激发社会组织活力的实然困境及应然之策
罗雨晴 周晓航
摘? ?要：社会组织作为加快我国社会主义现代化建设、推进国家治理体系现代化及治理能力现代化的重要主体和力量，在化解多元化的社会矛盾方面有着不可取代的优势。应然状态下，社会组织在社会治理体系中应充分发挥自身职能，协助政府进行社会治理。但实然状态下，我国社会组织面临的问题是数量激增却活力低下，无法有效参与社会治理。破解社会组织活力低下的困境，必须完善社会组织自身内部建设，激发其造血能力，降低登记准入门槛，放管结合，提升其自主性和有效性。
关键词：社会组织;实然困境;活力激发;应然之策
中图分类号：C91? ? ? ? ?文献标识码：A? ? ? ? ?doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2019.06.019
文章编号：1009-6922（2019）06-105-05
随着中国特色社会主义进入新时代，我国社会正处于急剧变化的转型期，改革的深化和社会的发展使中国社会出现了利益格局“失衡”、社会治理“失范”等问题，多元社会矛盾交织叠加，风险隐患增多，国家治理能力不断面临挑战，成为转型期我国社会治理难以回避的问题。“小政府、大社会”是当前政府改革的重要方向，政府要进行职能转移，让社会组织发挥更大的治理功能。但由于现阶段政府包揽公共事务、社会组织准入门槛过高、筹资渠道单一等因素，社会组织活力低下，不能有效发挥其应有的功能。激发社会组织活力，构建新型现代化社会治理体系，不仅是解决当前社会矛盾的重中之重，更是推进国家治理体系现代化和治理能力现代化的题中之义。
一、激发社会组织活力的背景
（一）新时代提出新要求
2013年11月12日党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出：“创新社会治理必须激发社会组织活力”。该决定提出：行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类四类社会组织成立时直接登记，不再经由业务主管单位审查和管理。这一举措大大激发了社会组织的活力。党的十九大报告提出“打造共建共治共享的社会治理格局”，并将其作为坚持和完善中国特色社会主义制度的重要内容。
（二）新时代面临新任务
随着全面深化改革进入攻坚期和深水区，我国改革发展稳定任务更加繁重艰巨，诸多矛盾叠加、风险隐患增多，迫切需要激发社会组织活力并使其有效参与社会治理。近年来，我国各类社会组织虽然数量猛增，但存在的共性问题是活力低下、自主性与独立性缺失，活力的不足致使其应发挥的作用与社会发展的现实需要之间产生不平衡，造成实然状态与应然状态之间的差距。在此背景下，激发社会组织活力、提升其参与治理的能力对构建共建共治共享的治理格局具有重大意义。
二、激发社会组织活力的必要性
在转型期背景下，我国社会治理面临着诸多挑战，例如阶层结构和利益格局复杂化、财富和收入差距不断扩大、社会流动加快、价值观念发生深刻变化等等。这些深刻的社会变化加大了社会治理难度，对社会治理体系和治理能力提出了新挑战。依靠政府的单一治理方式已显得力不从心，社会组织参与治理成为社会治理创新的必然要求，这也对社会组织的生命力提出了更高的要求。“社會组织在其发展过程中应表现出的旺盛的生命力，就是指社会组织在特定环境中的生存、发展和贡献的能力。”生命力的强弱与其能力高低和发展空间息息相关。
（一）有效承接政府职能转移，加快政府职能转变
购买服务是政府在推动社会组织发展中使用得最为广泛的政策工具。政府向社会组织购买社会服务，让渡提供公共服务的职能，促进构建“小政府，大社会”的社会体系。这就要求具备提供服务资质的社会组织要充满活力，才能更好地承接政府的购买服务。
（二）更好满足多元化、差异化的社会需求
中共十九大报告指出：“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”随着社会分化，社会矛盾呈现出多样化、复杂化、扩大化，民众的需求也逐渐呈现出多元化和差异化。社会组织由于具有亲民性的优势，能够很好地融入民众群体，准确地识别“利益主体异质化产生的多元化要求”，打破政府单一治理的局限性，成为政府与民众之间的“调解员”“传话筒”，有效传递民众利益诉求，从而缓解社会矛盾冲突。
（三）是推进国家治理体系现代化的必然要求
