一战期间美国劳资关系的联邦管制政策及影响
摘 要一战期间，为了应对劳资关系问题，美国威尔逊政府成立了国家战时劳工委员会。该委员会成员有劳资双方代表和第三方代表，目的是保证战时战争支柱企业的生产，避免劳工罢工或企业停工，维持劳资和谐。该委员会认可劳工组织工会的权利、劳工的基本生活工资和同工同酬原则等。这些政策的实施既遏制了劳工的罢工率，保障了企业的生产，又促进了工会会员的增长，提升了女工和有色人种劳工的地位。该委员会的政策及实践丰富和发展了美国国家治理体系的内容，成为美国管制劳资关系不可或缺的经验。
关键词一战，劳资关系，联邦管制政策，国家战时劳工委员会
中图分类号K712 文献标识码A 文章编号0457-6241（2019）16-0027-06
为了应对战时体制下的劳资关系问题，美国威尔逊政府成立了一个新的机构——国家战时劳工委员会（National War Labor Board， NWLB，以下简称“委员会”）。一战期间委员会构建的劳工政策“不仅成为新政时期关于劳工法规的大多数基准，而且成为以后美国历任政府关于劳工公共政策的基准”。①例如，美国劳工史著名专家罗伯特·齐格（Robert Zieger）教授指出：1933—1934年，富兰克林·罗斯福总统寻求应对经济和社会危机的先例和榜样时，“他们本能地转向寻求美国在一战期间关于社会福利、劳资关系和经济动员方面的经验”。②
本文在相关档案文献和研究成果的基础上，③以一战期间国家战时劳工委员会为例，拟从联邦层面剖析战时体制下美国劳资关系的管制政策及影响。
一、国家战时劳工委员会的成立及其成员
美国国内在一战爆发之后的前6个月，共有3000次罢工，这使得威尔逊政府一直思考建立一个新的联邦机构来解决这一问题，其基本原则是：“认可工业民主（Industrial Democracy）的理念并支持劳工的最重要的诉求。”④为有效维护战时国内秩序，时刻关注欧洲战局，1916年8月，美国依据相关法律成立了国家防御委员会（Council of National Defense），由“戰争部长、海军部长、内政部长、商务部长和劳工部长组成”。⑤1917年9月，威尔逊总统又设立了调解委员会，但这也没有有效地遏制美国劳工的罢工。⑥1918年4月，威尔逊总统最终建立了国家战时劳工委员会，职责是“负责维护劳工和平”。①威尔逊总统建立委员会的目的是：“协调所有政府部门涉及的劳资纠纷问题。”②
一战期间，委员会由劳资各方任命一名主席担任委员会主席。委员会代表的选择，遵循劳资各方选择代表的原则。资方代表由国家工业咨商委员会（National Industrial Conference Board）选择，劳方代表由美国劳工联合会选择，联合主席人员由每一方选择。③
具体来说，一战期间委员会的组成是：“5名由国家工业咨商委员会选择的资方代表，5名由美国劳工联合会选择的劳方代表，2名分别由劳资各方选择的公共代表。”威尔逊总统还任命了10名仲裁员组成的委员会，在不能够达成劳资协商一致的情况下，委员会有权“从仲裁委员会中选择其中的一位任最终仲裁员”。委员会两位联合主席分别是来自劳方的公共代表弗朗西斯·帕特里克·沃尔什（Francis Patrick Walsh）和来自资方的公共代表美国前总统威廉·霍华德·塔夫脱（William Howard Taft）。④前美国劳资关系委员会学者和铁路劳工工会顾问杰特·劳克（W. Jett Lauck）任行政秘书。⑤委员会的代表之一，美国劳工联合会主席塞缪尔·龚帕斯加入的主要目的是：“根除在武装冲突期间劳工的罢工。”⑥该委员会的宗旨，由此可见一斑。
二、国家战时劳工委员会的政策
委员会的具体职责，是保证战时企业的正常生产，避免劳工罢工或者企业停工，促进劳资关系的和谐发展。笔者拟从以下几个方面来阐释委员会的具体政策。
第一，关于劳工工会，委员会关注的是劳工组织劳工工会权利的问题。
一战期间，委员会确认和承认的原则是：“劳工有组织工会和选择自己代表进行集体协商的权利。资方不能够以任何方式否认、剥夺和阻扰劳工的这种权利。”劳方“在行使其组织工会的权利的同时，不能使用任何强迫的措施诱导劳工加入他们的工会，也不能诱导资方进行交易”。与此同时，资方也具有组织商会以及选择集体协商代表的权利，该权利也不能被劳方否认。⑦1918年3月，战时劳工咨商委员会（War Labor Conference Board）宣布：“普尔曼公司雇工拥有选择他们的代表进行集体协商的权利。”⑧但委员会给予实行开放工厂政策的企业特权，“对在一战之前资方没有承认工会的企业不作要求”。⑨
