新中国成立以来社会治理的历史经验对乐山的启示
殷婕
摘? ?要：本文通过梳理新中国成立70年来我国社会治理的历史进程，理清我国从社会管制、社会管理到社会治理转型升级的基本逻辑，总结社会治理领域取得突出成效的基本经验。要实现乐山社会治理高质量发展，必须系统治理，在协调推进“四个全面”中创新社会治理;多元共治，在协调推进“政社合作”中完善治理格局;继往开来，在协调推进“改革创新”中理顺治理机制。
关键词：社会治理;历史经验;高质量发展
中图分类号：C91? ? ? ? ?文献标识码：B? ? ? ? ?doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2019.06.003
文章编号：1009-6922（2019）06-18-06
党的十八届三中全会提出将国家治理体系与治理能力现代化作为全面深化改革的总目标。社会治理是国家治理体系的重要组成部分，全面深化改革目标的实现离不开社会治理的现代化。新中国成立70年来的社会治理实践相较于西方国家上百年的社会治理实践而言，在实现了社会快速转型的同时，最大程度地保持了社会有序运行并稳定和谐;实现了社会力量快速壮大的同时，有效控制了无序参与的治理风险;实现了国家整体发展的同时，有效激发了地方创新活力;实现了构建多元治理新格局的同时，有效生发出了兼顾秩序与活力的新机制。本文试图通过梳理新中国成立以来社会治理的历史进程，总结70年来中国社会治理改革发展的基本经验，进而为提升乐山社会治理效能、提高社会治理水平并实现社会治理高质量发展提供有益思路。
一、新中国成立以来中国社会治理的历史进程
（一）社会管制阶段（1949年—1978年）
这一时期，我国建立起了与计划经济相适应的高度集中的“管控型”社会体制，首要特征就是“政府全能”，国家垄断经济社会资源，从而确保整个社会处于国家全面控制之下，具体表现在：
1.以“政府”为中心的全能社会管控体制。一方面，政府负责社会全面动员，以强大的资源动员能力，最大限度地整合社会力量，为我国加快工业化进程提供了强大依托;另一方面，政府负责社会资源调配，以强大的资源配置能力，安排社会一切事务，实现社会的安定团结和统一有序。
2.以“单位”为基础的从业人员管理体制。单位作为这一时期国家落实各项社会事务管理的基本细胞，既是工作组织，也是提供基本公共服务、处理社会事务和实现社会控制的生活组织。通过单位对社会资源的集中和有序分配，将社会凝聚成了一个统一的整体。
3.以“街居”为依托的城市人员管理体制。对单位没有涵盖的人群——无业人员、社会闲散人员、民政救济和优抚对象等，由街道与居委会统一负责其资源供给和人员安置。
4.以“户籍”为载体的社会流动管理体制。所有社会成员都在户籍制度下拥有其固定的身份归属，单位之间、城乡之间的流动受到严格控制，进而实现社会的高度组织化和有序化。
（二）社会管理阶段（1978年—2013年）
1.行政体制下社会管理的初步探索（1978年—1992年）。从1978年党的十一届三中全会拉开国家转型的序幕到1992年党的十四大确立社会主义市场经济制度基本框架这段时期，随着对不适应生产力发展的生产关系的调整，中国社会发生了深刻变化，进入到从社会管制体制向社会管理体制转变的初步探索阶段。具体表现在：
（1）实行“放权”改革。针对社会管制阶段下的社会领域政社不分和管制过死的问题，与政治领域的党政分开、经济领域的政企分开同步进行的是社会领域政社分开的“放权”改革。首先在基层开始逐步实施群众自治制度。1982年，我国修订颁布的《宪法》规定“村民委员会是基层群众自治性组织”，至此国家开始放权于民自行管理基层事务。同时，随着国家对民间组织相关政策的放开，行业协会、商会、文化体育协会、学术性协会等民间组织开始与单位脱钩，由原来高度集中的统一管理转向放松管制、放权搞活，新的组织形态不断涌现。
（2）淡化“身份制”影响。随着“以经济建设为中心”基调的确立，社会生活中的政治色彩也随之淡化。在阶级身份上，1985年随着国家开始实施居民身份证制度，居民身份开始取代原有阶级身份，体制内的人在利益驱使下开始向体制外的新的就业岗位流动，社会上涌现出许多新的社会群体;在城乡身份管理上，1985年颁布了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，开始放松对农村人口流动的管控，大量农村剩余劳动力流向城市和乡镇，原有的阶级和城乡分割的身份制影响逐渐淡化。