党的十八大以来，中央高度重视通过激发社会组织活力来提升社会治理水平。国家治理能力和治理体系的现代化对社会组织的能力提出了更高的要求，激发社会组织活力才能有效提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。
（四）促进良好政社关系的形成
政社关系的调整一直是我国社会治理实践中的重要议题。我国政社关系一直呈现出复杂化和多样化的特点，政社关系的良性互动是打造多元主体共同治理的必要条件。社会组织活力的高低与政府的管理方式、手段息息相关，在激发社会组织活力的过程中，政府要不断革新管理手段与管理工具，社会组织活力提升的同时也促进了二者关系的良性互动。
三、激发社会组织活力的实然困境
（一）社会组织“严准入，疏监管”的困境
社会组织申请准入时，实行的是严格的双重管理登记制度，登记管理机关对社会组织的设立有着资金、人数、场所等方面的严格限制，准入门槛过高，大量的社会组织无法登记或难以登记。而在监管过程中，政社不分、职责划分不清等问题导致监管出现空白或重叠。四类社会组织实行直接登记后，前来咨询、申请登记的社会组织数量大大增加，使后续监管工作量也不断增加。但政府监管手段单一，后续监管力量无法及时跟进。业务主管单位缺乏对社会组织日常活动的业务指导，登记管理机关对其要承担的责任风险有所顾虑，于是相关部门更多地将重心放在准入管理上而非过程管理中。此外，我国关于社会组织登记管理的法律法规不完善，缺乏明确具体的可操作性细则，相关主管部门有法难依，这种内部制度性的缺失也增加了监管的难度。
（二）社会组织自主性与现实依赖性的困境
自主性是社会组织体现其活力的一个重要特征。而现阶段社会组织却陷入到了一成立就要严重依赖政府才能生存的怪圈中。
双重管理体制的初衷是为了从源头上杜绝社会的组织违法，这造成了国家将自己的价值观强加给社会组织，而社会组织处于相对弱势状态。为了获得“准生证”就不得不迎合政府，从而使自己的自主性受损，无法自觉自愿地选择自己的活动范围、内容和方式。长此以往，社会组织与国家价值观的同构，导致“二政府”的产生。而在培育管理环节中，政府充当的是“行动者”而非“引导者”，通过补贴、税收优惠、拨款等直接供给资源的方式来缓解社会组织的资源短缺现象，这种方式只注重输血式的供给，而忽略了对社会组织“造血”能力的培育，造成社会组织过度依赖政府资源的直接供给，内部活力低下。
（三）重显性数量提升、轻潜性质量建设的困境
一些地方政府把发展社会组织的数量作为一种绩效考核指标，只注重“冲量”，而不注重社会组织的品质建设，社会组织数量激增的同时却伴随着质量低下。被政府推动设立的社会组织带有官办色彩，易与民众需求出现偏差，对于公益性以及支持型社会组织，政府的投入和培育力度明显是不够的。“社会组织数量的快速甚至盲目增长以及服务领域的盲目扩大化，必将弱化组织的专业性”。质量低下必然伴随着活力不足，自然无法有效参与社会治理。
（四）社会组织内部建设缺失的困境
社会组织的长期生存与发展对社会组织内部建设提出了更高的要求。目前，我国社会组织普遍存在人手紧缺和经费不足的问题。同时，社会组织由于涉及到社会生活各个领域，需要全面型人才，这对工作人员的专业素质提出了很高的要求。但现实中社会组织内部工作人员的业务能力远不能满足其快速发展的要求。由于编制紧张、任务繁重、经费不足等问题，工作人员缺乏精力和动力去研究社会事务治理中出现的新情况、新问题。组织内部建设问题严重阻碍了社会组织的健康发展。
四、激发社会组织活力的应然之策
实然与应然之间的关系，无论在理论上还是在实践中都是至关重要的。马克思主义将实然与应然统归于实践当中，“实然”是指现实存在的状态、实际的状况;“应然”是指本該达到的理想状态。在认清“实然”和“应然”本质的基础上，对比激发社会组织活力存在的实然困境与应然状态之间的差距，辩证地处理事实性与价值性的关系。只有实然与应然相互统一，才能解决问题的根本矛盾，促进事物正常有序地发展。
（一）降低准入门槛，简化审批流程，加强过程监管
我国现行的社会组织登记管理制度存在着一定的缺陷，繁琐的行政审批流程阻碍了社会组织的发展。政府应对不同类型的社会组织进行分类控制，降低社会组织准入门槛，简化审批程序，为社会组织的发展提供宽松的制度环境。对于满足人民需求和促进社会公益与公正的组织，应简化审核不必要的材料或证明的流程，力求实现“最多跑一次”。
