20世纪以来美国现代智库的发展概述与扼要

    魏晨 张婧 马燃

    

    摘要：“现代智库兴起于美国、发展于美国、繁盛于美国。”美国作为现代智库的发明者，其现代智库的发展时间最长、数量最多、种类最全、影响力最大。对美国现代智库的扼要评析，对于我国现代新型智库建设具有重要的借鉴意义。文章从公共决策的视角，对美国现代智库的兴起背景、发展历程、功能类型及影响力等进行了多维度的分类综述。美国现代智库的兴起与繁荣，受自身特定的政治制度、历史渊源、文化、意识形态等多重因素影响，在未来很长一段时间内，其可能仍是全球现代智库的领导者。

    关键词：智库;公共决策;影响力;维度

    中图分类号：C932

    文献标识码：A

    世界经济论坛创始人兼执行主席克劳斯·施瓦布在2017年初的《时代呼唤应势而为、勇于担当的领导》撰文中指出：“当今世界动荡不安，正在发生深刻变革。领导者面临的一项艰巨任务就是制定正确决策。为此，领导者需要将敏锐的洞察力视作‘雷达系统，将价值观和远见视作‘指南针。没有雷达系统，就无法接收信号;没有指南针，就会失去公信力。”伴随经济社会高度发展所带来的经济、社会和政治等问题的日益专业化与复杂化，智库，尤其是现代智库在各国决策咨询过程中的地位与影响越发重要。从全球范围来看，美国现代智库无论从数量、发展还是影响力来讲，都堪称世界之最。

    因此，近年来对美国现代智库的分析逐渐成为各国学术界、政策分析机构等的研究热点，相关论著也层出不穷。例如，从国外研究方面来看，斯帝芬·奥尔森认为，美国智库具有提供独立的公共政策研究分析和咨询、帮助更好地理解国内外政策、为政府提供政策建议等作用，且能提供各类机构的思想网络等功能;麦克唐纳通过统计保守型教育智库的数量增长变化，分析了保守型教育智库在媒体引用率上的优势，发现保守主义教育智库能与其他政策研究机构区别在于其较强的专业性和学术性，并能以立法机构的角色进入该领域。此后，美国学界研究成果虽层出不穷，但大部分成果仅出自安德鲁·里奇、唐纳德·阿布尔森、戴安娜·斯通、大卫·史密斯和詹姆斯·麦甘等学者之手，且多以美国智库类型、标准划分、组织结构等为切入点的实证研究和跨学科的智库对比分析为主。在国内，刘忠采用文献分析和归纳法结合当前国际战略形势和中美关系特点变化，从评估视角和关注重点两个方面指出，中国应在理论研究上借鉴美国智库的思路和方法，突出“问题导向”，在军改推进中加强外部的风险防范。孟磊通过分析美国智库的产出政策思想、引导公众舆论、汇聚人才三大功能，针对组织结构、人才来源及研究产品等主要运行机制，结合案例进行了讨论;王俊生根据以往从事智库研究的工作经验，总结出中美智库的两点不同之处：其一，在定位上，美国智库是影响政府，中国智库是服务于政府;其二，中国智库不僅影响政策，不少还兼具培养学生的职能，而美国绝大部分智库不具备该职能。

    尽管如此，现有文献却鲜有对美国智库体系进行全面、系统、深入的分析与研究，尤其缺少对美国现代智库相关主体的研究，且对美国现代智库发展历程的研究也不够深入。笔者综合近年来国内外智库相关研究文献，以美国现代智库产生时伴随的政治、经济、社会和文化等为背景，对美国现代智库的功能、类型和影响力评定等进行多维度探讨，以期能为我国现代新型特色智库的建设提供经验和参考。

