东亚安全新态势：海洋领土争议与大国权力竞争
朱锋
近年来，东海和南海主权争议一直是困扰东亚地区安全稳定与合作的重大问题。从表面上看，东亚海洋领土争议升级的原因是有关当事国无法达成妥协而引发的冲突扩大，但其背后实质是随着中国崛起所带来的“权力变更”（Power shift）现象的突出，东亚大国间权力竞争的不断深化。奥巴马政府的亚太“再平衡战略”就是美国因应中国崛起而推出的亚太战略及全球战略的重大转型。其目的，不仅是为了加强和中国在亚太地区的战略竞争，也势必将东亚海洋安全和大国在海洋领域的战略较量视为牵制和影响中国崛起新的战略重点。在此背景下，海洋领土争议的未来解决方向，以及大国在东亚海洋领域的战略博弈，已经成为今后东亚区域安全具有相当持久力的新热点和新方向。
东亚海洋领土争议
及其海洋战略争夺的兴起
冷战结束后，美国利用在亚太地区庞大的军事基地和强大的前沿军事存在继续保持和享有在亚太开放水域和天空的独霸地位。特别是随着苏联解体、俄罗斯从越南金兰湾撤军、以及东盟作为一个成功的次区域组织在维护东南亚国家间合作进程中扮演的积极作用，美国认为南海已经不再是亚太地缘战略争夺的热点地区。基地设在夏威夷的美国太平洋司令部不仅能够管辖辽阔的太平洋和印度洋这两洋地区，而且在除亚洲大陆之外的海空领域难觅对手。为此，美国在亚太地区收缩军事存在，1992年相继关闭了在菲律宾苏比克湾和克拉克的海空军基地，减少了驻日和驻韩美军的规模。美国在东亚地区的驻军规模从1989年的22万人，下降到了1999年的10万人。冷战结束后很长时间内，美国在中国、部分东盟国家以及日本等国在南海和东海的主权争议问题上采取了“不介入、不干预”的政策。美国很自信地认为，中国军队还不具有走出近海的能力。
2004年5月，美国在伊拉克战争中获得决定性胜利之后，开始调整亚太军事战略，提出了“轴—辐”（hub-spoke）配置的战略新概念，突出打造驻日美军作为美国在西太平洋军事部署和干预行动中的“轴心位置”，强化美军在日军事驻扎、情报搜集和通讯指挥等系统中的中心地位。这一调整主要是应对台海局势以及冷战后常常影响美国亚太军事部署的同盟国国内政治因素，同时确立了西太平洋驻日美军基地和美日同盟的轴心地位。
中国军事力量的现代化进程，让美国感受到了“中国速度”。2008年全球金融危机进一步凸显了中国崛起所带来的“中国冲击”。2008年的美国年度中国军力报告，开始强调中国正在努力追求有限度的“对外军事力量投送能力”。2010年美国首次提出中国军事力量发展是为了追求“AD/A2”的军事目标，即“区域拒止”和“区域反介入”能力。美国对中国在西太平洋海域内潜在力量“扩张”的战略戒备明显上升。2011年11月，奥巴马政府宣布实施“亚太再平衡”战略，说到底，就是要确保美国在亚太地区的主导地位不因中国的崛起而受到挑战，也不因中国崛起所引发的亚太地区权力变更的趋势而让美国的竞争力和领袖地位遭到削弱和打击。
总体而言，亚太“再平衡战略”是美国为了避免自身的战略影响力和战略领导力在亚太地区走向衰落、避免中国实质性“挑战美国”的战略，是美国在21世纪应对亚太地区已经成为全球地缘经济和地缘战略快速崛起的中心地位而打造的确保美国霸主地位的“继续主导战略”。其重要内容之一，就是通过强化美军在西太平洋的军事部署和深化美国对东亚海洋领土争议的外交卷入、政治干预，不惜采取军事威慑的方式，抵制中国海洋战略影响力的扩展。2010年7月，美国前国务卿希拉里在河内举行的东盟地区论坛部长会议上，首次明确指出，美国在南海也有“国家利益”，美国将关注南海地区的“航行自由”。这预示着美国力图将自己从南海主权争议的“域外大国”，变成南海事务有重大关注的“域内大国”。
