上海大型居住社区高质量发展的理论分析与政策探讨

    钱洁 赵晔琴

    

    

    

    摘? 要： 本文基于上海市五个大型居住社区（以下简称“大居”）的问卷调查与实地走访，梳理了上海“大居”现有就业机会、服务资源的配置情况以及居民需求状况。调查显示，上海“大居”在社区商业设施配套、公共交通设施、文体娱乐活动、物业管理服务以及教育资源等公共服务配套方面仍存在供需失衡问题，尚不能满足居民更高层次的需求。因而，要通过加快优质公共服务资源的导入，扭转“大居”弱势群体集聚的薄弱态势，推动人口结构优化，带动市场化资源的注入，培育“大居”社区内生增长动力，将“大居”建成多阶层、多群体共荣共享的高品质社区。

    关键词： 大型居住区;公共服务;社会管理

    一、既有研究回溯与本研究的问题

    1.国内外相关研究

    国外关于居住区的研究可以追溯到19世纪，并在早期将视角聚焦于有关居住隔离的理论研究层面。恩格斯在其著作《论住宅问题》中首次系统科学地描述了进城贫困工人自发聚居的现象，以及由此带来的居住隔离问题。在他看来，住房的集中以及隔离都是资产阶级社会的必然产物，只有无产阶级掌握政权，这一问题才能得到解决[1]。在恩格斯之后，学者们从社会、经济乃至心理学角度都对居住隔离进行了研究。总体而言，欧洲学者侧重研究“族群居住聚集”，探讨移民居住模式及其社会影响，强调社会政策和社会融合;美国学者侧重研究“种族居住隔离”，关注以种族为边界的居住模式的形成机制及其社会后果[2]。对于居住隔离的研究可以归入几个不同的理论流派中，即芝加哥学派的人文区位学理论、经济学派的竞租理论、都市人类学视角下的居住隔离研究、强调市场机制的住房过滤理论以及新城市社会学的居住隔离理论。

    二战之后，由于战争的破坏和城市化、工业化的推进，居民住房短缺的问题日益凸显，在福利主义的影响下，部分西欧国家政府开始在城市中远郊地区集中为低收入群体建造公共住房[3]，如1945～1976年期间，英国平均每年建造14.3万套公租房[4]。但是，由于人口的低端化、缺乏配套等原因，自20世纪80年代开始，这些公共住房集中的区域普遍出现了住房破旧、商业凋零、就业缺乏、犯罪率高等衰败景象，成为理论研究中的“衰敗社区”和城市贫困现象[5]。

    在我国，关于“大居”的雏形早在20世纪50年代就已经出现，但对“大居”的研究是近十多年才开始的。从目前的研究进展来看，学者多从运筹学、社会学、管理学等学科视角出发，研究内容主要集中在居住区的规划和建设、社区社会治理以及公共服务资源等方面。

    第一，居住区规划和建设。这方面的研究主要集中在城市规划领域，包括对居住区公共服务设施的发展定位、建设方式、规划选址、住房设计研究等等。熊健认为，上海新一轮以“大基地建设”实施保障性住房计划的规划工作应从指导思想上突破传统居住区概念，由“大型居住基地”转变为“大型居住社区”，突出城市社区的整体发展理念，突出社会和谐和以人为本的理念[6]。江峰以某待建大型居住社区控制性详细规划为依托，从路网布局、出行需求、交通组织等方面，提出合理的优化设计方案[7]。此外，王敏以上海浦江镇大型居住社区谈家港基地动迁安置房为例，研究了保障性住房设计中的问题[8]。

    第二，社区社会治理。由于大型保障房居住社区内的人口构成相对复杂，各地拆迁居民、外来流动人口混居，社区在社会治理方面存在较大困难，一些研究针对社区人口结构、邻里关系、社区参与、社区资本等方面进行研究，分析对应问题及解决路径[9][10]。金桥、徐佳丽基于2014年问卷调查数据，分析了上海“大居”的问题体系，即区位偏远引发了交通不便和就业困难，公共服务资源欠缺与生活不便则很大程度上导致了社区人口结构失衡，而人口结构的失衡既带来一系列治理难题，又制约着社区的发展活力。同时，作者分析了上海市人口结构可能的变化趋势，进而从配套改善、去标签化、产城融合、加强治理和多元服务等角度提出促进大型居住社区健康发展的思考[11]。王宁从大型居住社区的人口结构入手分析，将“大居”社区定义为典型的人口导入型社区，他以上海市X大型居住社区的实践为例说明：公共空间的营造为大型居住社区居民提供了可平等进入的空间基础和生活化的场景体验，使居民在潜移默化中产生身份认同与社区认同。在某种程度上，公共空间的营造为新的邻里关系重构提供了一条可行的路径[12]。