    一、美国现代智库的发展历程

    （一）美国现代智库雏形出现（20世纪早期）

    很多美国学者认为美国智库起源于20世纪早期，但美国智库的原型在19世纪20年代就已形成，其研究的领域和问题随着美国社会的发展不断演变。例如，芝加哥公民联盟（Chicago Civic Federation）就是由商人、工人和知识分子于1893年成立的致力于提高芝加哥经济、政治和道德水准的非营利组织。到了20世纪20年代，很多联盟式的公共政策研究机构逐步扩展，演化为“智库”。例如，1916年成立的政府研究所（Institute for Government Research），其主要开展社会学、经济学和政治学等方面的学术研究。这些公共政策研究机构经过不断的发展演化，具备了美国现代智库的早期雏形。

    （二）美国现代智库诞生（20世纪30年代）

    1928年，时任美国总统胡佛曾召开了约30次关于政策研究的会议。研讨内容长期依赖对外关系委员会（Council on Foreign Relations）、国家经济研究局（National Bureau of Economic Research）、纽约基金会（Partnership of New York City）等多各智库机构提供。到了1932年，罗斯福在参与竞选总统时，更是邀请了一大批学者担任政策顾问团，并取名“智囊团（ Brain Trust）”。在任职后，他又任命大批内阁智库专家担任内阁成员，让智囊团参与实施了关于《银行法》《农业调整法》《产业复兴法》等15项立法新政，做出了多项国内外政策、决策，自新政实施后，美国的“大政府”功能开始显现，政府机构不断拓展，加大了对教育、科研等领域的投资，这也促进了美国现代智库机构的成长。在罗斯福执政后期，美国公共政策研究所（American Enterprise Institute for Public Policy Research，1943）、兰德公司（The RAND Corporation，1948）等现代智库机构纷纷成立。

    （三）美国现代智库兴盛（20世纪70-80年代）

    自20世纪70年代起，美国政府开始“承担”国际上越来越多的经济、社会和外交事务。因此，从这时期开始，美国政府在“冷战”环境中积极借助智库的力量寻求解决政策问题的突破口。由此，美国智库出现了大繁荣和多元化的发展趋势，由之前缓慢增长变为如今的爆发式涌现。此时的智库开始具有浓厚的政治色彩：或保守或自由，或左派或右派，彼此之间大不相同。例如，代表保守派的传统基金会（Heritage Foundation，1973）、代表自由派的理智基金会（Reason Foundation，1978）、代表右派的华盛顿近东政策研究所（Washington Institute for Near East Policy，1985）和代表左派的卡特中心（Carter Center，1982）等。这些智库的首要目标是参与政府、国会和司法机构的政策制定，推销其思想和政治主张，因此也就催生了倡导型或游说型的智库，最具典型的有税收正义公民组织（ Citizens for Tax Justice，1979）、企业圆桌会议（Business Roundtable，1972）等智库。

    （四）美国现代智库稳步发展（20世纪90年代至今）

    从20世纪90年代开始，美国现代智库进入稳步发展期，相关研究理论也逐步成熟。受克林顿政府推行的“重塑政府运动”影响，美国的智库更多地承担了公共决策咨询的工作，政府决策体系逐渐形成了“智库一小内阁一总统”的模式，实现了总统决策体系与社会智库资源的紧密结合。当时具有较大影响力的智库包括：自由论坛（Freedom Forum，1991）、新美国世纪计划（Project for new American Century，1997）和司法政策研究所（Justice Policy Institute， 1997）等。

    由此可看出，美国现代智库的发展与社会演变密不可分，且美国智库的发展也适应了国家政策发展的需要。智库生于社会、服务于社会。随着美国社会、政治、文化、国内外局势的变化和需求，美国智库在目标、数量、功能和政策主张等方面都在不断演变，形成了独具特色的现代智库群，该智库群伴随美国经济和社会的发展，实力突显。从纵向来看，自20世纪初至今，美国历次政治转型对智库的发展都有极大的影响。这些变革导致联邦政府的功能得以扩充，与其匹配的政府决策功能同时也得到扩展，给予了智库参与制定政策的机会。美国政治的演变过程见证了美国现代智库的发展，大部分智库都从最早以科学实践为基本原则的研究型转变成了强调意识形态导向的政治型智库;从横向来看，从20世纪初到21世纪，美国传统智库由主要应对国内经济社会发展问题、提出解决国内矛盾的政策，并逐步在国外设立分支机构、加强对全球性问题的研究、解决国际相关事务工作的现代智库。因此，美国现代智库的演变与美国政治体系的发展相辅相成，彼此影响、共同推进。美国现代智库的发展顺应了美国国内政治和国际形势的转变。