美国直接介入南海问题，说到底，是美国担心中国海军力量的发展和强大。一旦中国控制整个南海岛屿，将有可能直接导致中国海军力量的南移，最终中国将有能力控制整个南海地区。这不仅会使中国对东南亚的地缘政治影响力大大增强，也将让中国有可能直接控制南海海上航线，影响和限制美国太平洋舰队的两洋行动自由。对美国的战略家们来说，当中国海军势力薄弱的时候，中国的“九段线”声索似乎并没有实质意义，因为中国难以控制“九段线”范围之内的南海岛屿和海域。但中国一旦有了强大的海军和海上力量投射能力，“九段线”所划定的海域范围就可能成为中国战略力量扩张的前进基地。鉴于南海在西太平洋重大的战略地位和作为世界上最为繁忙的海上交通运输线之一，中国控制南海就等于控制了两洋通道。罗伯特·卡普兰（Robert Kaplan）在《印度洋的季风》一书中甚至表示，新兴大国中的中国和印度扩张海洋势力是人类历史持续至今“地缘政治的宿命”。美国在亚太地区的霸主地位是因为击败军国主义的日本获得了海洋的主导地位；未来中国控制南海将是美国作为亚太霸主衰落的真正开始。在2012年出版的《地理的报复》一书中，罗伯特·卡普兰更是从地理位置常常决定一个国家的战略行为的历史逻辑出发，认为中国将不可避免地和美国争夺西太平洋，这一争夺必然从争夺南海和东海开始。因为美国在亚洲大陆不可能寻找到强大的陆地力量制衡中国。冷战时代，美国遏制苏联的成功经验之一是在欧洲大陆有强大的北约和联合的欧洲，这是遏制苏联可靠的陆地力量；而21世纪，当美国难以在亚洲大陆寻找到制衡中国的陆地力量时，继续保持美国在西太平洋的海洋战略优势，就是阻止中国“战略扩张”最重要的基础。
东亚海洋领土争议：
美国开始“选边”
长期以来，美国对东亚海洋领土主权争议并不持明确立场。美国历来在领土争议问题上采取“不选边”的态度。例如，对于中日之间的钓鱼岛领土争议和韩日之间的独岛争议，白宫从来没有公开表达过哪一国的主权要求更为合理的意见。究其原因，一是美国认为主权争议和解决应该遵循国际法，简单地就其他国家的主权争议进行外交表态不符合法律精神；二是轻易卷入领土争议只会让美国“惹祸上身”，因为领土争议背后强大的民族主义情感是不能轻易触碰的“马蜂窝”。然而，当前美国在东亚海洋领土争议上的立场，已经全然转向为“选边”。
2014年1月30日，美国国家安全委员会亚洲事务高级主任麦艾文（Evan Medeiros）在接受日本时事通讯社采访时，提及中国可能在南海设置防空识别区问题时突然发飙，指责中国如果在南海设立防空识别区将是一个“危险的挑衅行动”，很可能将“逼迫”美国改变在南海地区的军事态势。鉴于麦艾文的身份，由国安会高官出面在南海问题上“恫吓”中国还是很少有的事。2014年2月5日，美国国务院东亚事务助理国务卿丹尼尔·拉塞尔（Daniel Russell）在国会听证会上强硬表示，中国应该就南海“九段线”做出澄清；指责中国一直运用历史权利为证据要求南海岛屿与相关海域享有主权的声索行动，“违背”了国际法惯例；强调没有一个国家可以基于历史权利提出海域主权要求，在海洋岛屿主权权利的相互关系上也没有哪个国家可以绕开沿岸国的事实来提出主权主张。拉塞尔将中国历来所坚持的南海“九段线”视为“既没有当代国际法根据，又成为了南海局势不稳定的根源”。拉塞尔的讲话，是美国政府第一次要求中国澄清“九段线”，也是美国政府高官第一次含蓄否认了“九段线”的合法性。
在麦艾文和拉塞尔的讲话相继出台的同时，美国国防部和太平洋司令部的官员也纷纷出面喊话，声言菲律宾作为美国的军事盟友，如果在南海岛屿主权冲突中遭到来自中国的攻击，美国会“帮助菲律宾”。美国太平洋舰队司令哈利·哈里斯（Harry Harris）指责，中国通过设立防空识别区等做法正在“试图改变地区现状”。中国在西太平洋的任何维权和正常的军事行动，都在成为美国担心和指责的对象。2013年11月23日中国宣布设立东海防空识别区的决定，既符合普遍的国际实践，又反映了中国需要加强东部沿海地区空中防御和空域管理的正常国家安全利益需要。但美国和日本等国“一唱一和”，不仅拒不承认中国设立东海防空识别区的正当性，美国五角大楼和美国国务院甚至将中国政府这一正常的主权决定定义为是“中国谋求改变现状”的举措。在当代国际关系词汇表中，“改变现状”是一个非常具有贬义性的词汇，等同于所谓“修正主义行为”，试图改变现状的国家也常常被视为“修正主义国家”，是国际事务中不稳定的根源之一。美国这种给中国正常的维权活动“戴帽子、打棍子”的行为，既不符合事实，也人为地加剧了东亚区域的紧张，加剧了中美和中日等国在地区安全和海洋领土争议问题上的对立。
