近代上海公共租界城市交通治理探析
摘 要 自1863年上海公共租界成立至全面抗战前，伴随人口增长及机动车辆增加，导致租界交通事故频密，由此对城市秩序和市民安全产生负面影响。鉴于此，通过归纳分析租界当局设置机构和建构规则、执业训验和行停管制及安全教育和违法处置等模式，进而洞悉其治理成效与经验，俾期为现世城市交通治理衍生启示。
关键词 上海公共租界，交通事故，制度治理，管控治理，惩教治理
中图分类号 K25文献标识码 A文章编号 0457-6241（2020）02-0031-10
伴随交通运输发展，机动车辆给人类带来行动便捷、民生改善的同时，交通事故亦随之增多，不仅引致生命、财产损失及社会问题，也对国家社会经济发展造成重大影响。交通安全是世界性难题，因工业化时间早，发达国家交通事故的严重性已呈现。①上海不仅在中国“占据政治上，经济上，文化上优越地位，即就国际观察亦含有深刻的意义”，即谓“上海为中国问题之启钥，盖无人得以否认;而谓上海公共租界又为上海问题之启钥，殆亦有同程度之真确”。②1863年上海公共租界合并成立以后，伴随人口增长及机动车辆增加，交通事故频密。但其作为近代西方相对成熟的城市治理模式移植的先行区，交通治理颇有成效，继为国内其他城市借鉴。然而，迄今学界对此类问题关涉甚鲜。③由是，基于全面抗战前的上海公共租界，以对人身财产伤害较巨的机动交通（汽、电车）为中心，洞悉当局治理成效与经验，俾期为现世交通事故预防及城市治理呈现启示。
近代上海公共租界（以下简称租界）不断拓界，至1899年面积达33503亩。④区域扩张引致人口增加：1890—1910年，外人由3821人增为13526人、华人由168129人增至488005人;⑤至1936年，人口达到118.09万人，较1865年增长13倍强。⑥伴随人口增长，上海“街衢中车马频繁，稍一不慎便易肇祸”，进而“汽车伤人之事，时有所闻”。⑦具如1908年3月5日，英商电车公司（以下简称英电公司）有轨电车通车首日即发生事故，一位中国青年从车门口跌下受重伤。⑧同月15日，电车撞伤行人两起;翌日，一乘客突从电车跳下，被迎面另一辆电车撞死。①1924年11月10日，10岁男孩在西藏路口被英商公共汽车公司（以下简称英汽公司）汽车车轮碾过，“肚腹肠流于外，当即气绝”。②
事实上，“上海一埠因物质文明之锐进无已，故汽车之发达亦日增月盛”。③据租界工部局（以下简称工部局）1918、1919、1922年调查，静安寺路（每24小时）汽车往来分别2070、3061、4940辆，行人分别4851、4363、8227人，“车辆行驶增加之速，可见一斑”。④但据该局年报显示，1909—1913年汽、电车祸事故分别导致受伤37、59、82、81、113人，死亡1、4、6、8、11人。⑤1923年6月及1924年2、6月一周汽车肇祸分别计11、8、4次（见表1）。具言之，1922—1929年车辆肇祸分别共计2866、4467、6085、6537、7713、8127、8648、9641件，受伤分别1315、1974、2439、2364、2872、2968、3087、3447
人，死亡分别82、89、94、74、124、123、111、141人。⑥诚如时人论，“车辆肇祸案之激增……最可恶的要算那些汽车，开起来总是唯恐其不快，就使许多行人无辜葬送在轮下”，最易肇祸地是南京路外滩、外白渡桥堍及百老汇路等处。⑦
