任期制。

    最后，适当延长县及县以下领导干部的任期。越是在基层的领导干部，由于其约束机制不完善，就越加容易产生短期行为，必须在扩大任期制适用范围的条件下，延长县以下干部的任期，将原来的3年规定为5年，这样做一方面能够消除领导干部刚上台就想换、想上的心理，增强他们立足长远的思想观念；另一方面，使任期与社会发展规划相一致，以解决任期与任期目标相脱节的问题，以增强领导决策时多方考虑的动力和压力。

    (二)严格届中干部管理，尤其是严格控制干部届中交流

    党章曾规定“在党的地方代表大会和基层代表大会闭会期间，上级党的组织认为有必要时，可以调动或者指派下级党组织的负责人”，尽管在调动人员数量掌握上“领导班子一次性交流一般不超过班子成员的三分之一”。而且党的十六届四中全会决定进一步规定要“严格控制选任制领导干部任期内的职务变动”，但是，频繁的届中干部交流，尤其是主要领导的交流往往容易在交流中产生短期行为，不顾后果，急功近利。

    因此，党章中应将特殊工作需要调动的情况作一说明，制定相关细则，避免含糊其词的词语，给一些领导干部钻法律空子的机会。一般情况下，要尽量避免届中交流时间过长，使干部干满一个完整的任期，在任期内稳定、踏实地工作，避免其借交流之名产生短期行为。

    (三)建立科学的政绩考评体系

    加强对领导班子的届中、届末考核，完善考核方式。科学的考核制度是避免干部短期行为的有效方式。

    首先，乡镇机关在任期第二年，县以上机关在任期第三年进行考核，掌握领导干部中期的基本情况。任期届满进行全面考核，为换届做好准备。

    其次，年度考核制度，即每年要根据与部门签订的双文明目标管理责任书，对部门进行百分考核，评出本年度名次。

    最后，建立经常性考核制度。为弥补定期考核的不足，根据工作需要和干部群众的反映，党委组织部随时听取部门班子及领导干部个人的情况汇报，及时掌握班子和个人的工作、思想动态。对有短期行为的干部该教育的要教育，该下的要下，决不听之任之，使考评的导向作用向科学的目标发展。

    (网)建立科学合理的目标责任制及重大决策失误终身追究制

    首先，规定领导干部要根据所任职位的要求，提出切实可行的任期目标和年度目标并签署责任书。

    其次，由上级组织部门负责进行年度考核、届(期)中考核和届(期)末考核，并依据考核结果对不胜任的干部及时进行动态调整。

    最后，任职期满后，符合任职条件的重新任命，不符合任职条件的自然解除领导职务。

    此外，为了防止少数领导干部工作上有短期行为的心理，认为人一调走就不再负责任了，对于确因主要领导个人专权独断、以权谋私等原因造成的决策失误，要追究其个人责任。通过建立责任终生追究制，防止领导干部短期行为带来的负面影响。

    (五)通过人民群众和新闻媒体等渠道健全干部监督制约机制

    从领导活动和干部管理的各个环节，提高民主化程度，增加透明度，把决策、计划、实施过程、办事结果、干部任用管理等变成一个面向社会、面向公众的开放系统，置于人民群众和新闻媒体的舆论监督下，有效地约束短期行为，把组织监督和社会监督有机地结合起来，形成完整的监督体系。

    (六)建立任期廉政鉴定机制

    针对一些领导干部在任期内出现的挪用公款、跑官卖官等短期行为，在任期内建立廉政鉴定机制，不仅在领导干部上任之时进行廉政鉴定，还要在其任期内进行廉政鉴定，抓好对领导干部的党风廉政建设，坚决遏制各种短期行为的出现，对于在任期内的鉴定结果，要算作考核的一项标准，记入档案，廉洁奉公的要连任或其他职务安排，而对于贪污腐败、任期随意的领导干部要予以撤职或适当惩罚。

    (七)妥善解决任职期满领导干部的去向问题

    一些领导干部之所以会出现短期行为，是因为他们认为任期届满以后，自己就要下了，再不趁机捞些“实惠”，可能就没有机会了，还有的可能认为解职后自己的地位、权力等就会随之消失，不能找到心理上的平衡，这些现象的出现主要是任期制没有解决好“下”的安排。实施任期制，最主要的就是畅通干部队伍的出口，使干部任期届满被解职成为一个普遍的现象，因此，应进一步加大宣传力度，加强对下部的教育，使其深刻认识干部选拔任用制度改革的重大意义，打破“官贵民贱”、“上荣下辱”等传统观念的束缚。

    责任编辑李秀华