全球治理体系的中国式增量改进战略

    编者按：面对国际力量对比的变化和日益增多的全球性问题，二战后由美西方主导确立的国际制度不仅体现出明显的治理能力和效力的下降，而且无法有效协调和满足各国，特别是新兴国家的利益诉求和价值追求。在此背景下，要求改进全球治理体系的呼声日涨。作为全球第二大经济体，中国应以怎样的战略改进全球治理体系？作为新兴经济体的重要代表，“金砖国家”在改进全球治理体系进程中发挥着何种作用，又面临哪些挑战？作为第六次金砖国家领导人峰会的东道国，巴西对推动金砖国家合作和全球治理体系转型具有怎样的利益诉求，这些诉求又将产生何种影响？针对以上问题，我刊特约相关专家和学者进行分析，以供读者参考。

    2014年6月28日，习近平主席在和平共处五项原则发表60周年纪念大会上的讲话中指出：“中国是当代国际体系的参与者、建设者、贡献者。”自改革开放以来，中国在国际体系中的参与经历了从被动到主动，从浅层到深度，从局部到全面，从获益到贡献，从加入到创制的发展历程。正是在不断深化参与国际体系的进程中，中国实现了快速的经济发展，并崛起为世界第二经济大国。因此，维系而不是颠覆一个有效运作的全球治理体系是中国的利益所在。但是，这并不表明现有的国际体系不存在问题。从“建设者”的角度出发，中国不仅要支持现有体系的存续，做国际体系的维护者，也要推动现有体系的改革，以适应新的国际形势，从而扮演国际体系的改革者。

    全球治理体系的维护与改革

    现有全球治理体系是由主要大国在第二次世界大战后建立起来的。这个体系包含三个部分。第一个部分是那些反映国际社会普遍意志的国际制度，如以《联合国宪章》建立起来的联合国制度，体现了主权平等的基本原则。第二个部分是西方主导下建立起来的一部分国际制度，这些制度主要反映这些国家当时的利益，但后来证明也可服务于非西方国家的利益，如在贸易领域的关税与贸易总协定/世界贸易组织。中国在过去曾经认为这些制度是西方颠覆社会主义国家计划经济体制的手段，但改革开放后中国开始接纳市场经济体制，通过加入世界贸易组织而全面融入世界经济，并实现了经济的高速发展。第三个部分是西方主导建立，并仍然更多反映西方国家偏好和利益的那些国际制度，如国际货币基金组织和国际刑事法庭等。

    在前两类国际制度中，中国面临的主要任务是“维护中改进”，维护现有制度，并在此基础上加以完善。这是因为这两类国际制度基于不同原因正在遭到来自西方重塑规则的挑战。一方面，西方试图对更多体现发展中国家利益的那部分现存国际制度进行改造，比如用保护的责任来替代不干涉内政原则，用人权保护来消解主权平等原则，用环境保护来压缩发展中国家的发展空间等。中国和其他发展中国家都接受保护的责任、人权和环境保护的重要性，但并不认为这些新的国际治理目标必须以牺牲主权平等、不干涉内政和经济发展为代价。对于这些制度，中国需要与其他发展中国家一起抵制来自西方的改造，在维护中完善这些制度。另一方面，西方希望改造现有国际制度中对自己原来有利但现在不那么有利的部分。比如西方率先倡导了自由贸易，建立了相应的全球性贸易组织。但是，当新兴大国和发展中国家加入了自由贸易体制，并发展出有全球竞争力的产品和产业时，西方正在用各种名目回归贸易和经济保护主义，或者试图建立排他性的西方制度，如目前正在进行中的跨太平洋伙伴关系协议和跨大西洋贸易和投资伙伴协议谈判。对于来自西方的这一挑战，中国应该努力维护包容性国际贸易体制的基本原则，防止全球贸易体制的碎片化，并在此基础上推动世界贸易组织与时俱进。