    二、美国现代智库的类型、特点与功能

    （一）美国现代智库的主要类型及特点

    目前，美国有2203家智库机构，数量仍位居世界第一，亦是世界智库最发达、种类最多、分类标准和方法最多的国家。笔者主要依据组织属性对美国现代智库进行分类，具体类型如表1所示：

    尽管很多学者根据组织属性对美国智库进行了分类，但对美国智库的分类并不意味着给智库贴上标签，特别是按政治倾向、功能作用、智库规模等分类方式进行的划分，不能简单代表智库的形象、观点和主张。美国智库在实际运营中，为保持或增强竞争力，通常会适时改变自己的意识形态、派别、研究重点和政治主张等，因此，给智库贴“标签”还需“因地制宜”地辩证分析。

    （二）美国现代智库的主要功能

    1.政策研究与沟通功能

    政策研究与沟通是美国智库最传统、最基本、最主要的功能，这些功能是智库在发展初期就具备的。美国学者肯特·韦弗认为，提出政策理念是智库的基本任务。智库本身就是参与者交换意见和解读政策的场所，一些政治和学术专家通过智库互动，分享针对具体政策的观点，使该理念能落实在具体政策中。

    2.政策评价与评估功能

    为稳固其在世界范围内政治、经济、军事上的强国地位，美国需要全面分析当前的世界局势和未来趋势。运用第三方机构（智库）对其开展的新政策进行评估后获得有效的评价，不仅能节约大量精力，还能更加客观、全面地认识新政策的优劣。例如，美国战略与国际研究中心（Center for Strategic and International Studies）就时常接受国防部的委托对某些军事战略进行评估。此外，智库还会积极参加一些听证会，为一些议案和立法提供理论依据。

    3.舆论引导与控制功能

    智库的舆论引导与控制功能在美国历届总统选举中表现得尤为明显。一些官方或半官方智库代表着各自政府、黨派和利益集团的诉求，他们将政治主张通过报刊、网络等载体传播到公众之中，通过引导舆论来获得公众的支持。因此，美国的历届总统或政府官员常通过智库公布政策阐释的重点，以期营造有利于自己的舆论环境。通过发挥运用舆论引导与控制功能，智库不仅提高了自身知名度，还能给政府与立法机构施加舆论压力，让自身保持政策制定的参与度。

    4.人才培育与储备功能

    通过引进人才和参与政策制定的模式，智库为政府培养了许多政策制定与研究方面的人才。此外，智库还是许多政要退出“舞台”的栖息站，也是这些人才日后复出的中转地。他们通过媒体、期刊、报纸等媒介使众多民众获取最新政策和热点新闻，承担部分培育公众人才的职责。

    5.推动公共外交功能

    为更方便有效地传播思想、了解世界趋势、扩大国际影响力，美国在国外很多国家和地区都设立了智库机构。例如，美国在华的布鲁金斯公共政策研究中心（Brookings-Tsinghua Center for Public Policy）。此外，美国的智库机构还多次代表政府，作为“先行部队”进行国家之间的访问和交流，为其制定外交政策打下基础。