委员会进一步认为：“企业应该给予劳工们通过可以信任的委员会与资方交涉，并且‘公司的行政人员应该与这些委员会进行谈判，而不关注这些委员会成员是工会会员的事实。”⑩这使得劳工的权益获得尊重，有利于劳资纠纷和平地解决，避免了劳工罢工。1918年春，美国政府成立了工厂委员会，主要目的是：“将资方和劳方建立在统一的秩序之上，首先是支柱型企业在战时保证生产，其次是企业在复员和重建时期更加稳定和繁荣。”美国政府发挥效能主要是通过委员会和其他战时机构。{11}
实际上，一战期间委员会继承和发展了国家对劳工拥有集体协商权利的正式认可。劳工部长威尔逊是第一个声明支持这一原则的联邦政府官员，他认为：“资方没有权利干预劳方组织工会，如同劳方没有权利干预资方管理资本。”{12}联合主席塔夫脱也认为：委员会的原则不包括“维持关闭工厂不雇佣工会会员的现状”和“要求我们忽视或者请求违背已经签订的雇佣合同——劳工坚定地不加入工会”。①
第二，劳工的同工同酬方面，该委员会认同并实践了这一原则，即在相同的工作岗位上，女性劳工与男性劳工、白人劳工与有色人种劳工应获得相同的工资。
委员会认为：“如果有必要雇佣女工在男工的岗位上工作，女工应该获得同工同酬，并且她们不应该被分配超越她们体能的工作。”委员会也认同：“在相同工作条件下，有色人种女工应该获得与白人女工相同的工资。”1918年，底特律联合铁路公司劳资双方签订的关闭工厂协议中一致同意：“企业不应该歧视女工或有色人种劳工。”在此协议下，许多女工被该公司雇用为售票员。②1919年，委员会即将解散时，面对女性劳工的雇佣问题，其裁决虽然有摇摆，但最后仍然支持女性劳工。例如，美国的工会主义者，包括塞缪尔·龚帕斯，都站在支持他们会员的一边：“保持有轨电车是一个雇佣男性劳工的阵地。”委员会的裁决第一次倾向了工会，之后又撤销了它的决定。③这说明，委员会在无性别要求的岗位不再一味坚持雇佣男性，走向了进步。
一战期间，美国劳工部长的一名黑人顾问被任命为黑人劳工经济主任，他的职责是：“涉及黑人劳工和关于巨大生产的具体计划问题，需要向劳工部长提供建议。”为了有效地保障白人和有色人种领导者的合作，黑人劳工经济主任提升了“在美国各地涉及劳工问题的黑人和有色人种市民合作委员会”。州黑人劳工顾问委员会（Negro Workers Advisory Committees）已经在美国10个州设立，包括225个市镇地方委员会。④这些措施的实施有效地协调了黑人劳工与白人劳工以及与白人雇主之间的关系，促进了美国战时劳资关系的相对缓和。
第三，关于劳工工资标准问题，委员会关注劳工的基本生活水准，主要是保证劳工最低生活工资。
一战期间委员会建立了最低生活工资的原则，目的是“让劳工和他的家庭维持合理的健康和舒适”。在1918年7月韦恩斯伯勒案（Waynesboro Cases）中，委员会支持最低工资是每小时40美分，特别指出：“委员会在此宣布：综合考虑的确定的生活工资问题，其原则是最低工资水平必须保障劳工和他的家庭维持合理的健康和舒适。”委员会确定的最低工资标准基于劳工从事的职业，一方面规定加班费比平时工资具有更高的工资率，另一方面规定最低工资率针对的是能够正常工作的劳工，不包括因年龄或残疾不能够正常工作的劳工。例如，皮茨菲尔德（Pittsfield）地区的通用电氣公司，执行了委员会的工资政策后，加班费比日常工资高5%。⑤
第四，关于劳资纠纷问题，委员会强调在确认劳工工会和集体协商等权利的前提下，解决劳资纠纷。
一战期间委员会的权限范围是：“所有和战争有关的生产领域……除非已经建立了调解委员会。”委员会倡导的基本原则是：“不能罢工或停工，承认集体协商的权利，承认组织工会的权利但他们的权利不能够改变非工会工厂的现状，每天八小时工作制，按照当代的标准确定工作，对女性劳工给予相同的工资。”⑥需要强调的是，委员会负责“调节和调解与战争有关的企业劳资纠纷”。⑦委员会承认劳工工会的合法代表并确认劳工集体协商的权利，这在一定程度上说明威尔逊政府实际上已经实践了“工业民主”的理念，正式承认了美国劳工工会的合法性。
