政府法律顾问制度发展方向及路径探讨
摘 要 政府聘请法律顾问为政府依法行政提供法律服务，在我国已是一种普遍现象，政府法律给我的运行机制业已初具规模，在政府的决策与工作中发挥着越来越重要的作用。但这项制度在运行的过程中暴露出很多许多急需解决的问题，这些问题的存在直接影响了政府法律顾问在依法行政和依法决策中的作用，影响法治社会建设进程。
关键词 政府 法律顾问 运行模式 发展路径
作者简介：刘巧玲，黑龙江省政法管理干部学院，本科，职称：正高，研究方向：法理学、国际法学、行政法学。
中图分类号：D630 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.177
一、我国政府法律顾问制度的历史发展与实践
我国最早的“政府法律顾问”出现在民国初期，中央政府陆续招聘了作为当时中央政府法律顾问的日本法学家，帮助修律大臣沈家本编制法典。民国以后，多名外国专家先后受聘为北洋政府和南京国民政府的法律顾问，继续从事法律编撰工作。
新中国成立后，1955年周恩来总理提出指示，要在机关、企业建立法律顾问室。同年，国务院法制局根据指示，起草了一份《关于法律室任务职责和组织办法的报告》。按照报告要求，一些政府部门和企业陆续着手建立法律顾问机构，我国法律顾问制度诞生了。
新时期的政府法律顾问制度，开始于改革开放的初期。上世纪80年代初，比较前沿的北京、天津、辽宁等地方政府率先开展法律顾问的聘用活动。1981年，天津市政府最早建立法律顾问制度，北京市政府于1983年也成立由法学专家、经济学专家、科技工作者组成的专家顾问团。1988年成立的深圳市人民政府法律顾问室，开启了真正意义的政府法律顾问制度。次年首个省级政府法律顾问团在吉林省成立，使法律顾问制度的实践水平大幅提高。
2002 年司法部出台的《关于开展公职律师试点工作的意见》及2004 年国务院出台的《全面推进依法行政实施纲要》这两个文件，极大地推进了我国政府法律顾问制度建设发展进程。随后，海南、云南、福建等省率先发力。2001年9月，福建省正式成立省人民政府法律顾问团，聘请应松年等二十三位著名专家为法律顾问，时任福建省省长的习近平同志亲自向法律顾问颁发证书，政府法律顾问制度实践向前迈进。2010年国务院出台了《关于加强法治政府的意见》的文件，党的十八届三中全会明确提出“普遍建立法律顾问制度”，十八届四中全会《决定》进一步指出：“积极推行政府法律顧问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用”，政府法律顾问制度得到社会各界的广泛关注，也受到各地政府的高度重视。各地积极行动起来，纷纷选聘法律顾问，覆盖了各级政府的政府法律顾问制度体系迅速建立起来。
二、我国法律顾问制度运行的主要模式
（一）政府法律顾问的聘用模式
目前我国政府聘用法律顾问的运行模式不一、机构名称多样、管理机关不同，呈现出多样化的趋势，比较典型的包括以下几类：
第一类，以政府的法制办为引领，同法律专家、律师等组成专门的法律顾问团体，广东、黑龙江等省采取此模式。例如黑龙江省政府法律顾问的日常工作由省政府法制办承担，专项工作聘请专家共同参与。广东省的政府法律顾问由两部分人员组成，专职法律顾问由政府法制机构工作人员以及外聘的法律助理组成，兼职法律顾问面向社会聘任。
第二种是由司法行政机关负责向政府推荐法律顾问的人选，由政府批准并聘用，然后由司法行政机关负责法律顾问日常工作的管理、监督考核等工作，以宁波、湖南等地为代表。
第三种是由设在政府内部的法律顾问处从当地律师事务所或法学教育机构中聘任法律顾问，法律顾问由政府法律顾问处负责管理。这是最普遍的模式，以深圳、浙江、云南等地位代表。
（二）政府法律顾问的服务模式和服务范围
很多地方对政府法律顾问的服务模式和服务范围都没有明确的规定，各地政府法律顾问的服务范围并不统一，有的比较具体，有的非常宽泛。根据2015年《黑龙江省人民政府政府法律顾问工作规则》中的内容，将其确定为以下几个主要方面：