美国担心中国设立东海防空识别区的决定，一方面担心中日在钓鱼岛问题上有可能冲突升级，另一方面则担心其在西太平洋海域和空域的霸权地位有可能因此而受到挑战。但问题是，中国不会看美国的“脸色”和“胃口”来决定在自身国家安全和主权利益上的行动。如果美国认为中国正常与合法地维护自身国家安全、发展和主权的一举一动都需要唯美国马首是瞻，那么，美国一定会十分失望。
在东亚海洋安全争议中，如果美国无法尊重和理解中国的合法诉求和重大海洋利益，不仅会违背建设中美新型大国关系中所需要的“相互尊重、合作共赢”的基本原则，也势必引发东亚海上新的紧张态势。美国既不是南海主权争议的当事国，也不是《联合国海洋法公约》的签署国。自20世纪90年代末以来，美国加强了对中国沿海的空中和海上“抵近侦查”，成为了东亚海上安全脆弱性的根源之一。《联合国海洋法公约》明确规定，对于沿岸国的专属经济区，其他国家的船只和飞机享有无害通行权。但美国的情报船和侦察机经常有恃无恐地深入中国的专属经济区，强势对中国的军事目标和海空军行动进行“抵近侦查”。这样的霸道做法，却以“航行自由”为借口、凭借美国的超强军事实力而有恃无恐，一直以来构成了影响中美海上互信和海军交流的主要障碍。美国现在又在南海“九段线”问题上对中国持续发难，说到底，一是担心中国海军力量利用南沙群岛为平台，扩大对整个南海地区的军事影响力；二是利用部分东盟国家担心南海主权争议造成海上军事冲突的担心，扬言东盟国家欢迎美国在南海争议上“制衡中国”；三是美国的亚太“再平衡战略”的实施需要夸大和制造中国这个“强硬对手”，为美国维持在亚太地区的驻军规模和保证美国在亚太地区的战略主导地位获得国内政治和军费预算的支持。这些因素结合在一起，是美国近段时间以来迫不及待地在南海岛屿主权争议问题上从“幕后”跳到“前台”的根本原因。
目前在南海问题上采取这种“拉偏架”姿态的，不仅有美国，还有日本和澳大利亚。安倍政府自2012年12月上台以来，一直将和中国外交争夺的矛头对准了东盟。2013年，安倍不仅到访了几乎所有东盟国家，还对东盟各国加大资金攻势，给东盟抛出了150亿美元的援助计划。在南海领土争议问题上，安倍政府当前的外交攻势对中国充满了偏见和敌视。其具体做法如下：一是大力推销所谓“价值观外交”，强调要和同样为民主国家的东盟成员一起阻击中国的地缘战略扩张。二是加强对菲律宾和越南的军事援助，给菲律宾提供海上巡逻舰，在菲律宾遭受“海燕”台风袭击时派出海上自卫队潜艇和人员予以援助。安倍政府已经宣布取消“不出口武器原则”，以便扩大对菲律宾等国的军事援助，支持这些国家同中国展开对抗。安倍政府甚至扬言要给可能受到“中国攻击”的越南和菲律宾提供“安全协助”，提议日本和越南、菲律宾签署防务合作协议。这一做法是妄图在美日同盟框架下打造针对中国的“次同盟体系”，以便拼凑日本认为可以拼凑的一切反华力量来制衡中国。三是将东海问题和南海问题挂钩，提议建立日本主导的东亚海上安全论坛，发动对中国所谓利用海上领土争议进行海洋战略势力扩张的舆论谴责，想方设法离间东盟国家和中国的关系。