迨及20世纪30年代，租界交通情形更为复杂。如至1932年底，汽车注册数“较之往年颇有增加”，公共及法租界汽车注册达15365輛。⑧再如1927—1933年，工部局登记汽车分别为5328、5649、6472、6896、7539、8190、8880辆。⑨机动车大幅增长引致事故频密。具如1932年1月23日，一华捕在戈登路中华女子体育学校前被英商十六路电车撞夹电话柱上，救治无效死去。⑩是年8月最后一周，两件肇祸为英汽公司十路公共汽车造成，即一人于武定路马霍路口为汽车所撞跌下脚踏车而死;一人于虹口区间被汽车撞死。{11}1935年4月9日，费冉源在百老汇路华记路被英商九路公共汽车“辗伤颇重”，未抵医院毙命。{12}1937年3月6日，姐妹二人（11、5岁）在杨树浦路被九路公共汽车撞倒，姐伤重、妹殒命。{13}
据工部局警务处报告，1930年交通事故共计10973起，受伤4005人，死亡142人。1931年7月肇祸1116起，死12人、伤442人，“开租界史上之新纪录”。《大美晚报》报道：租界“五年间马路上车轮降祸增加百分之四十三，同时汽车数目亦增加百分之四十二，故肇祸次当多于汽车增加的成数”。{14}再据车务处统计，自1932年元旦至8月30日，车辆肇祸计7532起，死、伤分别88、3745人，与1922年同期相较“所增已三倍强”，①即1924至1933年，公共汽、电车肇祸分别为668、1415、1999、1580、1960、2173、2150、2848、2663、2523次。继至1935年，电车、公共汽车、公用汽车、自用汽车“损害案”导致重伤分别12、12、28、96人，死亡分别3、9、7、18人。②斯时，“汽车肇祸无日不有，考其原由，每见街头道旁行路者，以为汽车之来可从容而避之，于是因而发生祸患者十有八九”。③汽车等快速交通工具激增，公共租界人口急剧膨胀，行人随意穿行于车辆中，引起交通事故。④
概言之，近代上海“地窄人稠，怎能容得下许多汽车横冲直撞，因此便有不少的生命，给断送在四个无情的巨轮之下了”，即“汽车撞死人的惨案仍然不见减少”。⑤进而公共租界的“汽车，电车，哪一辆不能把你撞一个头破脑碎？”⑥“行人偶不介意，辄有碾毙之虞……郑重生命中外一致，上海之防市虎宜更严矣”。⑦推广其意，伴随租界交通事故及伤亡率持续迭现，当局治理城市交通则尤显迫切。
城市治理是城市主体参与城市治理多元互动的过程。在此过程中，公共、私人和第三部门及社会公众相互补充与制衡。⑧而伴随人口聚集及交通繁复，租界当局以设置机构和建构规则作为近代上海城市交通治理的制度性内容，成为维系都市功能和社会秩序的重要环节。
其一，设置专职机构。1908年3月，电车首行公共租界，嗣与公共汽车逐渐取代人畜力工具成为交通主干。机动车辆增加必然导致事故增长。降低和控制交通意外发生率并减少危害，设置专职机构刻不容缓。如1854年成立的工部局下设警务、工务等处，并设有公用、交通等委员会。⑨最初治安巡捕兼管交通，嗣专职巡捕初现，据工部局1882年报载：静安寺路车辆“为数有增，因已增派四捕，沿路管理交通并禁阻车辆之拥塞”。⑩继因电车等运行，对专职巡捕需求日盛。如1910年起该局加强配置专职人员，该年度西捕为正副巡官各1人、巡长2人、巡捕5人;华捕巡长4人、巡捕98人;印捕巡长8人、巡捕89人，共计213人。1917年再设立交通巡警，有正巡官1人、副巡官2人，西巡长10人，印捕100人，华巡长及华捕209人，共计322人。{11}专职交通管理者职能是清除道路障碍，指挥监查车辆，处罚及拘捕违章者等。