    第三，社区公共服务供给。有关社区公共服务供给的研究多从公共服务设施配置入手，分析包括医疗卫生、公共交通和通信、体育和休闲娱乐、商业购物服务、教育资源、社会与文化、环卫等公共服务资源的供需现状、供应模式[13]和设施规划布局[14]，并最终给出政策性优化建议或调整后的指标体系[15][16]。多数研究表明，由于社区公共服务设施规划主要依托于常规规划体系，但作为最贴近居民日常生活的公共设施，其面广量大，设施类型繁杂，并会随着时代变迁、人口结构变动延伸出多样需求，因而无论对于何种社区类型，公共服务供给相对不足一直以来是社区建设发展的主要困境。如，葛斌认为，公共服务设施配套严重短缺，影响了社区居民的日常起居，供给机制的缺失也进一步导致公共服务供给效率低下，配置失衡[17]。刘毅分析了上海大型保障型居住社区十多年的开发建设中遇到的商业配套设施不周全问题[18]。张波基于对上海三林、航头、曹路三个保障房基地的实地调查，从交通设施、教育设施、医疗卫生设施、劳动就业、居民交往等方面考察了保障房社区公共设施配置状况，提出保障房社区周边公共设施配套存在明显的供需失衡问题[19]。此外，基于社区公共服务设施资源的供给困境，有学者提出在公共服务设施供给体系构建中要根据供需平衡的理论基础[20]，以降低中低收入群体生活成本为原则[21]，从基础设施、生活需求和精神文化以及社区管理多个方面，整体性统筹规划社区公共服务资源的均衡化配置[22]。周素红、相文森等针对交通设施布局，结合居住地地理环境、人口结构分布、居民出行行为偏好、居住地与工作单位之间的空间布局等因素提出优化公共交通服务资源整体性规划的对策建议[23]。武田艳等在多智能体系（MAS）支持下，对“大居”内待配置土地进行网格化分块，分析决策主体在社区公共服务设施配置过程中的适应行为及决策规则，从时空二维角度构建“大居”公共服务设施配置的决策模拟模型[24]。杜宁等以上海叶榭大型居住社区为例，提出将城市街道系统延伸到居住区内部，并依托街道，通过路网设计、功能重组、指标分配、尺度把握，营造新型居住社区空间[25]。

    3.“大居”演变的四种可能分析

    依据就业机会和服务资源两个维度的变化组合，“大居”可衍生出四个可能的发展方向，即高质量城区、以居住为主的“卧城”社区、“混乱”社区和“衰败”社区（见图1）。

    图1 “大居”发展的分析框架

    高质量城区。如果“大居”及其周边能够有较好的就业机会和较为优质的各类服务资源，那“大居”就会逐步吸引中高收入阶层居民，形成产城融合、服务优质、人口结构合理的城市优质社区。

    以居住为主的“卧城”。如果“大居”周边就业机会比较少，但是公共交通服务好，相关的教育、医疗、商业服务也有基本布局，那么“大居”就会变成以居住为核心功能的区域，吸纳大进大出的“通勤人群”。

    “混乱”社区。如果“大居”周边低技术技能的就业机会多，各类服務资源供给水平较差，会导致很多人因为就业机会多而入住社区。虽然就业年龄段的人口较多，但是由于就业层次不高及管理和服务资源的不足，整个社区会呈现出较为混乱的局面，形成类似“城中村”的情况。

    “衰败”社区。如果“大居”及周边各类服务资源缺乏，就业机会也缺乏，部分支付能力相对较强的群体会选择出租房屋， 转而在中心城区租住。由于缺乏就业人口，整个社区的财税收入也会下降，这将导致服务资源供给更加紧张，一旦陷入恶性循环，就会沦为城市发展的“塌陷区”和“贫民窟”。