1.对政府或部门的重大行政决策和重大执法决定的合法性、可行性及决策实施可能涉及的法律风险、社会问题进行研究、论证、评估，并提出书面审查意见。
2.对政府立法项目和规范性文件的重要制度设计、疑难问题研究、论证，为政府起草或拟发布的行政规章、规范性文件草案进行合法性审查或法律论证并提供法律意见和建议。
3.对政府 的重大、复杂、疑难行政复议、应诉案件的研究、论证。
4.对政府重大经济活动、重要改革事项和涉及社会稳定的重要事项、重大突发事件的法律论证，协助政府处理化解群体性、突发性重大社会矛盾纠纷。
5.对政府在对外交往、重大经济项目谈判、重大招商引资中涉及的重要法律问题提供咨询、论证意见，对有关合同、协议及其他相关法律文书进行起草、审查或修订。
6.受政府或部门委托，参与或代理涉及诉讼、仲裁、执行等法 律事务，参与处理重大行政争议和民事纠纷。
7.对国企改制、兼并、重组、企业破产清算等重大经济事项进 行研究论证并提出书面法律意见。
8.在信访工作参与接待、处理信访案件，在行政调解工作中提供法律意见、建议。
9.在政府基本公共服务工作中，协助政府开展法制宣传教育、法律咨询等工作。
10.为政府重大基础设施项目投资提供法律服务。
11.为街道、社区提供法律服务，为乡、村提供法律服务。
12.承办政府交办的其他法律事务等。
（三）政府法律顾问的经费管理模式
外聘政府法律顾问应该获得适当的工作报酬，政府法律顾问的工作经费应该纳入财政预算予以保障，实行专款专用，这在很多地方已经形成共识并得以落实，但能够明确具体数额的地方政府却较少。政府法律顾问的工作报酬由两部分组成，即固定报酬和个案报酬。固定报酬是法律顾问签订聘用合同、履行聘用合同约定的义务而享有的，以年费的方式由聘用单位与法律顾问在选聘时商定；个案报酬是指由于特别承担了合同外工作而应得到的报酬，用人单位可以根据委托事项情况，参照律师服务收费标准予以发放。
三、政府法律顾问运行中存在的主要问题
（一）政府法律顾问的甄选制度不完善
政府法律顾问能否在依法行政中发挥应有的作用，法律顾问本身的是否具备较高的专业水平以及职业道德是一个重要的因素，因此，各级政府应该重视法律顾问的甄选。迄今为止，大多数地区是由司法行政机关或政府法制机构通过公开招聘的方式甄选法律顾问，各地政府并没有一个聘用法律顾问的统一标准，有些地区的法律顾问甄选机制尚不规范，所聘顾问理论水平及实践能力参差不齐，专业分工不细，态度、服务水准有待提升。
（二）法律顾问的自主性问题
政府法律顾问制度存在的目的是为政府的行政与决策提供法律依据，使政府的工作能够在法治的轨道上顺利运行。因此，政府法律顾问只有在工作中应具有一定自主性，秉持中立的态度，才能客观公正地提供法律服務。但是某些时候，法律顾问基于种种顾虑，在从事顾问工作时遇到与顾问单位有不同意见时，往往不愿坚持己见，发挥不了法律顾问应有的作用，使法律顾问制度形同虚设。
（三）政府法律顾问参与程度较低
政府法律顾问何时参与政府工作以及参与程度如何，各地政府并没有统一规定，并且各地政府对政府法律顾问的职能定位也并不清晰。法律顾问并不是至始至终参与行政机关的工作，只是在工作中行政机关累积了大量问题时，才被邀请参与。由于介入时间短，情况了解少，对问题研究不够，所提供的法律意见往往不够客观准确，价值不高，没有充分发挥法律顾问的先导性作用，也难以得到决策者的重视。
（四）政府法律顾问工作保障体系不够健全
政府聘请法律顾问提供服务制度虽然已经获得普遍共识，但各地政府却鲜少在政府预算中设置专项经费，提供专门的费用，保证法律顾问能够在提供服务后获得相应的报酬。长此以往，必将挫伤法律顾问工作的积极性、主动性，不利于政府法律顾问制度的发展。
四、完善我国政府法律顾问制度的路径
政府法律顾问制度应被纳入我国社会主义法治体系的组成部分。针对上述问题，政府应从法律顾问的遴选、管理、参与、保障等方面入手，完善我国政府法律顾问制度。
（一） 完善政府法律顾问遴选机制