具体职责主要由印、华捕承担。如“马路车辆日见加多，而管理路政一节非常紧要”，1920年9月华捕正巡官布告：华捕见车辆等“有犯租界章程”须随时报告;街道狭窄有碍路政，机器车须靠近路边停歇;小塌车及挑夫不准在电车轨道行驶;汽车往来稠密处，人力车须靠近左边行驶;行人阻碍车辆交通，“常即禁止”。{12}再如南京路浙江路交叉口的印捕站在安全岛上，“四面奔集拢来的车辆可以一览无遗”，据高临下指挥。{13}为顺应交通治理之需，1921年初，警务处内独立的交通股成立。至1927年，该股人员增为：警务处长帮办2人、督察长1人、正训官1人、巡官2人、副巡官和探长各5人。该股负责依据交通规则管理机动车;办理执照、检查车辆;事故统计、起诉违章等。{14}租界交通委员会1924年12月成立，旨在调查交通并提供建议。{15}作为工部局咨询机构，其建议均有被采纳：加强专职交通巡捕配置;加强公共汽车和停车管理;减少外滩和西藏路间的电车停靠站等。①经该会提议，1934年工部局确定改良电车设备、延长电车路线、电车和公共汽车应加强合作等举措。②
并且“车辆偶然闹祸在所不免”，维护秩序“宜增添警察”。③租界巡捕持续增加，1922—1925年，各捕房专职交通巡捕分别计314、419、437、451人，其中西捕分别5、7、6、8人，印捕分别97、152、152、154人，华捕分别212、260、279、289人;分布于静安寺、中央、虹口、老闸等捕房。1923—1925年，交通巡捕分别占该年度巡捕总数的17.6%、18.3%、17.1%。④另，1927年10月，警务处成立特别交通队，有1名西捕和13名华捕，在中心区域监督行人和车辆。高峰时段被分派南京路、汉口路等处执勤，并向司机、行人散发交通宣传手册。⑤此外，1931年7月，机器脚踏车巡逻队起开始执勤，对于清除交通阻碍及禁止道路危险“颇能奏效”;制止车辆不顾危险暨开车人违反交通章程等“均仍证明为深有裨益”。⑥易言之，快速交通变成刺激行政管理机构更加集中的因素。⑦如1930年，警务处有4879人，为租界“规模最大之组织”，其中巡士（包括交通警察）3673人;1934年专职交通巡捕总数为576人。且该处1911年经费85万元，1930年增至565万元，其支出基本位列工部局“经常支出”项目之首。⑧警务人员、经费增长，及专职交通管理者增加体现当局重视，其设置的专职机构成为抗战前租界交通治理较为先进的独特面相。
其二，建构交通规则。规则对于人的交通活动特别重要。恪守规则，交通安全;反之则发生事故，给生命财产带来重大损失。近代汽、电车为“肇祸杀伤人之利器……死者不可复生，曾不如事前注意”，由当局“妥订专章，资为取缔”。⑨租界事故迭现，迫切要求制订交通规则，确保辖区的社会秩序和市民安全。当局通过专章治理交通始于1903年，以“汽车多伤人故目为市虎，以防肇祸而重生命，故订市虎条例”。⑩如是年印行《公共租界工部局治安章程》第九款“机器车”中规定：（1）车须交于精炼的管车人管理，若巡捕举手令其停止，应即停止;（2）该车速率应视行人多寡及路之阔狭而定，在转弯、岔路或狭窄处更要缓行;（3）如遇巡捕及管车委员会查问，应即将执照给阅。“如有违犯照上各章程，工部局可将执照吊销并可控告领照之人”。{11}同年，该局《巡捕房章程》第三十项“马路章程”中亦规定，驾车者在左边前行、十字路口缓行、停车手势和处所、行车速率等，“上列章程俱应遵守，如敢违犯，拘办不贷”。{12}