    三、美国现代智库的影响力探析

    智库究竟具有多大的影响力？一些学者曾采用定量分析和实证分析法，通过访谈、分析个案、统计媒体曝光率和媒体引用次数等方式，探寻智库究竟具有多大的影响力。但笔者经文献调研后发现，学界依然未有统一衡量智库影响力的明确标准。由此，笔者试图将美国现代智库影响力的评估与社会结构理论相结合，即从决策影响力、精英影响力和大众影响力视角深入探析，以期得出结论。

    （一）决策影响力

    决策影响力指智库通过与政策制定机构建立的正式与非正式的渠道，将智库观点或建议，以书面或非书面的方式直接提供给政策制定者，以此影响政策与决策制定的影响力。美国实施联邦制、三权分立、总统制的政治体系，即联邦政府和州政府层面的立法权、行政权和司法权三权分立又相互制衡。从表面看，美国的国家权力是政府、国会和联邦法院三权分立。但实际，在这个表面背后，是由一个少数人组成的集团[智库机构，如布鲁金斯学会（ Brookings Institution）、国家经济研究局（The National Bureau of Economic Research）等]真正掌握国家权力（如制定国家政策）。

    美国国会的职责是立法和批准国家预算等。智库需要联络参议院和众议院，及时向两院议员和顾问发表自己的观点和建议。智库通过与议员建立人际网络，游说并推销其政治观点，获取政策制定的信息。总统作为国家最高领导，也是智库发挥决策影响力的主要对象。智库不仅为总统竞选提供强大的政策思想理论，为候选人提供竞选主张的理论依据，还在总统执政期形成总统的固定顾问团队。在美国政府机构如交通、食药和安全等国家部门中，智库与它们维持固定的渠道联系，或与其开展交流或培训，以此实现与决策层的无缝对接。通过“旋转门”机制，将智库的思想更快地传递到决策者手中，从而影响政策导向与公众舆论。

    （二）精英影响力

    精英阶层主要由具有一定政策影响力的媒体、企业界和学术界精英组成。只有少数智库可以做到直接影响政策、决策。因此，大部分智库就通过联合这些精英阶层一起倡导自己的学术观点，通过发表学术论文、著作，召开研讨会等形式发挥影响力，进而影响国家政策的制定。

    （三）大众影响力

    大众对政策的理解、支持和參与是国家制定政策和决策的基础。因此，美国智库机构十分重视自身在普通民众中的影响力。这些智库在广泛接触社会精英的同时，还会借助民众的影响力，影响国家政策的制定和决策的颁布。美国智库机构增加大众影响力的方式主要是借助媒体的力量宣传其政策主张。例如，智库机构通过电视、报刊和网络发表其政治主张及建议，以期得到普通大众的支持。随着智库公众知名度的攀升，很多媒体在报道时也会引用其理念和看法，以便让大众更容易接受或信赖该媒体倡导的观点和主张。

    尽管智库影响力受本身的规模、研究领域和思想理念约束，但总体来说，美国智库每年都有充足的预算用以与国会议员和各界精英建立联系和开展活动。通过“旋转门”机制，许多退休政要纷纷加入智库机构，通过个人关系为智库建立与政策制定机构的联系渠道，保证智库的成果和理念能准确传达给决策者。智库因极高的公众曝光度和良好的声誉，观点或主张可常年受到大众媒体的认可。美国不同类型的智库机构都各自发挥着或大或小的决策影响力、精英影响力、大众影响力。

    四、总结与展望

    （一）研究总结

    美国的智库受美国特定的政治制度、历史背景、文化发展、意识形态和价值观念等多方因素的影响，形成了独特的运行模式。1.美国智库一直具有相对稳定的发展环境。其经济发达、社会化基金充足，为智库的发展提供了物质条件保障和发展空间。此外，有序、宽松和开放的发展环境也让美国智库的研究视野不断扩大，加快了其发展速度。2.多元化智库格局凸显。一个完善的多元化智库主体，对研究公共政策问题、构建建言献策机制乃至影响国家治理系统起到重要作用。这也是目前民间型、地方型、大学型智库数量仍在不断增长的一个重要原因。3.运作模式与国家体制、决策机制相适宜。美国近百年的政治体系演变和历史的发展，为智库提供了存续发展的逻辑基础和基本保障。因此，不能简单模仿、照搬和套用美国的智库运作模式和体制。但其在舆情表达和建言献策的积极作为等，是值得我国智库相关学者探究和借鉴的。