按照党的十八届四中全会通过的决议要求，政府法律顾问的选聘工作应由政府法制机构主导，因此政府法制机构应制定出完整并行之有效的遴选标准与遴选办法，建立起法律顾问的遴选机制，并严格按照机制进行遴选工作。总体说来，遴选机制应包括政府法律顾问的推荐部门与推荐标准、考核内容、公式程序等内容。通过遴选入围的政府法律顾问应是那些受过高等法学教育、具有丰富的工作经验、了解政府工作的性质和范围，同时具备良好的职业操守，能够为政府决策及行政提供高质量的法律服务的人员。被聘用人员应与政府签订合同，明确各方的职责、报酬、工作内容、工作范围、评价考核等内容。
（二）加强对政府法律顾问的管理
法律顾问被聘任后，政府即应完善法律顾问的管理规则，并尽可能使各地的管理规则统一起来，具有普遍性。对政府法律顾问的管理，现在全国大部分地区采取的是由政府法制机构和司法行政机关共同行使管理权的双重管理模式，2018年出台的《国务院机构改革方案》中明确提出：重新组建司法部，将司法部和国务院法制办公室的职责整合，重新组建司法部，作为国务院组成部门。这一改革措施，客观上整合了政府法律顾问的管理机关，克服了各地政府对法律顾问多样性的管理模式所带来的弊端，统一了政府法律顾问的管理体系。
对政府法律顾问的管理应从多个层面进行，主要包括专业水准、业务能力、工作态度、职业道德等，同时应建立健全评估考核机制，定期进行考评，优胜劣汰，保证政府法律顾问团队的整体水平。
（三）保证法律顾问的参与权
各地政府应重视法律顾问在政府决策与行政中的地位与作用，应保证政府法律顾问有更多参与决策的机会，保证其话语权尤其是异议权的实现，使政府行为始终在法治轨道上运行。如果政府依然像以前那样仅仅将法律顾问当做“消防员”，将大大降低法律顾问的作用，不利于依法行政。政府法律顾问也应该消除顾虑，大胆进言，发挥法律顾问应用的作用。
（四）健全政府法律顾问的保障机制
健全政府法律顾问的保障机制，各级政府要确保必要的财政支持，将政府法律顾问工作经费列入各级财政预算，使法律顾问的工作都能得到合理的报酬，从经济上保证法律顾问工作的顺利开展。尤其是对发展较落后的地区以及基层政府，更应加大财政支持力度，以促进法律人才的均衡分布，使政府法律顾问工作能够覆盖更多的领域。
参考文献：
[1]于丙浩.浅谈法治政府建设的现状和对策.工程技术.2015（10）.
[2]彭丁带、陈建勇.政府法律顾问实务全书.中国法制出版社.2016.
关键词 政府 法律顾问 运行模式 发展路径
作者简介：刘巧玲，黑龙江省政法管理干部学院，本科，职称：正高，研究方向：法理学、国际法学、行政法学。
中图分类号：D630 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.177
一、我国政府法律顾问制度的历史发展与实践
我国最早的“政府法律顾问”出现在民国初期，中央政府陆续招聘了作为当时中央政府法律顾问的日本法学家，帮助修律大臣沈家本编制法典。民国以后，多名外国专家先后受聘为北洋政府和南京国民政府的法律顾问，继续从事法律编撰工作。
新中国成立后，1955年周恩来总理提出指示，要在机关、企业建立法律顾问室。同年，国务院法制局根据指示，起草了一份《关于法律室任务职责和组织办法的报告》。按照报告要求，一些政府部门和企业陆续着手建立法律顾问机构，我国法律顾问制度诞生了。
新时期的政府法律顾问制度，开始于改革开放的初期。上世纪80年代初，比较前沿的北京、天津、辽宁等地方政府率先开展法律顾问的聘用活动。1981年，天津市政府最早建立法律顾问制度，北京市政府于1983年也成立由法学专家、经济学专家、科技工作者组成的专家顾问团。1988年成立的深圳市人民政府法律顾问室，开启了真正意义的政府法律顾问制度。次年首个省级政府法律顾问团在吉林省成立，使法律顾问制度的实践水平大幅提高。