继因电车驰驶，1908年6月，工部局颁行《捕房管理电车定章》，其中规定：（1）电车不得行驶过速，以免公众危险;（2）除意外，电车只准停于限定处：白底红记标为必须停止处，白记标为搭客以便上落处;（3）凡遇十字路或转弯处，须要谨慎缓行，若非遇有不测事不得停于十字路口;（4）每车于日落后日出前，须燃点灯二盏，一前一后，其上须将该车号数标明，每车亦须备危险灯两盏;（5）每车须备警钟，以便车近路口应即鸣报;（6）除尽头处或势不得已时，两车同一轨相距不得在80码内;（7）诸色人等不得故意将其所乘车行于轨道，以致无故碍电车行驶。“凡遇车中搭客或无论何人，有违背以上各章程或所开公司规例者，巡捕须尽力帮助公司与员役”。{13}上述数项章程是租界交通法制化之肇始，亦为上海城市交通治理近代化的重要标志。
尔后，工部局自1921年1月1日正式实施《交通规则》（共61则），“对于汽车行驶管理较前更为严密”。①这是一部管控、指导及疏通界内道路交通的规章，使交通治理进一步法制化，并于1923、1931年先后修改，内容主要涉及行人、驾驶者及车辆行停等向度。如该规则“行人”条款规定：不得以危险、鲁莽或其他不适当的方式在道路上行走;不得以阻碍其他人和车辆的方式在道路上行走。“驾驶者”条款规定：不准疏忽疾驰致生命危险或有不正当行为;不准占路致碍他人交通，须遵照巡捕指示而行;通过各种手势向其他车辆示意，要有左右拐弯或前行、停车等动作。“车辆行驶”条款规定：无论何人未领取工部局执照，不准在大路开驶摩托车;不得酒后驾驶;载货、载客不得过分损害路面。“车辆停泊”规定：除正式批准的停车场外，工部局只允许车辆一定时间内停放某些地段，被批准的机动车停车场有外滩等9处;路边划有白线的区域内，可供车辆暂停等。②另1924年6月工部局颁行《公共租界停车章程》，规定南京路、黄浦滩路等地“各车一概不准并排或横徘”。③随之“添设多数警告牌”，使驾驶者注意当地汽车停列章程;1931年订立交通新章，将不注意此项交通标志或通告者“均作为违犯行为”。④至1937年又修订《规则》条款，对行人、车辆及汽、电车停靠站台等补充规定。⑤质言之，租界當局通过设置专职机构和建构交通规则之管道，采用强制守法和确保安全的理念，为维护社会秩序和交通治理做出努力。
近代上海城市“要以交通问题为最严重”。⑥为强化管理效率和提升城市生活质量，租界当局对执业训验、行车停放等管控性治理逐次展现。
第一，执业训练考验。“现代文明的最致命和最富有败坏性的独一无二的工具很可能要数汽车了”，⑦即“汽车驶行范围愈广，肇事案件随以俱增，小则损坏财产，大则伤害人命”。⑧如近代上海汽车驾驶者，“觇其任意疾驶，乃不旋踵而肇祸。是故汽车夫之造就，实为今日本埠之一大问题”。⑨1909年，租界交通报告曾指出：对汽车驾驶员的管理不够严格。建议颁发新执照，上面写明驾驶员及汽车信息，另以中英文写明颁发执照条件和驾驶员应遵循的交通规则。⑩再据工部局年报显示，1910—1913年底，中国司机在租界警方记录中登记注册分别为159、257、342、467名。司机申请一种以前记录上未驾驶过的不同结构或类型的汽车执照时，为公众安全须测验每位司机。1911年最后4个月中，经测验的司机每月平均达60多名，全年（含外人）600多名，并存有非常完整的职业记录。{11}