    三、上海“大居”的演变过程与现实困境

    为了进一步考察上海的“大居”发展所处阶段及其未来演化的路径和影响因素， 2013年，课题组依据地理区位分布、建成时间、人口规模等因素，从上海现有的“大居”中选取了松江洞泾、宝山罗店、浦东航头、嘉定江桥、闵行浦江五个大型居住社区开展调查。2018年5月底至7月初，课题组在2013年调查既定的街镇和居委会基础上，按照相同的抽样方法，最终通过居委会组织、入户调查等方式共发放问卷646份，回收有效问卷619份，问卷有效率达95.8%。其中松江洞泾、宝山罗店、浦东航头、嘉定江桥、闵行浦江的有效问卷数分别为122、191、65、117、124。

    在总样本中剔除缺失值后获得分析样本594份。其中，男性为216人，女性为378人，分别占36.3%、63.7%;被调查者年龄主要以56岁及以上为主，占比70.9%，其他年龄段18-25、26-35岁、36-45岁、46-55岁分别占0.3%、10.1%、10.3、8.4%。

    通过调查发现，很多“大居”已经建成接近10年，大致已经处在分化的阶段，虽然总体上“大居”陷入“衰败”和“混乱”的风险不高，但是向高质量城区发展的困难依然存在。

    1.上海“大居”陷入“衰败”“混乱”风险降低

    五年来（2013-2018年），各级政府对“大居”建设投入较大，与2013年评估相比，2018年，“大居”居民满意度明显上升，年轻人口尤其是大专以上的青年人口比重也在增加，在一定意义上降低了“大居”可能的衰败风险。

    （1）居民对“大居”评价总体满意度明显提升

    总体上看，2018年，68.7%的居民认为“大居”生活条件有所改善，与2013年相比提高近20个百分点，而对“大居”评价中性和负面的比重则降低了近一半，其中负面评价已不足3%（见图2）。

    图2 大居的改善情况（2013年与2018年比较）

    具体来看，调研发现“大居”建设时间越长，居民满意度也越高：居住在“大居”10年以上的居民对“大居”公建配套和公共服务满意度最高，表示“非常满意”和“满意”的比例共占61.2%，是居住一年及以下居民的2倍多，表示“不满意”和“非常不满意”的比例共占13.9%（卡方检验值57.484，p<0.05）（见表1）。

    表1 居住时间与满意度交叉表（%）

    资料来源：作者根据调研情况自制。

    同时，不同“大居”居民对于公建配套和公共服务的满意度存在差异（卡方检验，p<0.05）。这是因为各个“大居”建成时间不同，周边配套的完整程度、交通便捷程度和社区成熟度都有一定的区别。如最早建成入住的江桥“大居”，经过10年建设，已投入使用6所学校、1个社区卫生服务中心、1个配套大型商业综合体，配有4条公交线路以及轨道13号线，总体配套已经与商品房小区一样，因而其“居民满意度”也最高（见图3）。

    图3 “大居”居民入住时间与满意度的关系（%）

    （2）居民对“大居”各项公共服务评价明显提升

    数据显示，与2013年相比，2018年，居民对各项公共服务的满意度平均增加了23个百分点，最高的“义务教育或幼托服务”增长了42.1个百分点，增幅超过了100%（见图4）。

    图4 2013年与2018年居民对不同公共服务资源表示满意的百分比（%）

    （3）居民对“大居”未来发展充满信心

    随着“大居”各类公建配套、公共服务的持续完善，居民切身感受到了“大居”的进步，因而对“大居”未来发展充满信心。调查显示，84.5%的居民对“大居”发展“有信心”，81.2%的居民表示“愿意在本社区长期居住”。这样的成效，与上海对“大居”的制度安排有关，包括市级财政连续三年的投入安排，创新出“镇管社区”的模式、由所在镇对“大居”进行管理、服务的托底等，这些制度安排为“大居”投入了大量的公共服务与社会管理资源，有效维护了“大居”的基本秩序，推动“大居”基础设施不断完善、公共服务不断增加，社区成熟度也不断提高。

    正是在这样的机制下，各个“大居”总体上人口数量是增加而不是减少了，人口质量是提升而不是降低了（被调查者中大专学历占14.1%，本科及以上学历占10.0%），社区资源是增加而不是减少了，社会秩序是优化而不是恶化了。因此，可以说上海“大居”并不会陷入“衰败”与“混乱”。