2002 年司法部出台的《关于开展公职律师试点工作的意见》及2004 年国务院出台的《全面推进依法行政实施纲要》这两个文件，极大地推进了我国政府法律顾问制度建设发展进程。随后，海南、云南、福建等省率先发力。2001年9月，福建省正式成立省人民政府法律顾问团，聘请应松年等二十三位著名专家为法律顾问，时任福建省省长的习近平同志亲自向法律顾问颁发证书，政府法律顾问制度实践向前迈进。2010年国务院出台了《关于加强法治政府的意见》的文件，党的十八届三中全会明确提出“普遍建立法律顾问制度”，十八届四中全会《决定》进一步指出：“积极推行政府法律顧问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用”，政府法律顾问制度得到社会各界的广泛关注，也受到各地政府的高度重视。各地积极行动起来，纷纷选聘法律顾问，覆盖了各级政府的政府法律顾问制度体系迅速建立起来。
二、我国法律顾问制度运行的主要模式
（一）政府法律顾问的聘用模式
目前我国政府聘用法律顾问的运行模式不一、机构名称多样、管理机关不同，呈现出多样化的趋势，比较典型的包括以下几类：
第一类，以政府的法制办为引领，同法律专家、律师等组成专门的法律顾问团体，广东、黑龙江等省采取此模式。例如黑龙江省政府法律顾问的日常工作由省政府法制办承担，专项工作聘请专家共同参与。广东省的政府法律顾问由两部分人员组成，专职法律顾问由政府法制机构工作人员以及外聘的法律助理组成，兼职法律顾问面向社会聘任。
第二种是由司法行政机关负责向政府推荐法律顾问的人选，由政府批准并聘用，然后由司法行政机关负责法律顾问日常工作的管理、监督考核等工作，以宁波、湖南等地为代表。
第三种是由设在政府内部的法律顾问处从当地律师事务所或法学教育机构中聘任法律顾问，法律顾问由政府法律顾问处负责管理。这是最普遍的模式，以深圳、浙江、云南等地位代表。
（二）政府法律顾问的服务模式和服务范围
很多地方对政府法律顾问的服务模式和服务范围都没有明确的规定，各地政府法律顾问的服务范围并不统一，有的比较具体，有的非常宽泛。根据2015年《黑龙江省人民政府政府法律顾问工作规则》中的内容，将其确定为以下几个主要方面：
1.对政府或部门的重大行政决策和重大执法决定的合法性、可行性及决策实施可能涉及的法律风险、社会问题进行研究、论证、评估，并提出书面审查意见。
2.对政府立法项目和规范性文件的重要制度设计、疑难问题研究、论证，为政府起草或拟发布的行政规章、规范性文件草案进行合法性审查或法律论证并提供法律意见和建议。
3.对政府 的重大、复杂、疑难行政复议、应诉案件的研究、论证。
4.对政府重大经济活动、重要改革事项和涉及社会稳定的重要事项、重大突发事件的法律论证，协助政府处理化解群体性、突发性重大社会矛盾纠纷。
5.对政府在对外交往、重大经济项目谈判、重大招商引资中涉及的重要法律问题提供咨询、论证意见，对有关合同、协议及其他相关法律文书进行起草、审查或修订。
6.受政府或部门委托，参与或代理涉及诉讼、仲裁、执行等法 律事务，参与处理重大行政争议和民事纠纷。
7.对国企改制、兼并、重组、企业破产清算等重大经济事项进 行研究论证并提出书面法律意见。
8.在信访工作参与接待、处理信访案件，在行政调解工作中提供法律意见、建议。
9.在政府基本公共服务工作中，协助政府开展法制宣传教育、法律咨询等工作。
10.为政府重大基础设施项目投资提供法律服务。
11.为街道、社区提供法律服务，为乡、村提供法律服务。
12.承办政府交办的其他法律事务等。
（三）政府法律顾问的经费管理模式
外聘政府法律顾问应该获得适当的工作报酬，政府法律顾问的工作经费应该纳入财政预算予以保障，实行专款专用，这在很多地方已经形成共识并得以落实，但能够明确具体数额的地方政府却较少。政府法律顾问的工作报酬由两部分组成，即固定报酬和个案报酬。固定报酬是法律顾问签订聘用合同、履行聘用合同约定的义务而享有的，以年费的方式由聘用单位与法律顾问在选聘时商定；个案报酬是指由于特别承担了合同外工作而应得到的报酬，用人单位可以根据委托事项情况，参照律师服务收费标准予以发放。
三、政府法律顾问运行中存在的主要问题
（一）政府法律顾问的甄选制度不完善
政府法律顾问能否在依法行政中发挥应有的作用，法律顾问本身的是否具备较高的专业水平以及职业道德是一个重要的因素，因此，各级政府应该重视法律顾问的甄选。迄今为止，大多数地区是由司法行政机关或政府法制机构通过公开招聘的方式甄选法律顾问，各地政府并没有一个聘用法律顾问的统一标准，有些地区的法律顾问甄选机制尚不规范，所聘顾问理论水平及实践能力参差不齐，专业分工不细，态度、服务水准有待提升。