再据车务处统计，1922年汽车执照发出3038张，其中自备车2095张、公共车342张。{12}且上海汽车毙伤人“不时发生”，实因“昧识汽车学及其司机少纯熟，不能于临危时避让所致”。由是，1922年租界汽车夫传习所设立，以免“现今层见迭出之肇祸案”。即“聘请深谙汽车学教员以任所务，学科编制务求切于实用，使汽车夫熟谙汽车学识”;传习所所员检定20～40岁为宜，“须以稍识浅近文字暨为人诚恳无不良嗜好者为合格，俾不致再肇伤人碾毙之危险”。{13}而当时美国城市交通意外均有分类及列表记录，以断定肇祸原因，于“本埠交通管理问题之研究大有裨益”;{14}由此车务处对车辆肇祸“十二分注意”，备有上海地图及街道车样等，车辆肇祸可以以地图来演绎，如该路有行人致死以黑针指示，伤则白针，无伤则绿针;并指明肇祸车辆类型，如汽车针上用蓝珠，电车用红珠;设置后，最易肇祸地点、肇祸车辆次数“均可立刻查得，而预防之法亦可易于入手”。①即车辆肇祸地点绘制详细图样，“迨捕房讯究既明，乃将该盘奉诸会审官员而谳定”。该处备有3套模型，一大式模型置于工部局汽車夫养成学校为教授车夫所用，“足见捕房关心于道路肇祸事”。②
对于驾驶资格和执照颁发，须严格考验。如1922年7月，捕房给予160位执业者证书。如投考者不论中外须先验体格、察视听力，以定录取与否;每日早晨授课，演购汽车构造;教室陈列机器逐件为之解释，并授以道路交通章程、修理汽车方法和调换车胎手续。且每日实地演习20分钟，教授一同乘车，先在人烟稀少处试驶;迨第二星期至新闸路等较热闹处练习，约两星期“终可卒业”，离校后可在“工部局治下之居民处充当汽车夫之职”。③如经戈登路站考验，合格者只给临时车照。此照只能在茂海路东、卡德路西、靶子路北段等驾驶。临时执照每月更新，直至得全照止。④1922年，汽车夫经考验合格获驾驶执照者633名。⑤1930至1935年（1932年缺）分别发给汽车夫驾驶执照（1932年缺）1642、1282、1249、1604、1464张，注册汽车夫分别为12458、13783、15000、16249、17854、19318人;汽车夫执照被注销与停止（1930、1932年缺）分别达197、144、251、243张。⑥1936年发给汽车夫执照823张，但该年登记车夫已达20103人。⑦而经训验后，英电公司“六年以来肇祸之事卒不多见，斯不得不归功于行车之得人”。⑧且英汽公司训练司机“甚为妥善，故其成绩仍堪满意”，1933年汽车意外比上年减少21%，“就上海之交通状况而言，此种情形堪称良好”。⑨
第二，行车停放管制。行车速率直接关乎交通安全。斯时美国洛杉矶警署新制鸟笼刑具将“开车过速之人”锁闭笼中，驶行街市示众。⑩1911年工部局亦规定：租界内行驶汽车时速不得超15英里。{11}自1914年英商无轨电车开办，当局规定电车以每小时18英里为率。{12}警务处亦于1933年9月通告各车主，“意外事件之所以增多，系由于开车过速及冒险，尤以在西区界外马路各处为然，务各注意”。{13}另，英商电车最初不设车门，乘客“飞车而上、飞车而下”;{14}1924年3月鉴于“乘客任意上下易肇危险”，该公司将各路电车前后装设铁栅门，开行时栅门锁闭“不得擅开”。{15}且英商电车限额载客：头等6位，三等40位。{16}如1935年7月因“疾疫盛行，为避免传染起见”，工部局卫生处限令公共汽电车不得超载客并由捕房巡视，如遇违犯“即登车查点予以处罚”。{17}且“欲减少车辆肇祸，则凡热闹之地南北支路，必须有只准单面交通之规定”，1922年租界试办单向行车。{18}自1932年1月1日，警务处增订新的单行道规则，规定江西路段除星期日及假日外，每日上午8时至下午6时行驶车辆在该处仅准自北往南;9月5日起，圆明园路试行单向交通。是年，中区及虹口区数处狭窄路段经施行单向交通，“各拥挤路段之停列车辆亦经限制。故各该地点及其附近之交通，已稍见进步”。至1933年继续单向行车办法，经扩充施行于香港路及四川路，“结果均颇圆满”;翌年，施行该法各马路“交通状况均堪满意”。{19}1934年再规定禁止右转弯地点：除星期及假日外，南京路西藏路静安寺路交点每日上午8时半—9时半及12时—12时半、下午1时半—2时半及4时半—6时，车辆均不准由西藏路向右转入南京路或静安寺路。①