    2.上海“大居”高质量发展的现实困境

    虽然上海“大居”不会陷入“衰败”和“混乱”，但是接下来是发展成为“卧城”还是高质量发展的城区，依然取决于就业机会和服务资源两大要素。由于上海这些“大居”区位条件整体较差，能否就近形成较多的就业机会更多取决于资本市场的区位规划、偏好选择以及经济发展形势等多重复杂因素，因此，分析“大居”发展的路径，最主要在于服务资源。随着“大居”建设的不断成熟，尤其是轨道交通的延伸，越来越多的本地中等收入青年、来沪工作青年选择在“大居”落脚，并把“大居”作为生活的承载之所，在此完成结婚、生子、抚育后代等一系列的人生大事。人口结构的变迁引致公共服务需求的改变，人们对“大居”服务已不再仅仅满足于低层次的“生存型”刚需，而是希望获得更丰富、更多样、更高品质的服务。

    （1）社區公共服务还有不足

    一是公交“最后一公里”仍需进一步完善。尽管近几年“大居”交通配套发展相对较快，嘉定、松江、浦东、宝山、闵行等区域的“大居”先后开通了地铁，然而轨道交通到社区的“最后1公里”仍然“梗阻”。一位居民反映，“上班的时候能不能坐上公交车要看运气，下班的时候则根本就没车。”{2}这也导致地铁站附近往往集聚了一批黑摩的和黑车。二是教育资源仍较为薄弱。教育是白领阶层最为看重的公共服务，也是决定白领阶层是否长期居住的重要考量。但是“大居”的教育资源依然较为薄弱，46.8%的居民认为“大居”公办学校比较少，36.5%的居民认为师资力量薄弱。为了子女教育，仍有33.7%的动迁居民户口尚未迁入“大居”。三是居民高层次、多样化的文体活动需求难以满足。当前“大居”公共文化服务还停留在“只满足基本要求，做到规定动作”的层次，离居民期待还有很大差距。硬件上，难以满足中青年群体的锻炼需求;软件上，高质量的活动内容不足。

    （2）社区多层次商业服务仍有不足

    一是社区商业发展仍然不足。“大居”人口不断增加，但是商业网点配套并没有同步发展，部分规划中的商业设施迟迟没有落地，有些甚至建成以后却因为种种原因而空置，59.2%的人反映购物不方便，品牌专卖店少。部分年轻人反映周围的24小时便利店数量较少，休闲场所少。二是物业管理服务水平有待提高。当前“大居”物业的运营情况不容乐观，部分物业甚至已陷入恶性循环：物业收入不足导致服务质量下降，居民不满意从而不愿意缴费，物业收入就更加不足。居民反映很少见到物业主动去维修公共设施，物业账目公开不到位，缺乏透明度，“只让我们交钱，从来没有公示过”{3}。

    总体而言，得益于上海轨道交通的发达，“大居”因为相对低廉的居住成本吸纳了一批都市白领，但是这一群体是愿意在此长期居住，还是仅仅作为一个不得已的临时落脚点，决定了“大居”未来的发展路径。一方面，如果白领群体数量不够大，难以形成一定规模的消费市场，就很难撬动市场资源的导入。在这种情况下，如果未来“大居”的发展仍然完全依靠政府财政资源的投入，不可能持续迈向高质量发展之路。另一方面，即便白领群体入住了，如果其随时准备离开，必然会为了搬迁到更好的社区而加快储蓄，降低相关消费，导致社区市场化的服务发展不足。无论是发展成为“卧城”还是成为产城融合的高品质社区，其共同的前提条件是有较好的服务资源。因此，目前来看，上海“大居”能否进一步发展，仍然有待观察和努力。

    四、促进“大居”高质量发展的理论思考

    公共服务不足是导致社区衰落的重要原因。上海要从根本上扭转“大居”弱势群体集聚的薄弱态势，推动“大居”高质量发展，就必须积极、持续投入优质公共服务资源，有意识地在若干“大居”周边推动产业发展，持续优化“大居”人口结构，并带动市场资源的注入，培育社区内生增长动力，将“大居”建成多阶层、多群体共荣共享的活力社区，实现高质量“蝶变”。

    1.加大教育资源投入，增强“大居”吸引力

    教育质量高低直接影响“大居”对白领阶层，尤其是青年人群体的吸引力。一方面，教育规划应该与“大居”人口数量紧密结合，设置与人口规模相匹配的学校数量。同时，要进一步提升学校办学质量，形成从幼儿园到高中相对完整的优质教育链，让更多中高收入阶层人群愿意在“大居”扎根。

    2.加快各类型商业网点的布局，增加社区活力

    紧紧围绕居民需求，一是增设中小型商业设施，加快银行网点、生活服务店等场所的规划和落地，尤其是积极引进国有商业品牌店，构建生活服务的“15分钟步行圈”。二是规划建设大型商业综合体。对于5-8公里范围内缺少商业综合体的“大居”，随着人口数量的增加，可以考虑规划建立品牌商业综合体，并先期预留用地。