（3）转变“单位”性质。随着经济体制和社会调控体制的变革，部分企业开始自负盈亏、自主经营，对机关事业单位的管制也开始放松，单位从社会控制的基本单元逐步转化为单纯的工作场所。
虽然这一阶段社会管理体制的转变带来了社会活力，但是由于计划经济体制对社会领域的影響仍然巨大，政府主要通过行政手段管理社会的方式没有得到根本性转变，所以这个阶段的社会管理仍然是从属于行政体制下的社会管理。
2.社会转型下的市场化转轨（1992年—2002年）。1992年，随着邓小平南巡讲话和中共十四大的召开，配套于市场经济体制的社会管理改革也渗透到社会各个领域，“社会管理”这一概念也首次出现在官方话语体系当中，政社分开的改革取向也更加明显。具体表现在：
（1）管理手段市场化。政府为了提高社会管理的效率，开始推进如合同外包、特许经营、用者付费、内部市场等市场化管理手段，一定程度上提高了社会管理的效率。
（2）管理方式法制化。随着单位制的瓦解，过去单位承担的生产经营、秩序维持、生活保障的功能开始向外转移，社会基层管理、社会治安管理、社会团体管理在社会秩序重构下的重要性发生改变，这些相关社会领域的法制化进程加快。社会基层管理方面，随着《村民委员会组织法》和《居民委员会组织法》的先后颁布，村/居民自治开始走上规范化管理轨道;社会治安管理方面，相继出台了一系列加强社会治安综合治理的决定，提出要坚持“打防结合，预防为主”的方针，社会治安状况持续得到改善;社会团体管理方面，随着1998年民政部下属民间组织管理局的成立、《社会团体登记管理条例》的重新修订和《民办非企业单位管理条例》的颁布，政社合一的体制彻底退出历史舞台。
（3）管理主体多元化。虽然政府仍被视为最重要的社会管理主体，但随着越来越多的社会自治组织、社会团体、民办非企业、基金会与企业等社会主体开始广泛参与到社会管理的过程中，社会管理多元化发展趋势明显。
虽然这一阶段的发展为下一阶段社会管理的全面建设打下了坚实基础，但是社会管理改革仅是作为经济体制改革的“配套工程”，目的在于减少经济建设的阻力，给企业、政府减负，以缓解社会矛盾，保持社会稳定。因此，这一阶段社会管理改革具有被动性和外发性，属于局部性改革。
3.改革创新下社会管理的全面建设（2002年—2013年）。2002年11月，党的十六大将社会建设与政治建设、经济建设和文化建设并列，提出“四大建设”，将社会管理同经济调节、市场监管、公共服务一起明确定义为政府四大职能，全面提升了社会管理的重要性，提出了更加全面明确的社会管理目标。具体表现在：
（1）建立社會管理新格局。2004年，党的十六届四中全会提出要建立健全“党委领导，政府负责，社会协同，公众参与”的社会管理新格局，从国家层面明确提出了社会管理的总体布局，为社会管理格局的塑造提供了基本的制度框架。
（2）制定社会管理新目标。随着党的十六大全面建设小康社会奋斗目标的提出和社会主义和谐社会在中国特色社会主义总体布局中地位的确定，以及党的十七大报告提出的“最大限度激发社会创造活力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素”的新要求，社会管理的内涵更加丰富，不再仅仅追求社会秩序，也追求社会发展。
（3）引入社会管理新手段。在运用传统的行政手段的同时，在社会管理过程中开始更多地运用法律规范、经济调节、道德约束、心理疏导、舆论引导等手段。
（三）社会治理阶段（2013年至今）
进入新时期，随着各种社会矛盾的多发、多元社会力量崛起、民众民主意识增强、公共安全形势日趋严峻，仅用“管”这个词已经不足以概括国家与社会之间的关系。在全面深化改革的背景下，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中专列一章部署“创新社会治理体制”，首次在党的中央文件中提出了“社会治理”这一概念并独立成篇，“社会治理”正式取代“社会管理”一词。用“治”代替“管”体现了党对共产党执政规律、社会主义建设规律以及人类社会发展规律认识的深化，是党执政理念提升的重要标志。社会治理较之社会管理，区别在于：
1.治理主体更多元化。社会管理偏重于管理主体的政府对管理客体的社会进行管理和控制;而社会治理则强调政府、公民、社会都是治理主体，是多方平等合作下对公共事务进行的治理，以改变重政府包揽轻多方参与的现象。
2.治理过程更多向度。社会管理是单向度的，强调政府对社会单方面自上而下的行政性管控;社会治理强调多元主体之间多向度的协商与合作，不仅包括了社会管理中自上而下的行政性的管控，也有自下而上的互动关系，是共治与自治的结合、法治与德治的并用。