不啻如此，机动车增多须位置停放。然“因缺乏其他适宜停车地点，乃使大宗车辆停列于路旁，而为交通之阻碍”，②1924年4月，中国汽车俱乐部主席白氏主张由工部局择地点设公共停车间，将汽车停歇楼上。③当时汽车驾驶人常停列车辆于黄浦滩路停车场后或路东边，“此与该处之来往车辆，阻碍殊多”。即外滩“汽车停驻者甚多”，该地“远处仕女来集，商贾日临服务于斯，午则齐莅附近就餐，此后又有市货购物者接踵而至”。如改建停车场约增空地千米，计上海1/12汽车“解决在外有所”。1932年，车务处将外滩某数处草地改作停车场，为中区商人及赴该区贸易者设一停车处，外滩汽车停列点“略见扩大”。④再至1934年，车辆禁停地点（星期及假日不限制）如河南路西边三马路四马路间，每日中午12时—12时半及下午1时半—2时半、4时半—5时半禁停;静安寺路南边沿跑厅一段，每日12时—1时、下午4时半—6时禁停;江西路东边三马路四马路间，每日上午8时—下午6时禁停。⑤
此外，1932年12月，工部局董事会议决停车办法：规定公共汽车停车灯标及禁停车辆的路旁符号;总商会前电车下车旅客“颇为危险”，将电车停车站略向西或东移动。⑥是年，就各处可能地点树立特别警告牌，“深望一般民众对于此事多加注意，以免警务处经据报告谓有违章情形，既当施以最严厉之处分”。具如1933年英汽公司设置停车处牌“经采用一种更为明显之式样，业已证明为与民众大为便利”。此外，1931年以来工部局规定南京路停列汽车限制至半小时，并禁止汽车不得在中区拥挤时间和道路停列所经马路一边，“改善情形，已殊觉可观”。嗣至1934年，主要通衢“并未发生严重延误，交通情形尚堪满意”。翌年，再颁布停车新规则若干条，并将南京路及静安寺路等处电车站台撤除若干，结果交通“忙碌之时，拥挤之情形以减少若干”。⑦易于看出，彼时租界通过执业训练考验、行车停放管制等“疏”“导”措施展开管控性治理，对于维护城市环境和社会秩序产生良性作用。
交通运输存在“外部效应”。如运输活动所造成的他人或社会的额外负担，运输工具带来的噪声、堵塞及事故，因而政府干预和调节是必要的。⑧伴随事故增长，安全教育和违法处置成为租界当局惩教性治理的保障应策，亦是培育近代市民法制意识的城市场域。
其一，交通安全教育。彼时市民“行路未受相当之训练……拥入于车马所行之道”，致“人与车相撞之事，时时得闻”。⑨据1926年4月26日至27日两日调查，租界东西交通，行人计56323人、汽车16425辆、电车（有、无轨）1361辆、公共汽车349辆。⑩如1925年10月，交通委员会上外人抱怨：驾车超越步行（华）人时，按喇叭才能迫其让道，因他们知道你不会故意撞上去。翌年11月，上海总商会致函工部局提及：以电车肇祸因驾驶员“漫不经心，未尽正确”，查警务处报告肇祸统计由于“行人不慎及车辆拥挤居多”。{11}这亦从侧面说明行人缺乏安全意识。鉴于此，工部局布告“马路如虎口，当中不可走”宣扬交通安全，具体内容有：（1）若横过马路，宜先左右一看，有无驶来车辆;（2）汽车驶来，不及避让，宜镇静不可惶或立定待其先过;（3）上落电车时，宜观察前后车辆;（4）路上一切行动悉遵定章，不致肇祸。