中国和东盟是友好邻邦，南海争议并没有实质性地削弱中国和东盟在“睦邻、安邻、富邻”政策框架下的积极合作。日本想要在东盟发动任何离间中国与东盟关系的举动注定是不能得逞的。安倍政府这种为了一己私利，不惜挑拨和制造中国与东盟关系分裂的做法，只会加大中国等亚太国家对安倍政府企图抹杀侵略历史、放弃和平主义路线、企图强化日本地区安全角色等一系列政策转向的战略戒心。日本这么做，也不利于日中两国降低钓鱼岛紧张态势，更不利于两国之间恢复正常的政治接触和对话。
东亚海洋领土争议与海洋安全建设：新思路和新挑战
东亚持续复杂的海洋领土争议是困扰东亚区域安全的重大隐患，而东亚海洋领土争议背后大国之间更为纠结的战略利益竞争，则更容易将原本单纯的海洋领土争议，演化为战略力量之间的综合利益博弈的组成部分，演变成为更为严峻和迫切的海洋安全冲突。当前审视东海、南海、黄海等海域的海洋领土争议，必须超越简单的主权纷争这一范畴，以更加宽泛和深远地置于东亚大国竞争激化、海洋战略势力争夺突显的高度来把握。
管控和稳定东亚海洋领土争议，首先必须管控和稳定大国关系。而管控和稳定大国关系，确实已经难以避免地需要在东亚海洋领土争议问题上拿出态度、拿出主张、拿出更为有理有力和有效的法律与历史证据。大国因素广泛而深入地渗透到东亚海洋领土争议已使得主权争议国家复杂化和尖锐化，这不仅是我们不愿意看到的，也是中国作为地区安全的建设者和合作者最为担心的。中国在南海和东海的政策一直坚定地反对“域外因素”，反对人为国际化的不稳定局面。然而，大国竞争和海洋领土争议的联动，已然是东亚安全无法摆脱的事实。对此，我们必须要有充分的心理准备和政策准备。
当前，东亚地区大国因素掺杂和影响海洋主权争议会持续反映为三种方式：一是美国、日本、澳大利亚等国家将在南海问题上拉偏架，加大力度对中国持续进行外交、政治、甚至是军事发难。这体现了奥巴马政府的总体外交考虑，即要稳住局势、收缩干预、但必须做到重点盯防。换句话说，就是要在美国今天认为战略利益最为重大的亚太地区，面对中国崛起所带来的中国政策越发“咄咄逼人”的势头，美国的政策应对不是“退”、而是要“进”，要勇于干预，对中国的行动直接做出反应，由美国直接来把控局势。美国的“南海新政”，是亚太“再平衡战略”的延续。
二是在大国因素的干扰和纵容之外，和中国有海洋领土争议的部分国家将会乘机而动、狐假虎威、借机发难。由于受到美国的支持，菲律宾会继续扮演在南海问题上阻击中国权益主张的“急先锋”的角色。2014年3月31日之前，菲律宾正式向联合国海洋法仲裁委员会提交“九段线”非法的诉讼状已成定局，联合国海洋法仲裁委员会的仲裁程序也将正式启动。但菲律宾目前的做法，并非只是依靠联合国海洋法仲裁。由于有美国做靠山而越发变得有恃无恐，菲律宾当前的对华政策不仅傲慢、而且十分具有挑衅性。从阿基诺总统接受《纽约时报》采访将中国说成希特勒时代的纳粹德国，到菲律宾武装部队司令指责中国南海主权主张都是“废话”，马尼拉现在在南海问题上十分好斗。2014年2月25日，菲律宾将黄岩岛划入西部军区管辖，扬言必要时要“采取军事行动”。奥巴马政府的“南海新政”看来难以让南海紧张局势降温。
三是中国长期所主张的解决东亚海上领土争议的原则，例如在南海问题上“主权归我、搁置争议、共同开发”，在东海问题上“搁置争议、留待今后解决”等善意主张，已经被逼到了难以为继的地步。近年来，随着美国对南海争议介入的深入，美国智库、媒体和社会舆论纷纷发起了一轮又一轮诋毁、扭曲和诽谤中国南海政策主张和实践的言论攻势，指责中国在南海的历史权利论没有国际法依据，动不动妄称中国要“侵吞”整个南海。美国的国会听证会在讨论南海问题时，也充斥了中国不遵守国际法、中国是“欺负者”、中国谋求海洋战略势力扩张等夸张性言论。这种对中国的南海政策充满歪曲和歧视的攻击性语言，不仅成为了美国和西方国家在南海问题上的主流话语，更是成为了在国际社会中片面和不讲事实地诬陷和攻击中国南海政策的宣传工具。中国长期在南海和东海主权争议上克制和忍让，在大国因素介入之后，一贯善意的中国南海政策和东海政策完全被丑化。美国和西方国家利用自己掌握的话语权优势，完全按照自己的利益需求肆意塑造南海问题的“言论意像”，竭力制造“中国威胁论”的所谓南海证据。这点，值得我们高度警惕。
