昆山市内河海事安全监管的形式及对策
李辉
摘 要：昆山地处江苏省东南部、上海与苏州之间。北至东北与常熟、太仓两市相连，南至东南与上海嘉定、青浦两区接壤，西与吴江、苏州交界。总面积931平方公里，其中，超過24%是水面，昆山水运船行如织，水上运输四通八达，是全国水路运输最发达的地区之一，境内共有航道51条，总里程为391.31km，其中等级航道里程172.51km，占航道总里程的44%，等外级航道里程218.8km，占航道总里程的56%。随着内河航道的等级升级，内河运输越来越重要，成为了地方经济的发展排头兵之一。但繁重的水上交通运输量涉及到行船的安全性，水上船舶运输的安全和转型发展对地方海事现行的安全监管模式提出了更高的要求。
关键词：水上安全监管;突出矛盾;对策分析;重点难点问题;解决措施
中图分类号：U6-9? ? ? ? ? ? 文献标识码：A? ? ? ? ? ? 文章编号：1006—7973（2019）09-0044-04
昆山是江苏省3个试点省直管县（市）之一，连续多年被评为全国百强县之首。全市水域面积占比超过24%，境内河流纵横，湖荡密布，水上运输四通八达，随着人民生活水平的提高，水上旅游业的逐步发展和航道的整治升级，使得昆山的水路通航能力得到不断优化提升，水上货运的优势得到新的发展。但繁忙交替的水上运输也给昆山内河水上交通安全带来了严峻的挑战。比如：2016年“4.24货船与农用自备船碰撞致1人死亡事故”;2016年“船舶触撞金华大桥事件”;2017年“3.2港池码头48吨氯化铵产品坠入港池污染河道事件”;2018年“上海23艘跨地区非法运输渣土船事件”;2018年“9.6货船与农用自备船碰撞致1人失踪事故”;2019年“1.26船舶自沉致3人死亡事故”。回顾近几年来昆山内河发生的这几起重大事故，对地方海事机构如何扎实推进水上交通安全监管的中心工作提出了更高的要求。
1水上安全监管的突出矛盾
总体来看，目前昆山内河海事安全监管工作还存在着一些矛盾。一是人民群众对水上交通运输安全便捷、生态环保的需求与内河海事监管不平衡不充分的矛盾;二是人民群众对高质量海事服务的需求与内河海事服务供给不平衡不充分的矛盾。主要体现在以下四个方面：
（1）硬件配套不足。主要体现在全市范围内缺少配套的适合船舶停靠区域，造成船舶随意无序停靠，影响通航安全;
（2）源头治理困难。目前，昆山籍水上运输企业的主体安全责任履行情况较好，但大量运输船舶均挂靠异地运输企业，对这类企业监管工作力不能及;
（3）执法措施有限。地方海事机构执法人员在执法过程缺乏强有力的措施，遇到严重的暴力抗法没有拘留权，且执法措施单一、执法装备落后、执法威慑力不足，经常出现行政相对人不配合海事执法的现象;
（4）执法环境不佳。社会大环境依法行政不断推进，但内河船员运用法治思维和法治方式解决矛盾和问题的意识不强，缺少遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，导致海事监管服务、违章查处困难重重。
2化解突出矛盾的对策分析
（1）昆山市港口码头主要集中在苏浏线、苏申内港线，码头数量59家，占比为72%;申张线、昆青线、茆沙塘3条航线有21家码头，占比为25.6%;杨大线和苏申外港线各有1家码头，占比为2.5%，全市危险货物码头有南亚（一厂和二厂）、兴荣、翔峰、兴昆和春光石化4处，境内港口作业区规划9处，可供船舶停靠的锚地规划8个。①推进辖区港口、码头规划建设。目前江苏省正在推进航道改造升级，地方海事机构也将抓住这一契机，联合港口、航道、规划等多部门对全市水域的港口码头、水上服务区、监控设施、系泊设施、内河通航标志等设施进行统筹规划，进一步整合港口码头、岸线、航线资源，合理规划出船舶停靠区域;②推进辖区锚地规划建设。海事机构目前规划在苏申内港线、杨林塘、苏浏线和昆周线航道上设置8个锚地。在主航道上建设船舶停靠锚地，除了满足紧急情况下船舶应急疏散需求外，还有重要的日常管理功能。锚地供船舶安全停泊、避风、检查和进行过驳、船队编解作业的水域，供船舶待港、待闸，过驳、避风、避雾及其他限航、禁航状态的停泊需要。③推进辖区作业区规划建设。昆山市水域范围内拟规划形成由4个重要作业区、5个一般作业区构成的市域公用港口作业区布局。其中重要作业区分别为城东作业区、城南作业区、茆沙塘作业区、吴淞江作业区;一般作业区分别为张浦作业区、周市作业区、巴城作业区、锦溪作业区和淀山湖作业区。九个作业区的建设完成后将进一步推进昆山区域作业船舶的规范靠泊。