（二）法律顾问的自主性问题
政府法律顾问制度存在的目的是为政府的行政与决策提供法律依据，使政府的工作能够在法治的轨道上顺利运行。因此，政府法律顾问只有在工作中应具有一定自主性，秉持中立的态度，才能客观公正地提供法律服務。但是某些时候，法律顾问基于种种顾虑，在从事顾问工作时遇到与顾问单位有不同意见时，往往不愿坚持己见，发挥不了法律顾问应有的作用，使法律顾问制度形同虚设。
（三）政府法律顾问参与程度较低
政府法律顾问何时参与政府工作以及参与程度如何，各地政府并没有统一规定，并且各地政府对政府法律顾问的职能定位也并不清晰。法律顾问并不是至始至终参与行政机关的工作，只是在工作中行政机关累积了大量问题时，才被邀请参与。由于介入时间短，情况了解少，对问题研究不够，所提供的法律意见往往不够客观准确，价值不高，没有充分发挥法律顾问的先导性作用，也难以得到决策者的重视。
（四）政府法律顾问工作保障体系不够健全
政府聘请法律顾问提供服务制度虽然已经获得普遍共识，但各地政府却鲜少在政府预算中设置专项经费，提供专门的费用，保证法律顾问能够在提供服务后获得相应的报酬。长此以往，必将挫伤法律顾问工作的积极性、主动性，不利于政府法律顾问制度的发展。
四、完善我国政府法律顾问制度的路径
政府法律顾问制度应被纳入我国社会主义法治体系的组成部分。针对上述问题，政府应从法律顾问的遴选、管理、参与、保障等方面入手，完善我国政府法律顾问制度。
（一） 完善政府法律顾问遴选机制
按照党的十八届四中全会通过的决议要求，政府法律顾问的选聘工作应由政府法制机构主导，因此政府法制机构应制定出完整并行之有效的遴选标准与遴选办法，建立起法律顾问的遴选机制，并严格按照机制进行遴选工作。总体说来，遴选机制应包括政府法律顾问的推荐部门与推荐标准、考核内容、公式程序等内容。通过遴选入围的政府法律顾问应是那些受过高等法学教育、具有丰富的工作经验、了解政府工作的性质和范围，同时具备良好的职业操守，能够为政府决策及行政提供高质量的法律服务的人员。被聘用人员应与政府签订合同，明确各方的职责、报酬、工作内容、工作范围、评价考核等内容。
（二）加强对政府法律顾问的管理
法律顾问被聘任后，政府即应完善法律顾问的管理规则，并尽可能使各地的管理规则统一起来，具有普遍性。对政府法律顾问的管理，现在全国大部分地区采取的是由政府法制机构和司法行政机关共同行使管理权的双重管理模式，2018年出台的《国务院机构改革方案》中明确提出：重新组建司法部，将司法部和国务院法制办公室的职责整合，重新组建司法部，作为国务院组成部门。这一改革措施，客观上整合了政府法律顾问的管理机关，克服了各地政府对法律顾问多样性的管理模式所带来的弊端，统一了政府法律顾问的管理体系。
对政府法律顾问的管理应从多个层面进行，主要包括专业水准、业务能力、工作态度、职业道德等，同时应建立健全评估考核机制，定期进行考评，优胜劣汰，保证政府法律顾问团队的整体水平。
（三）保证法律顾问的参与权
各地政府应重视法律顾问在政府决策与行政中的地位与作用，应保证政府法律顾问有更多参与决策的机会，保证其话语权尤其是异议权的实现，使政府行为始终在法治轨道上运行。如果政府依然像以前那样仅仅将法律顾问当做“消防员”，将大大降低法律顾问的作用，不利于依法行政。政府法律顾问也应该消除顾虑，大胆进言，发挥法律顾问应用的作用。
（四）健全政府法律顾问的保障机制
健全政府法律顾问的保障机制，各级政府要确保必要的财政支持，将政府法律顾问工作经费列入各级财政预算，使法律顾问的工作都能得到合理的报酬，从经济上保证法律顾问工作的顺利开展。尤其是对发展较落后的地区以及基层政府，更应加大财政支持力度，以促进法律人才的均衡分布，使政府法律顾问工作能够覆盖更多的领域。
参考文献：
[1]于丙浩.浅谈法治政府建设的现状和对策.工程技术.2015（10）.
[2]彭丁带、陈建勇.政府法律顾问实务全书.中国法制出版社.2016.