委员会规定了劳资纠纷的处理程序：委员会“通过仲裁和调解的方式来解决涉及影响战时企业生产的劳资纠纷”。具体来说，国家各地的劳资争议是“寻求争议地区的委员会或董事会通过仲裁和调解的方式解决”，该委员会或董事会的成员是由委员会直接任命或其他方式产生。在仲裁和调解方式解决劳资纠纷失败的情况下，委员会“通过召集劳资纠纷各方以听证会的形式进行辩论并采取行动解决。”①
三、国家战时劳工委员会政策的实践效果及影响
随着第一次世界大战的结束，美国的战时机制被和平机制所代替，委员会随之完成了历史使命，仅仅“运行了16个月”。随着其最主要的战时功能“更紧迫的增加战时生产”的消失，外加缺乏运行资金，委员会活动逐渐减少。1919年8月12日，委员会正式解散。②虽然委员会存在时间短暂，但委员会代表联邦政府推行的政策，产生了实际影响。
首先，委员会承认“劳工有权组织劳工工会”的政策实践，不仅有效地使劳工工会获得了联邦政府、雇主和公众的认可，而且极大地增加了工会会员人数。1915—1920年间，工会会员人数从260.7万名增加到511万名。③在此政策的影响下，劳工工会实现了“从保密以及遭受雇主反对和公众怀疑到美国政府的官方认可”。1919年，美国劳工联合会的主席塞缪尔·龚珀斯再次被威尔逊总统任命为国际和平会议的咨询委员会成员。④一战期间，委员会作为联邦劳工部门“在美国历史上第一次规定了劳工组织工会的权利并鼓励选择自己的代表与雇主进行集体谈判”。⑤这在美国劳工运动史上具有极其重要的意义，开启了美国劳资双方集体谈判的新征程。
其次，委员会关于劳工工资标准的政策极大地促进了劳资关系的和谐发展。
一战期间委员会维持了劳工的基本生活工资，这使得劳工及其家庭生活比较舒适。根据劳工部劳工统计局的报告，以1913年工时和工资率为100计算，在食品行业中，面包师每周工作时间呈现递减趋势：1917年是98，1918年是96，1919年是93，1919年比1917年减少5.1%，其每小时的工资率呈现递增趋势：1917年是117，1918年是142，1919年是186，1919年比1917年增长58.97%。这说明：该行业劳工工资获得了极大的提升，有利于营造舒适的生活。在建筑行业中，木工每周工作时间减少趋势不明显：1917年是99，1918年和1919年都是98，但每小时的工资率的递增趋势明显：1917年是115，1918年是126，1919年是146，1919年比1917年增长21.2%。根据劳工部劳工统计局的报告，以1913年平均价格是100计算，主要城市所有食品平均年零售价格呈现增长趋势：1917年是146，1918年是167，1919年是186，1919年比1917年增长27.4%。牛奶年平均零售价格：1917年是125，1918年是156，1919年是174，1919年比1917年增长28.2%。⑥具体到制造业，劳工平均每小时的收入从1914年0.223美元上涨到1919年的0.447美元，同比增长113.9%。总体来看，1914—1923年美国物品的价格比工资更加多变，但是消费者价格和批发商品价格都小于大多数劳工工资的增长。⑦这进一步说明，劳工的生活必需品得到了保障，从而促进了劳资关系的和谐发展。
同时，委员会关于同工同酬的政策颁布之后，引起了美国公众的极大关注。一战期间委员会加强了“不存在基于性别反对女工的工资歧视”的政策，第一次引起了美国公众对于女工同工同酬的集中关注。在此背景之下，1919年密歇根州和蒙塔纳州通过了同工同酬法。⑧
最后，委员会推行的一系列政策确实减少了劳工的罢工。