3.治理内容更精细化。社会管理强调的是政府对公共事务的管理;社会治理不仅包括政府对公共事务的管理，还包括了公民对公共事务的自治，以及公民与政府、社会之间的合作共治，打造“共建共治共享的社会治理格局”。
4.治理结果更多指向。社会管理是一种刚性的、静态的、被动的管控，以社会秩序和稳定为导向;社会治理则是一种柔性的、动态的、主动的治理，不仅追求社会秩序，也要激发社会活力，实现公众利益的最大化。
因此，社会治理较之社会管理，是指党委领导、政府负责并与各种社会主体合作运用正式制度和非正式制度为社会成员提供公共服务、对公共事务进行管理、协调不同利益群体的关系、化解矛盾、推动社会有序和谐发展的过程。社会治理作为国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，标志着我国在全面深化改革背景下社会建设从传统向现代的转型。
二、新中国成立以来中国社会治理的经验总结
新中国经过70年的社会治理实践，取得了突出成效，社会活力日益增强，社会秩序更加有序，人民福祉不断落实，实现了国家与社会的再平衡、政党与政府的协作共治、日常治理与应急处置的妥善安排、求稳与求变的交互影响。
（一）国家与社会的再平衡
新中国成立到上世纪80年代中期，国家与社会的关系都是典型的强国家——弱社会，叫做总体性社会、全能型政府，社会嵌入国家体制中运行，国家统包统揽所有事务。通过单位制、街居制、户籍制等身份制度，使每个社会成员都被安排在固定的社会空间，由此获取稳定的社会支持和资源供给。这种制度在很长一段时间有效地维护了我国社会经济的基本秩序和稳定局势，但这种方式也存在巨大的弊端：一是供给不足，由于政府提供的服务完全由计划供给，造成公共服务内容和方式的单一，“多吃一块肉、多吃一口饭”都难;二是社会活力不足，由于社会运行完全依赖行政力的推动，民众缺少表达诉求的渠道;三是政府信任危机，由于政府管得过宽、管得过死，政府承担了过多的社会责任。
因此，从上世纪80年代开始为了激发社会活力、增加服务供给、消除政府信任危机，政府开始重新审视国家与社会之间的关系，试图把公共资源和公共空间从国家高度控制中释放出来。通过国家力量的收缩，建立有限型政府;通过社会力量的崛起，打造多元化社会。国家与社会的关系开始从强国家——弱社会的平衡中向弱国家——强社会的再平衡中转变。国家通过一系列社会参与机制的建立，引导社会力量在面对政府不该管、不能管的事情时，表达群众诉求、提供公共服务，变“政府负责”的一元化管理为“社会各方面参与”的多元合作共治。这一方面激发了社会活力，还权于民、还权于社会，让更多人参与到治理过程中;另一方面也增进了群众的福祉，丰富了公共服务的供给渠道和方式。
（二）政党与政府的协作共治
70年来，中国社会治理取得的突出成效，一是和中国良好的党政协作关系密不可分。与西方国家竞争型党政关系不同，中国实行一党领导、多党合作的模式，执政党共产党与其他民主党派之间是友好合作关系，这造就了中国在决策和执行方面有其他西方国家不可企及的高效率。在中国共产党的领导下，各政党间能够通力合作，心往一处想、劲儿往一处使，聚精会神搞建设，扎扎实实推改革，为高效率社会治理格局的构建打下了坚实的基础。二是和中国“一轴多元”的治理结构不无关系。中国是“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的治理结构。其中，党的领导是不可动摇的核心，政府是负责推行各项治理举措最重要的主体，社会组织和公众是多元治理结构的协同主体和参与主体。这种中国特色的“一轴多元”的社会治理结构既明确了党组织在社会领域改革和风险承担中的领导位置，也明确了各主体间的利益关系和权责角色;既为多元治理下的有序运行和资源整合提供了制度空间，也为激发社会力量积极应对各种挑战提供了明确方向和坚实后盾。
（三）日常治理与应急处置的有效安排
70年来中国社会治理的突出成效，与中国政府充分运用常规制和非常规制的“双规制”灵活策略密不可分。常规制运用于日常治理，非常规制运用于对突发情况的应对，是政府在面临风险矛盾危机时所采取的一种应急机制，是对日常治理的补充和完善。这种具有中国特色的治理体制以常规性的日常治理为主、非常规性的应急处置为补充，双管齐下、协力推进，构建起了系统的治理框架。这既提供了基础性的制度机制，也为在某些特定事项上精准发力、补齐短板提供了空间和可能。
（四）求稳与求变的交互影响
中国的社会治理转型是在特殊的时代背景下展开的，一方面是经济社会快速转型和社会激烈变迁对社会领域改革创新不斷提出的新诉求;另一方面，渐进式改革的要求对社会治理的平稳性和风险控制能力提出高要求。诉求和要求的双重压力下，社会治理转型就面临着“求稳”和“求变”的双重影响。