随着中国崛起，东亚海洋领土争议与大国关系相互纠缠的“结”在未来很长时间内是“打不开”的。为了应对这一长期复杂和不确定的情势，更好地维护中国的海洋主权权益，我们需要在外交上有新思路和新方法。
首先，我们既需要有“维权观”，又要有“战略观”。思考南海问题主权争议的解决方式，不仅需要有维护国家领土和主权利益的决心和意志，同时也需要从中国外交的整体战略大局出发审时度势、谋篇布局。美国和日本想让东海和南海问题“两海联动”，把脏水都泼在中国身上。然而，南海问题和东海问题在性质和问题上有着本质的不同，摆脱“两海联动”的不利格局，是中国重大的外交和战略利益需要。为此，在钓鱼岛问题上，只要日本不承认中日之间存在领土争议，中国就应坚决斗争到底，要坚持在钓鱼岛海域的危机常态化、保钓斗争的法律化和国际化。在南海问题上，积极推进中国与东盟对话，启动南海行为准则制定的磋商谈判，都具有降低冲突、增信释疑的重要外交意义。
其次，在保持和坚守国家核心利益的同时，既要有不丢失老祖宗遗产、凝聚国内民心军心的“维稳观”，又要有加强国内发展和对外关系这两个大局积极互动的“统筹观”。中国国家主席习近平曾明确提出，没有任何国家可以奢望中国会拿国家的主权等核心利益做交易。在南海问题上，中国维权的决心是坚定的。然而，南海主权争议的复杂性不能低估。虽然中国1947年就正式宣布了“九段线”，但南海岛屿主权争议的由来，说到底，是1949年以来中国曲折发展经历的结果，是中国长期海洋意识薄弱、海洋科学研究贫瘠以及海军实力不强的结果。时至今日，尽管中国依据国际海洋法和历史权利拥有南海岛屿及周围相关海域不可辩驳的主权，但南海岛屿主权争议的事实无法回避，南海八个沿岸国中即便与中国有主权争议的国家的海洋利益同样需要得到尊重。中国的媒体和民众，在看待南海主权争议时要推人及己、顾及今天的争议事实，更需要收敛和控制狂热的民族主义情绪。爱国不是口号，维护中国南海主权更不是作秀。南海主权争议的解决途径，更不能简单地被国内的民族主义情绪所绑架。对于这一点，中国政府和社会都需要有勇气面对现实。其实，国内媒体和公众舆论越是倾向于在南海问题上一味强调主权的绝对性，越是容易触发民族主义的狂热，越是不容易在南海问题上保持合理的姿态，寻求公正和务实的解决外交途径。
第三，中国政府确实需要在南海问题上采取更加具有前瞻性，更加务实，更加积极的政策主张。尽管我们坚决反对美日等国在南海问题上搅局，但一味怪罪各种形式的“美国阴谋论”于事无补。随着中国崛起和中国综合国力的增强，美国等国在亚太地区海洋领域内的对华战略戒备和战略防范是不以人的意志为转移的。未来美国和其盟国仍将在西太平洋经营和保持针对中国的“第一岛链”和“第二岛链”为基础的海上围堵网。中国和美日等国的海洋势力竞争是不可避免的。从中短期来看，美国是不会同意和中国在亚太进行海上“分权”的，也难以在东海和南海问题上尊重中国的海洋主权权益。中国崛起进程中的海洋利益和海洋势力博弈，将是一项长期和艰难的过程。对此，我们不能奢望中国的海洋强国梦想能够一蹴而就。对于目前国际争议比较大的“九段线”，确实不宜长期保持模糊。即便中国澄清“九段线”的权利主张，也并非等于中国将失去“九段线”。对于南海主权争议这样既有复杂的多国领土纠纷的事实，又有大国战略利益博弈尖锐对立的问题，中国外交需要把握“以退为进”或者“以进为退”等多种灵活的策略手段。根本目标当然是一贯的，即中国在坚定维护国家海洋领土主权的同时，必须兼顾中国周边环境总体上的合作、互利和发展。中国和东盟在南海问题上的共识越多，美日等国想要插手的机会则越少。
（作者系中国南海协同创新研究中心执行主任，北京大学国际关系学院教授，当代世界研究中心特约研究员）
（责任编辑：张凯）