{12}同時，向市民散发“上海行路须知”传单，注意事项如：欲穿过东西马路，由南向北时先向东一看，行时再向西看，若无车马往来，方可通过。欲穿过南北马路，由东向西时必先向北一看，行时再向南看。过马路时，“恐对面来车为电车遮蔽，不知有人穿过，最属危险”，由此切勿于电车刚过后随即穿过。①自汽、电车成为交通主力后，因“年来汽车日增”，然仅恃法律“裁制不规则之驰驶，犹属消极方法”，时人倡议：应向上海驾驶汽车者宣传，仿效美国某城开展“驾驶礼让大运动”。②上述宣扬内容是以提示市民注意交通安全。
面对复杂的交通形势和舆论压力，1934年8月，交通委员会提出保护行人办法，如在冲要地点“广为揭示”穿越或徘徊街道上的危险;仿照国外都市，划定行人穿越街道时的安全地带。③嗣在人流量较大的交叉路口设立红绿灯，并告诫人们认明红绿灯，以维安全秩序。④警务处亦增加巡捕值班，“但最根本解决方法还是教育公众自觉遵守交通规则，今后行人占用车道及堵塞交通者应被拘捕”。⑤1922年，工部局巡捕房组织的“安全第一”宣传活动在上海首次出现，由英美烟草企业制作的一部反映在美国乱穿马路引起事故的影片在沪巡回放映。⑥且该局聘请说书人向社会各界宣讲安全故事。如1932年，该职业宣讲员赴各工厂、茶楼共演讲768次，讲题为“行路宜求安全”，听众多为工人，总计约35560人;1933—1934年，宣讲员仍以此题赴各工厂茶楼等处演讲;1935年，宣讲员增为2人赴各处演讲，并将6000份布告张贴于各区。⑦由是，“上海租界交通日有进步”，当局对警察授以指挥交通方策，装设红绿灯以协助，指挥行人与车辆行走，“更有‘马路如虎口，当中不可走之触目惊心的标语，以训练市民”，⑧进而使交通安全教育持续生根。
其二，违法行为处置。早于1905年，英电公司与工部局合同规定，此中条文均不得限制该局制定规章管理电车营运、速度及乘车等，公司若违规定，将受处罚。⑨1916年，“租界地皮章程”附律第33条规定，电车行、坐车等，违犯者监禁一月或罚洋50元，受管法庭即执行。⑩嗣该局董事会1922年5月议决“防杜电车拥挤办法”，规定英电司机坐台应与乘客隔断，电车一律装置栅门，不准电车驶行际站立，“凡违背此条章程者，须加惩罚”。{11}且英电公司设有意外事故部，规定发生行车事故由公司确定责任追赔偿;因事故被判刑入狱8个月内者，每月工资照发，超过者则超过日期不给工资;如发生后车撞前车者，立即开除。一般事故企业处理，重大事故判罚由当局决定。{12}具如1923年9月14日，老闸捕房西捕头查该公司电车搭客数违背工部局章程，将其控告租界领署警务公堂。根据交通章程第29条第36款，16日，公堂判令公司处罚金10元。{13}1927年1月24日，徐长桂无照驾车，在仁记路将胡孙氏腿部碾伤，临时法院以玩忽业务致人伤害判罚金30元、无照开车罚金5元。{14}1929年2月26日，陈小仁在汉璧礼路被167号无轨电车撞伤碾毙，法院判决：司机拘役14天，小仁母按月补给赡养费洋6元、2年为限。{15}至1932年8月，驶于极司菲而路及贵阳路间的英商十路公共汽车，有一人从车上跌下而死，司机被法院判禁两个月，“以罚其驾车不慎”。{16}