    在第三类国际制度中，西方也试图延续现有国际制度中对自己有利对别人不利的那些部分。西方国家对当前主要国际经济组织的掌控有其历史根源。在经历了2008年以来的世界经济和金融危机之后，西方世界的综合实力出现了相对下降。即便如此，对于非西方世界要求改革国际体系的呼声，西方世界的态度总体是欲迎还拒，半心半意。但在经济权力更加均衡化的今天，用抵制和拖延的手法阻止这些制度进行必要的改革将严重损害其合法性和有效性。对于这类国际制度，中国的应对之策应是“改革中更新”，通过推动改革来重振这类制度的活力。

    中国式增量改进的改革战略

    要改革现有的全球治理体系，中国应该采取增量改进的总体战略。中国过去三十多年的高速发展是在现有国际体系内实现的，对这一体系的稳定和维系总体上有着重大的利害关系。中国希望完善这一体系，修补体系中不合理和不公正的部分，希望未来的改进既不损害现有国际体系的有效运行，而且还要有利于国际体系治理能力的提升。与此同时，西方大国在过去所表现出来的一定程度的让权意愿也提供了渐进改革的可能性。中国和其他国家没有利益冲突，也不必采取激进革命的方式来颠覆现有的国际体系。

    这种改革应该是增量赋权的，通过改革有助于提升现有全球治理体系的治理能力。通过增量改进，包括中国在内的新兴大国可以为全球治理带入新增的治理资源，如更多的联合国会费，为国际维和行动贡献更多的财政和人力资源，向不发达国家提供更多的发展援助和发展经验等等。中国也要为全球和地区治理贡献更为有效的治理规范和价值。

    这种改革应该是渐进平稳的，通过局部和累积的改革来实现现有体系的平稳转型，达成长远的改革目标。三个原因决定了这一改革的渐进特性。一是因为改革目标的有限性。中国和其他新兴大国并不希望全盘否定现有的制度，不需要采取激进的方式将现有制度推倒重建。二是因为改革对象的制度刚性。现有的国际制度都是在过去几十年时间中逐步建立起来的。而这些制度一旦建立起来，制度具有其本身的制度刚性，很难在制度内部实现一步到位式的改变。三是因为改革手段的和平性。任何的改革将主要通过和平的外交手段来达成，借助国家之间的共识来实现，而这类共识的达成往往是一个渐进的过程。当然，在营造共识方面，中国不能仅仅消极等待，而要主动谋划，积极塑造。

    这种改革应该是权责对应的，在新兴大国不断增加治理资源贡献的同时，也能在治理决策中具有与其贡献相称的影响力和发言权。这意味着现有制度中占据主导地位的西方大国将逐步向新兴大国转让决策权力，以反映变化中的国际力量对比。西方金融危机后全球治理体系的变迁显示这方面的改革不会是一帆风顺的。西方大国总体上希望新兴大国分担治理资源，但在分享治理权力方面并不情愿，需要新兴大国在保持耐心的同时找到行之有效的改革路径。

    这种改革应该是进步导向的，需要新兴大国摒弃传统大国的强权政治，推动新型国际关系的构建。作为崛起中的新兴大国，中国在这方面具有特殊的责任，在国际社会中发挥引领作用，团结绝大多数国家，推动世界变得更加和平，更加繁荣和更加公正。就像习近平主席在首尔大学演讲时表示的那样，在世界上展示“一个维护和平的中国、促进合作的中国、虚心学习的中国”。

    中国式增量改进的改革策略

    在增量改进的总体战略下，中国应该采取“内线推动，外线拓展，内外互补，以外促内”的改革策略。

    首先，国际社会已经在广泛领域建立了治理体系，增量改进应该首先重在“内线推动”。也就是说，要在现有治理体系的内部寻求改革，逐步实现治理决策的民主化、治理规则的公正化和治理能力的强化。就治理决策的民主化而言，是要让新兴国家在治理决策中获得与其地位相对应的发言权，改变少数传统大国主导甚至支配现有国际体系的不合理格局。治理规则的公正化要求国际体系的核心规则要能够更全面和平衡地反映世界大多数国家的普遍意志和利益，而不仅仅是少数传统发达国家的利益和价值。治理能力的强化就是要通过增量治理资源的供应和各个利害关系方的合作来提升现有体制的治理能力，更好地应对各国所面临的共同挑战。