（2）目前昆山境内基本都是过境船舶，而昆山本港籍船舶共计26艘，其中货船16艘，客船10条。海事机构对本港籍船舶的监管举措还是比较完善的，而对占据绝大多数的过境船舶，海事机构在日常监管中，缺少有力的监管手段，目前能采取的措施仅限于处罚纠正、向船舶属地海事机构寄送告知函以及向异地航运公司发放安全建议等，并不能从源头上降低甚至消除安全隐患。针对外省市过境船舶，海事部门建议多举措完善监管措施：①健全船舶异地经营监管办法。目前针对内河船舶异地运输监管经营尚未出台相应的法律法规，使得地方海事机构无法可依，建议地方政府通过前期的调研完善相应的内河安全管理条例，明确规定船舶异地运输经营的管理办法，从制度上对船舶异地运输经营进行规范，促进水路运输市场的规范，便于海事人员的监督管理，为内河航运发展创造良好的法制环境;②健全海事联动信息管理平台功能。通过海事机构之间建立联动信息管理平台，实现船舶信息共享互通，目前交通运输部海事局建立的中国海事协同管理平台已经实现全国联网，部海事局可以进一步完善该平台的功能，比如建立船舶、船员黑名单制度，从源头海事管理机构实现对船舶、船员的联动监管，实现无缝对接;③健全船舶违法“抄告”制度。针对异地运输船舶发生的重大安全事故和违法情况，通过抄送信息扩大海事管理机构的信息来源，从而能够了解管理对象在本区域以外的违法行为、处理结果以及其它情况，对于水路运输异地监管实现全面掌控。船舶违法抄送制度可以首先在省内建起来，逐步完善后面向全国推广。
（3）水上执法与路上执法相比，不管是执法力量的联动、自身装备的建设，还是行政相对人的配合执法意识都存在一定的差距，要提高海事执法的权威性必须要加强自身执法队伍的建設和执法手段的创新，多管齐下促进海事执法工作。①持续推进与相关职能部门的执法联动一体化。昆山海事与公安水警两部门正在推进执法一体化联动建设，目前正在全市主要水上通道推进八个综合检查管理卡口建设，并在全市重点水域安装了127处水上监控，有效补充了对水上运输船舶的巡航监管。水上卡口和监控的建设将负责全市主要水上通道水上治安、反恐、水上危化品运输、水上非法运输的检查、处罚，负责船舶防污染检查、安全检查和处罚，负责责任区域水上搜救。卡口人员主要由公安部门和交通部门派驻，在涉及环保、水利等情况后再由相关部门派员参与;②持续强化海事机构之间的执法互通。各个海事机构需要进一步加强执法合作、信息共享。通过实行区域合作、协查通报、异地处罚，在船舶报港、船舶安检、船舶检验、过闸等船舶日常管理工作中的各个坏节，进行联合围堵打击，共同制止违法行为，对不配合海事执法的行政相对人形成威慑力。目前昆山海事与毗邻海事部门已经共同签署了《沪苏毗邻地区交通水上执法监管合作协议》，并多次组织开展联合执法行动，有效打击了各类违章行为，提升了水上交通安全监管水平;③持续加强自身执法装备和船载监控设备的建设。目前海事机构要求对日常执法、船舶搜救、人员救助等情况进行全程视频监控。海事部门给每名执法人员都配备了执法记录仪，在海巡艇上也均安装了视频监控设备，以便对执法事项、执法环节、执法流程、执法结果进行即时性、全程化监督管理，全面提升执法质量。同时海事管理机构正逐步推进内河船舶安装动态监控系统。江苏省在船舶安装了GPS、AIS的基础上，又为江苏港船舶免费新增了VITS系统，以便于海事管理机构对船舶实时进行监控，便于海事行政执法动态监管。
（4）内河船员由于长期在水上忙于生计，法律意识相对薄弱。虽然近年来船员文化水平比以前提高了，但是运用法治思维和方式解决矛盾和问题的意识仍有待提高。海事部门将多措并举，推进内河船员法律意识的提高：①强化昆山市涉水企业管理人员、工作人员以及船员的培训。海事管理机构已对昆山本市的涉水企业制定法治教育培训的具体计划，落实企业主体责任，定期对企业的法治培训情况进行指导和检查，宣传最新的水上交通安全知识和政策法规，让本市工作的涉水工作人员、船员首先做到遵纪守法;②强化昆山水域过境船舶船员的法制宣传。海事人员结合日常巡航检查对昆山过境船舶船员进行法制宣传，并通过交通微信、微博定期进行普法工作，对执法过程中少数船员不懂法甚至不配合海事人员执法检查的现象，通过讲解典型船员违法抗法的案例，晓之以法，动之以法，进一步提高涉水工作人员、船员的法律意识和守法观念;③强化互联网+法制社会宣传活动。开展新媒体矩阵联动宣传活动，充分利用电视媒体、报刊等各种方式，推行“互联网+”水上交通法律法规知识宣传教育。积极探索在线访谈、网络公开课、网上展厅等形式，将水上交通法律法规知识进行传播，提升公民水上法治宣传吸引力，同时海事人员要深入船头、社区、学校、涉水企业、农村开展水上交通安全的法律法规宣传咨询服务，不断加强行政相对人知法守法的意识，持续推进水上一流法治环境建设。