1.整体性方案和个性化方案的平衡。不同地区、不同领域面临的社会现状、发展阶段各不相同，如何寻求政策均衡点形成整体性方案的同时结合各地特色形成个性化方案，成为难题。为解决这一问题，中国从上世纪80年代开始就实行基层具体试点基础上的社会治理创新方案，由各地区在国家宏观政策的指引下因地制宜地探索适合本地区的基层社会治理路径，再在试点成功的基础上向其他地区逐步推开，以完成治理模式转型的改革目标。
2.公共性发育与社会赋权的难题。随着越来越多的主体参与到治理过程中，政府职能发生转变，释放越来越多的公共服务和公共事务管理权限给其他社会主体。如何实现“条块分割”的多层级政府体系内部及体制内外社会治理主体间责任的清晰认定，避免出现责任认定不清、互相推诿的问题，以激发社会活力和推动政府职能转变，成为社会治理中的难题。因此，党的十八大报告提出“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”;党的十九大报告进一步指出，要“发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”，“打造共建共治共享的社会治理新格局”成为引导社会治理领域改革的基本趋向。
三、新中国成立以来社会治理经验对乐山社会治理高质量发展的启示
在全面深化改革背景下，乐山市委、市政府提出了全面推动高质量发展的目标。借鉴新中国成立70年来社会治理的历史经验，乐山必须从实际出发，走自己的路，建立起与乐山经济社会发展水平相适应的社会治理体系，奋力推进全市经济社会发展再上新台阶。
（一）系统治理，在协调推进“四个全面”中创新社会治理
要推进乐山社会治理高质量发展，就不能仅是简单地就社会治理抓社会治理，必须把社会治理纳入到“四个全面”的总体布局当中。第一，明确全面深化改革是总基调和总纲领，必须在全面深化改革的布局中推进社会治理改革，统筹规划，全面推进。第二，明确全面建成小康社会是前提和归宿，创新社会治理是全面建成小康社会的必要要求和重要保障，两者相辅相成、不可分割。第三，明确全面依法治国是保障和基础，社会治理必须是依法治理，社会治理目标的实现离不开健全和完善的社会治理法律法规，也离不开社会治理主体的法律意识和法治观念，更离不开执法必严、违法必究的执法环境。第四，明确全面从严治党是关键，确保各级党组织对社会治理的领导，推进党组织和党的工作在社会领域中的全覆盖。
（二）多元共治，在协调推进“政社合作”中完善治理格局
1.党委引领建设。确保党组织在各社会领域中的全覆盖，充分发挥党组织联通上下、协调各方的桥梁纽带作用，有序组织各种社会力量参与社会治理，在治理过程中让党组织在问题共商、协调各方、共促共建、监督管理上充分履职尽责，形成多方参与、共同治理的局面。
2.政府搭建平台。找准政府在社会治理中的角色定位，转变政府职能，推动政府身份从管理者向治理协调者、仲裁者与服务者转变。
3.社会组织运作。处理好“放、管、服”三者之间的关系：一方面，转变政府观念，合理界定角色。提高政府对社会组织的信任度，要认识到社会组织在弥补政府公共服务短板中的积极作用和政府对社会组织生存发展的支柱作用，大胆放权，因势利导，在充分尊重社会组织自主发展空间的基础上予以合理引导。另一方面，理清权责边界，推动政社分开。“合作的前提是分离。”在权责划分上，为社会组织让渡空间，防止社会组织沦为政府的“行政助手”;在经费支持上，将对社会组织发展的各项资金扶持政策落到实处;在人员支持上，避免社会组织工作人员的“体制内化”。
4.公众广泛参与。积极发动群众，畅通群众参与渠道，通过完善基层群众自治制度，让群众参与到社会治理过程当中，从被动的服务接受者转变为主动参与者。
（三）继往开来，在协调推进“改革创新”中理顺治理机制
推进社会治理改革创新，需要探索行之有效的治理手段、方法和方式。第一，在治理手段上，在运用好传统手段的同时，善于运用法律、行政、经济、道德、规章制度、村规民约、媒体监督等多种手段以及教育、协商、调解、疏导、听证等多种办法实现治理目标。第二，在治理方法上，纵向上实现自上而下的社会管理和自下而上的社会自治的结合，横向上实现自外而内的法治和自内而外的德治的结合，时间上实现源头治理、动态管理与应急处置的结合，以及纵向治理、横向治理、时间治理的结合。三是在治理方式上，实现市场的无形之手、政府的有形之手、社会的隐形之手的有机结合，确保治理的效率、秩序和活力。
责任编辑：杨? ?静