在监管过程中，要更加重视事中、事后监管，丰富监管手段，利用现代化信息技术，实现资源共享和信息公开，优化资源监管配置，推动公众对社会组织进行监督。将年检和日常监管结合，重心放在日常活动的监管上，明确相关部门诸如公安、消防、税务等相应的监管和服务职责，构建“统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管”的综合登记监管体系。对于圈钱敛财的非法组织，要重点打击，为合法社会组织和社会公众营造清朗的社会环境。
（二）注重培育社会组织的“造血”功能及质量建设
政府应首先正确定位自己的角色，是“引导者”而非“行动者”，是“掌舵者”而非“划桨者”，正确认识社会组织并在培育和监管社会组织时保持必要的张力。在通过补贴、拨款等分配型工具直接为社会组织输送养分的同时要注重其内部建设，由“输血式”的直接供给逐渐转化为“造血式”的间接供给，多采用间接的扶持指导工具，从而减轻社会组织对政府的依赖，逐渐增强其自身建设能力。
同时，政府在推动社会组织发展的同时要注重品质建设。积极采取人员培训、项目指导、公益创投等扶持工具提升社会组织承接政府购买服务的能力。加强对公益类、孵化类社会组织的资源投入。既要发展数量，也要保证质量，不可为了追求绩效而盲目地发展数量。定期对社会组织进行督查，清理整顿不良现象。正确认识民众需求，依据民众需求来筛选社会组织，提升社会组织职业化和专业化水平。
（三）完善相关法律法规政策，营造法治环境
要及时修订完善社会组织三大条例，加快出台社会组织法，使社会组织登记管理工作有法可依、有章可循，明确各个部门和工作人员的责任分工。完善直接登记配套政策，明确相关操作性的细则。对社会组织进行分类管理，根据社会组织不同的活动属性、法律地位、利益取向、社会风险程度来进行不同的登记和审批程序。
对于民间的非法性社会组织，它们的合法性依据不应该是其是否登记在案，而是其组织和活动是否合乎法律规定。对于这些社会组织，以行政备案代替行政许可，使政府及时了解到这类社会组织的现状，避免其游离于政府监管之外。
（四）加强激励引导，提升社会组织的自主性和独立性
政府应积极运用激励手段，简政放权、放管结合，提升社会组织自主能力。一方面，推进社会组织去行政化。要充分利用购买服务、鼓励捐赠、税收优惠等扶持政策，对社会组织进行扶持引导，提升其内部建设及获取资源的能力，减轻对政府资源供给的依赖。严格依照法律法规，将一些社会组织人员从事业编制中剥离出来，整顿行政人员兼任社会组织职务的现象，“促进社会组织按照社会化和市场化的原则发展”。另一方面，引进竞争机制，加快社会组织去垄断化。放宽准入限制，盘活存量，适当引入竞争机制，打破“一地一业一会”的垄断模式，强化支持和指导，充分利用培训、购买服务、税收优惠等政策工具，促进社会组织健康有活力地发展。
（五）完善登记机关及社会组织自身内部建设
良好的宏观政策环境是社会组织生存和发展的前提和保障，社会组织活力的激发不仅要依靠外部环境，还要依靠自身内部的建设。
我国经济发达地区市一级登记管理机关内部结构较为臃肿，政府资金、人员支持有所偏向;相对于市一级的登记管理机关，县一级的登记管理机关在编制、资金方面却显得捉襟见肘。因此，要加大对基层登记管理机关的资源投入。可以在经济发达地区或社会组织快速发展的地区，在县乡一级试点设立登记管理机构的派出机构，以缓解市一级登记机构的压力，满足县乡一级社会组织登记的需求。
内部建设最为核心的因素就是人，对于快速发展的社会组织而言，适当地增加编制、扩充人员，是满足社会组织快速发展、缓解现行登记压力的首要办法。要提升登记机关及社会组织内部管理人员的行政能力和业务修养，定期对窗口人员加强法律培训和业务能力指导，增强其理论知识水平，熟练且灵活地运用法律法规，不断增强其处理新问题、新情况的水平。政府应加大对不同地区登记管理机构以及社会组织的财政支持，为其基本运作提供保障，激发工作人员的积极性。
五、总结
激发社会组织活力已成为当前我国社会治理创新迫在眉睫的任务。社会组织作为社会治理的重要主体，要充分发挥其自身独特的优势，提升承接政府购买服务的能力，使政府从繁杂的社会事务中解放出来。社会组织活力的高低是影响其是否有效参与社会治理的重要因素，激发社会组织活力需要政府、市场、社会组织三者之间形成良性互动。政府应彻底转变观念，放管结合，着力提升社会组织的“造血”能力，做好激发社会组织活力的工作，保障社会组织健康有活力地发展。要营造一个有利于激发社会组织活力的制度环境，使社会组织能破解发展困境，实现从“实然”向“应然”的转变。
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责任编辑：杨? ?静