    3.优化公共交通配置，解决“最后一公里”梗阻

    一是可以对“大居”周边道路进行“断点”排查，打通“断头路”，接上“断头桥”，让居民到地铁站点更加顺畅。二是加强社区到地铁接驳公交建设，在上下班高峰期，适当增加公交班次密集度，建设开通直达线路，并根据居民通勤需求，提前或延长公交运营时间。三是加强与共享单车企业的合作共治。根据人口热力图数据，计算出行需求，然后将共享单车适量投至“大居”，在“大居”内合理规划单车停放点，允许共享单车骑入“大居”。

    4.加快文体资源配置，满足居民更高层次文体活动需求

    高度重视居民不断丰富的精神文化需求，通过高质量、多层次文体服务吸引更多中高收入阶层。一方面，改建、新增部分场地作为文体活动的公共空间，适时适量开放周边学校体育场地，积极配建羽毛球场、篮球场、跑步道、游泳池等。城市新规划的重大文化设施选址应优先向“大居”倾斜，区域性重点文化设施规划在“大居”区域的，市级财政可给予配套支持。另一方面，充分考虑不同年龄、不同层次居民的不同需求，加大文体资源投入，增强文体活动开展力度。

    5.加强对“大居”物业公司的扶持和引导，助其步入“良性循环”

    针对“大居”物业公司的突出问题，政府部门要跨前一步，加强扶持、监督和引导，通过以奖代补、加强培训，尽快引导其步入“良性循环”。充分发挥业委会、居委会监督功能，督促物业按照规章制度办事，严格按照标准执行相关收费，并及时公布资金去向，加强账目公开。

    6.有重点地加强“大居”周边产业发展

    统筹“大居”与周边新城、商务区、开发区的规划、建设，适当增加“大居”内人才公寓比重，通过就业服务引导“大居”居民就近就业，推动产业功能与居住功能更好融合，让部分“大居”成为产城融合的典范。积极推动“大居”内高端生活性服务业的发展，从而能够提供一部分中高端服务业岗位。

    注释：

    {1} 2013年，上海市人民政府发展研究中心与华东师范大学课题组共同组织实施了《大型保障房居住社区的公共服务资源配置及居民满意度调查》，调查点涵盖松江、闵行、宝山等多个区县的保障房社区，完成有效问卷872份。参见赵晔琴：《新型城镇化背景下城郊大型保障房居住社区建设的困境与出路——基于上海市的实证调查》，载《城市社会学辑刊》，天津社会科学院出版社，2014年。

    {2}{3} 根据调研访谈记录整理所得。

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    Theoretical Analysis and Countermeasure Research on High Quality Development of Large Residential Community in Shanghai

    ——Based on An Empirical Survey of Five Large Residential Communities in Shanghai

    Qian Jie / Zhao Yeqin

    Abstract： This paper systematically analyses the evolution path and influencing factors of large residential community in Shanghai. Based on the questionnaire survey and field visits of five large residential communities （hereinafter referred to as Daju）， it combs the current employment opportunities， the allocation of service resources and the demand of residents in Daju. After analysis， it is generally believed that the Daju in Shanghai will not evolve towards "decay" or "chaos"， but there are still imbalances between supply and demand in supporting public services， such as commercial facilities， public transport facilities， recreational activities， property management services and educational resources， which can't meet the needs of residents， and has become an obstacle to the high-quality development of Daju. Therefore， it is proposed to accelerate the introduction of high-quality public services， so as to reverse the weak situation of the gathering of vulnerable groups in Daju， and promote the optimization of population structure， pull in market resources， cultivate the endogenous growth power of Daju， and finally， build Daju into a high-quality community with multi-stratum and multi-group sharing.

    Keywords： Large Residential Communities; Public Services; Social Management

    （責任编辑? ?矫海霞）

    本文系2018年上海市政府决策咨询课题“上海大居公共服务现状调研”（2018-D-63）的阶段性成果。感谢华东师范大学社会发展学院的调研团队。

    收稿日期：2019-9-30

    作者简介：钱? ?洁? 男? （1982-? ）? 上海社会科学院经济研究所博士研究生? 上海市人民政府发展研究中心研究人员

    赵晔琴? 女? （1979-? ）? 华东师范大学中国现代城市研究中心? 社会发展学院副教授