    （二）未来展望

    1.美国现代智库数量将持续增长

    美国一直是全球拥有机构最多的国家。自2010年的1816家，到2015年的1835家，再到2020年的2203家，逐年递增，且在全球顶级智库综合榜单中，美国智库连续多年占据大半席位，其中，布鲁金斯学会（Brookings Institution）和卡内基国际和平基金会（Carnegie Endowment for International Peace）更是连年稳居三甲。此外，截至2018年，美国智库年均预算已高达数百亿美元，从业人员超过了10万人，年均运营费用约3000万美元，涉及研究领域包括环境卫生、国际关系与安全、国内经济与社会政策等，规模庞大，呈现产业化发展，成为专门提供决策咨询服务的战略谋划产业，并由此产生了丰厚的经济利益。由此可以预见，美国现代智库机构仍有很大的发展空间。

    2.智库全球化增速

    自20世纪60年代起，美国智库就已衍生出了一些跨地区的分支机构，如剑桥研究院（Research Cambridge）和湾区研究所（LawHelpCA.org）等，其中1973年与西欧和日本建立的“三边委员会（The Trilateral Commission）”全球的影响力最大。该机构旨在就全球共同关心的问题展开研究，支持联合解决这些问题的建议，促进公众对这些问题的了解，并培养这些地区公共工作的习惯和惯例。到了20世纪80年代，美国智库的全球化趋势更加明显，主要体现在：（1）研究内容向国际化方向延伸，如逐渐涉及全球气候、环境保护等建议和主张等。（2）智库的国际学术活动增加，更加趋向国际化。（3）加快在国外开办分支机构的速度。自21世纪初起，美国智库机构就不断吸收或雇佣国外人才，并积极参加驻地的各类学术交流。（4）智库影响力趋向全球化。表现为积极通过国家间交流与合作，将智库主张及思想输出，进而影响其他国家的相关政策。随着全球化和信息化的发展，解决全球性问题成为更多智库的研究重点。因此，从20世纪90年代以后，一些新兴的美国智库在国际上开始崭露头角，并积极参与全球性公共政策及战略决策的问题研究和政策制定当中。

    3.综合和专业化融合

    近年来，美国很多智库频频参加到国际上关于粮食、环境、能源等全球性问题的研究与讨论中，并提出了各自的观点与建议，在很大程度上引导了国内外的政治舆论。这些智库具有很强的集成能力，能进行全方位、跨学科、体系化的政策研究，且专业化程度日趋明显。这主要有三方面原因：其一，受到特定资金资助，限制了智库政策研究的自由度;其二，由于社会分工的进一步细化，政治经济的复杂化等特点，导致一些综合化的问题难度增加，迫使一些智库集中在了某一特定领域;其三，一些新成立且规模较小的智库，需选择单一领域作为主要研究方向。基于此，美国现代智库的综合和专业化融合趋势日趋明显。

    4.政治参与程度增高

    美国智库机构的参与程度将进一步提高，并成为美国决策制定组织中不可或缺的组成部分，主要体现在以下5个方面：（1）智库参与政治活动的形式已经趋于多样化，不再是单一渠道。（2）政府与民间智库之间早已建立了紧密的合作关系。（3）智库早在历届总统选举期间就为其服务，并还可能得到竞选成功总统的大力支持。（4）智库的构建形式多样，包括政府、国会、媒体等非营利性组织，这些组织对政策决策的制定影响巨大。（5）上至总统下至民众，对智库的依赖程度不断加深，使得美国政府在处理内政外交政策时，都需经过智库的调研和论证。