一战期间，美国主要的领先工业组织中劳工罢工和停工总次数，1917年是4359次，1918年是3285次，1919年是3374次。①虽然此递减趋势不明显，但战时劳资关系却保持了动态的缓和。我们应该认识到：委员会仅负责与战争有关的企业劳资关系问题，尤其是支柱产业的，并不负责所有企业。具体到煤矿行业，劳工罢工具体人数呈递减趋势：1916年是170633人，1917年是160240人，1918年是79395人。②委员会的第一条准则就是战时没有劳工罢工和企业停工。《利弗法》（Lever Act）的颁布和实施为此提供了有力的保障，该法的主要内容是：“在战时紧急状态下，美国司法部长代表联邦政府请求实施联邦禁令。”③一战期间，美国在委员会的领导下，全国大多数企业建立了最低工资制度和每天8小时工作制，并且劳资纠纷得到了比较妥善地解决。④1918年4月30日—1919年5月31日，该委员会“收到了1270件纠纷，其中25件纠纷和其他事件合并，其余1245件事件分离的纠纷由该委员会处理。这1245件纠纷中，706件（57%）纠纷涉及其他媒介已经主要通过司法或驳回，因为主要是自愿协商解决，缺乏司法权，或其他原因;77件（6%）纠纷仍然是在诉讼列表，因投票有分歧或推迟;462件（37%）纠纷被正式宣判”。⑤
总体来说，一战期间委员会构建的美国劳资关系、联邦管制政策，不仅有效地维护了世界大战期间美国劳资关系的相对和谐稳定，而且为战后美国联邦政府在和平體制下探索劳资关系的治理体系提供了有效的经验。一战期间美国构建了战时劳资关系的仲裁机制，特别是美国造船行业劳工调解委员会和国家战时劳工委员会，这种机制代替了“威尔逊政府与同情劳工的自由主义者和一些拒绝激进的根本性革命策略的摇摆的工会领袖的联合”。⑥例如，企业积极地汲取委员会关于仲裁的指导原则之后，在制定严格的规范制度下，给予劳工正式诉求不满的权力。⑦
一战期间美国劳资关系的联邦管制政策也有一些不足之处。一是联邦管制政策的执行并不是全覆盖，对于个别大企业影响甚微。例如，钢铁企业虽然是一个重要的企业，但仍然坚持“非工会主义并强力地坚持开放工厂运动”。二是一战期间急速增多的管理劳资关系的机构，被证明是复杂而低效的。⑧例如，来自保守的国家工业咨商委员会的委员会的资方代表，“与大多数工商企业，逐渐地对国家战时劳工委员会增加了憎恨，在一战结束之际强烈地攻击国家战时劳工委员会”。⑨1918年期间，委员会“在许多战时工厂中组织了工厂委员会的选举，然而，雇主们继续抵抗对正常劳工工会的认可”。⑩
委员会实际上是第一次世界大战期间美国最高的劳资纠纷审判机构。但事实上，委员会并没有执行的权力，然而威尔逊总统使用他的战时权力以“保证委员会的决定得以执行——包括威胁拒不服从的劳工群体和在一两次事件中通过征用雇主的工厂而战胜反对的雇主”。{11}这说明，美国总统在战时体制下被赋予了非常大的战时权力。
一战期间委员会的政策及其实践，表明了美国的战时体制非常有效地实施了美国工业民主的理念，并取得了比较好的效果。学者米尔顿·德波（Milton Derber）也认为：威尔逊政府时期，委员会的政策可以称之为“美国工业民主理想”。①委员会保证了劳资双方的权益，通过集体协商等方式来解决劳资纠纷，有效地保障了战时企业的生产秩序，维护了劳资双方的权益，丰富和发展了战时体制的内容。一战期间委员会的联合主席弗朗西斯·沃尔什指出：委员会正在创造“美国劳工的一次彻底改变”。②例如，1926年《铁路劳工法》建构的美国铁路行业劳资纠纷调解机制，就是有效地吸收了一战期间美国调控劳资关系的经验。美国劳工赔偿机制的建立、发展和完善也与一战期间美国劳工赔偿的实践密切相关。1903年，美国正式出现了仲裁人体系，这一体系通过委员会的实践获得更好地继承、发展和完善。正如学者威廉·古尔德四世（William B. Gould IV）指出：“通过战时劳工委员会，仲裁获得了更好的发展势头，它在二战期间的紧急状态下以及在一些不罢工的协定和仲裁机制的实例中获得鼓励、培育。”③之后，美国不断地加强仲裁人体系的法制化、机制化建设。
我们今天重新审视一战期间美国联邦政府管制劳资关系问题，仍然给我们一些启示。我们既要继承被劳资关系实践证明的有效措施，又要发展和创新一系列有利于劳资关系和谐发展的措施。委员会实际上建构了劳工利益诉求充分表达的正确渠道，站在维护资本主义国家长远发展的战略维度，注重培育集体协商的精神，坚持调解和仲裁方式解决劳资纠纷，最终建立相对和谐的劳资关系体系。国家在构建劳资关系“三方协调机制”的进程之中，政府是推动改变“资强劳弱”劳资关系状态的决定性力量之一，政府应该成为规范劳资关系的监督者、协调者和仲裁者，构建劳资双方都能够表达自身权益诉求的法制渠道。
【作者简介】周余祥，华东师范大学历史学系博士后，鲁东大学东北亚研究所副所长、历史文化学院讲师，主要研究方向为劳资关系史。
【责任编辑：王湉湉】