    其次，由于制度的惯性和主导大国的阻碍，“内线推动”往往会是缓慢和滞后的，因而需要平行推进“外线拓展”。“外线拓展”就是要在现有国际制度之外，在被现有制度忽略或者现有制度无力治理的领域，在地区或多边的框架下发展与同道国家间的制度化合作，建立新的国际制度。中国已经在中亚地区推动成立了上海合作组织，在新兴大国间发展了金砖国家合作，与东盟、海湾合作委员会、非洲和拉丁美洲国家之间的合作也在不断深化。在这些新生的国际制度中，其采用的共识决策展示了新制度的民主化，共赢发展的理念凸显了新规则的公正化，而发展中国家的互利合作推动了治理能力的强化。

    再次，基于新国际制度的前述特性，现有国际制度和新建国际制度之间可实现“内外互补”的效应。新建制度对现有制度的补充性可有三种可能的方式。一是发展“平行补缺型制度”，这种制度是与现有制度平行发展，主要在现有制度的盲区建立起来，比如在地区制度不完善的地方、在发展中国家之间以及在新议题领域。由于本来没有现成的国际制度，这些新制度可以按照有关国家的需要更为自主地进行设计，来加强相互合作，提升治理共同挑战的能力。二是发展“嵌套补强型制度”，这种制度与现有制度有嫁接关系，主要是为了增强现有体制的治理能力，弥补其不足。比如，2010年通过清迈倡议多边化建立起来的1200亿美元的东亚外汇储备库，只有其中的20%可由成员国家决定来援助国际收支出现困难的成员国家，其余的80%要与国际货币基金组织（IMF）的援助项目捆绑在一起，其发放要听从IMF的援助决定。三是创建“未来引领型制度”，这种制度的建立是要探索一种更为进步的国际关系模式，无论是在地区、多边还是全球的层次。比如，欧盟通过发展具有超国家特性的地区一体化模式，提供了一个超越传统主权国家体系的国家间在地区内合作的模式。上海合作组织也通过合作安全的“上海精神”，为在不结盟和不针对第三者的基础上实现安全和合作的新型国际关系提供了典范。

    最后，新建国际制度虽然主体上要起到补充现有国际制度的作用，但是它们也可以成为“以外促内”，推动现有制度进行改革的外部压力。2010年，国际社会为了应对美国和欧洲的债务危机，决定各国增加对IMF的资金贡献，同时对IMF的投票权进行重新分配。中国等新兴大国都对IMF增资采取了积极态度，比如中国承诺增资430亿美元。西方国家在危机的形势下同意让渡部分投票权给中国等国。但是，随着美国经济的恢复，美国国会却迟迟不愿批准2010年IMF的这项改革决定。诸如此类的事例表明，要让现有制度的主导国家君子式地让渡其权力并不是一件容易的事情，需要在内部推动的同时形成外部的压力。为此，在建设外部补充性制度的同时，需要赋予这些制度有竞争性和替代性的潜力。正在酝酿成立的金砖国家开发银行和亚洲基础设施投资银行就具有这样的潜质。如果现有制度迟迟无法得到应有的改革，新的国际制度应该被赋予更多的替代潜力，以便促使有关国家接受对现有制度进行必要和及时的改革。

    （作者系复旦大学国际关系与

    公共事务学院院长，教授）

    （责任编辑：魏银萍）

    [1] 本文根据陈志敏、苏长和主编的《2014复旦全球治理报告：增量改进—全球治理体系的改进和升级》（复旦大学国际关系与公共事务学院，2014年5月）第一部分改写而成。