同时记录犯罪，以控告起诉。据工部局年报显示，1909、1911年，因不端行为而吊销或暂吊执照的司机，在警方登记在案的人数中占很大比例。如1911年，因各种犯规行为而受公审公廨处罚的司机有37人次;1913年，10名司机执照因犯规行为被暂时吊销，63名因违反交通规则被公廨判决。①至1922年，汽车司机违犯交通规则被控告者1521名，存案者4522名。②1927年，公廨审理的违反交通规则案件中，交通违章被起诉1297人（外人65人、华人1232人）;机动车执照违章起诉2321人（外人62人、华人2259人）。③1929年9月事故致死15人，其中5人是因开车疏忽致死的，“皆以起诉于法庭，先后定罪在案”;④翌年，车辆违禁判罚被控华人7055人、外人337人。⑤至1931年，工部局指印检验处收到指印计28897件，此中汽车司机被验明曾经犯罪者指印数692件，公共汽车司机及阍巡士等验明犯罪者447件。再至1933年9月，捕房“遇有开车玩忽情形，辄从严究办”，结果因超速被控究司机达130名。⑥交通巡捕将违章上报捕房，由捕房发送违章统计（见表2），作为起诉违法传唤之用。
另“街道上的噪音，叫人无法忍受”，当局取缔汽车“勿多发无谓之喇叭声”。⑦如1911年，警方记录217起涉及汽车的事件，虽“汽车仍快速增加，去年很多不正常的汽车喇叭声现在很明显是没有了”。⑧1932—1934年，滥按喇叭经惩罚案分别814、386、1543起，分别有22、4、77名汽车司机因屡犯，开车执照被吊销或暂时停发。1935年，滥按喇叭被控诉并经定谳的开车人共1709名;汽车司機因屡犯，执照暂时停发111人。即工部局对“汽车滥按喇叭之喧扰曾极加注意，结果为有多数人经被惩罚”，数人因系再犯将其执照停止。⑨且工部局与会审公廨达成协议，捕房负责向违反交通规章的车主或司机发送传票，由公廨审理。1926年，该局通告：被控违章者可采用缴纳保释金免出庭答辩。保释金将按法庭命令处罚，于48小时内交给警务处交通股或发传票官员。⑩经法院裁定，“违犯规则之人倘于被控之案不欲抗辩而不到案，则其所缴之保证金当被没收”，1930年，警务处没收保证金案10135件，业经判决案2404件;1935年所控案件8646件，被告保证金被没收计2997件。{11}从而，在违法行为处置进程中，执业者和市民渐次形塑规则习性和公共观念，呈现惩教性治理的特质。
综论而言，伴随近代租界机动车辆增加，一段时期内交通事故呈上升趋势，但至1933年前后逐而递减;且1930年代致死率与1920年代相较亦为下降。譬如电车初行“惨祸频闻”，嗣英电公司“所提倡‘平安为先之政策，成效甚佳”;1909、1918年分别载客11772715、78683690人，但受伤由每百万人占19人减至3人。①再如1935年，英汽公司平均每行驶139154英里致人受伤仅1起（全年未有致命）;上年平均每行驶81705英里发生此项事件1起。是年，租界车辆“比往年为多。惟所发生意外事件及致命事件之数目，为近数年来之最少者，良堪满意”。②至1936年，肇祸共计9520起，受伤3634人，“为已往五年中最低数”，死亡84人，“实为已往十年中之最低者”。③揆厥原因，面对交通事故频仍，租界当局通过设置机构和建构规则、执业训验和行停管制及安全教育和违法处置等模式治理，致使肇祸逐而递减，这在车辆数攀升态势下所呈现，凸现出交通治理成效，亦确保城市功能和社会秩序循是以进。推广其意，在现世交通事故频发之际，追溯近代中国城市交通的治理经验，不仅可对当代城市可持续发展提供历史殷鉴，亦可为新时代“国家治理体系和治理能力现代化”衍生启示。
【作者简介】李沛霖，南京邮电大学马克思主义学院副教授暨鼎新学者，主要研究方向为近代社会经济史。
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