3水上安全监管的重点难点
目前内河水上交通安全监管的形式严峻。船舶超载运输情况仍然较为普遍、船舶污染水体风险增大、危化品船舶船管控力不足、农用自备船擅自进入航道中作业屡见不鲜。
（1）船舶超载运输屡见不止。内河船舶激烈竞争运费偏低和船民经济利益驱动使得超载运输时有发生，船舶超载运输将会严重影响航行途中的性能和船舶稳性，据统计，昆山内河水上交通事故一半以上是由于船舶超载运输导致的。
（2）船舶防污染工作仍需完善。经过近几年的快速发展，昆山海事在船舶防污染方面的水平和能力都有了较大提升，但仍存在一定的薄弱环节，比如港口码头船舶污染物接收设施建设和实际操作有待进一步完善，防治船舶污染应急能力规划及各码头防治船舶污染应急能力计划有待补充，危化品船舶港外过驳装卸情况需要进一步加强执法力度等。
（3）危化品船舶监管水平有待提高。近年来，内河危化品船舶数量逐渐增加，吨位也越来越大。大型危化品船舶在低等级航道内航行、作业的情况较多。同时海事执法人员对危化品船舶管控力度不足，尤其对夜间在航过境的危化品船舶监督检查未能实现全覆盖，对危化品运输船舶超限航行、过驳作业等违法行为的查处力度不强，执法实践不多，没有形成严格管控的高压态势。目前的海事所（搜救点）分布，对部分水域危化品船舶事故险情的现场处警尚不能实现快速及时。
（4）农用自备船舶安全形势较为严峻。昆山农用自备船数量比较多，据统计，全市农用自备船共计941条，目前来讲，此类船舶属于我们监管的重点和难点，普遍存在管理松懈，持证率不高、安全意识不强等问题，近几年来发生多起农用自备船与货船碰撞事故造成人员伤亡，究其原因，主要是农用自备船违规进入通航水域作业，甚至部分船员无证驾驶操作。仅靠地方海事机构目前的执法力量进行监管，难度很大。
4解决重点难点问题的措施。
（1）昆山辖区船运货物主要是建材（包括石料、黄沙、水泥、废钢、渣土等），危化品货物主要是液碱、盐酸、异辛醇和油品。针对船舶超载运输现象，海事部门将从以下三方面着力解决：①严把货物源头治理关。对从本辖区重载出港的船舶加大检查力度，对发现的超载船舶按“先纠后罚”的原则，先责令其回原装卸码头卸载，再进行处罚;对辖区内疏浚运输船舶，在办理许可前，签订安全监管责任书，落实企业主体责任，从源头上杜绝运输船舶超载运输;②严把船舶现场监督关。对进港超载船舶目的港为昆山，责令其到码头卸载，再进行处罚;途经昆山辖区的超载船舶，发现地海事所就近联系卸载码头进行违章纠正，再进行处罚;同时积极探索海事“非现场执法”工作模式，通过电子巡航加强对辖区内超载运输船舶的监管和执法力度，提高执法效率;③严把部门联动查处关。对不服从海事管理的船舶收集违章超载证据后，上报业务科室，将该船舶纳入系统“黑名单”，待处理完成后上报解除，并与毗邻海事机构、水警加强联动执法，形成监管合力，使用相关强制措施，完善管理举措，严厉打击船舶超载运输。
（2）党的十八大将生态文明建设纳入了五位一体的建设，昆山市在2016年成立了“263环境治理办公室”，2017年成立了“水环境治理辦公室”，由市委市政府牵头各部门全力打赢污染防治攻坚战。昆山海事也将多举措积极打赢水上船舶污染防治攻坚战。①完善船舶防污染管控措施。构建垃圾监管信息化平台，实现持证码头二维码全覆盖，强化辖区内所有持证码头的垃圾分类工作。同时利用视频监控、船舶自动识别系统、电子围栏等现代化监控手段，构筑“全方位覆盖、全天候运行”的船舶防污染管控系统，严厉打击船舶非法排污行为，并不断提升对重点船舶、重要时段、重点区域的监管水平和预报能力;②完善水上污染防治应急规划体系。2019年昆山市地方海事处制定了《昆山市防治船舶及其有关作业活动污染水域环境应急能力建设规划（2019～2020）》，有针对性地加强昆山市防治船舶及其有关作业活动污染水域环境应急能力建设，切实提升和预防船舶污染事故的处置能力，发展加快辖区水域港口企业建立船舶污染应急联防、联控应急体系，加强溢油、危化品应急能力建设，共同应对船舶污染事故，保障昆山市水运安全;③完善与相关职能部门的信息互通机制。加强与毗邻海事、市场监督管理局、环保局等职能部门建立信息互通机制，加强大气污染防治与生活污水防治的联动执法，在交界水域发生重大规模的船舶污染事故及辖区应急设施设备不足时，市政府可跨区域协调周边县市的应急资源来参与相邻水域的船舶污染应急。
（3）近年来，昆山市内河运输危化品船舶数量逐渐上升，船舶大型化发展趋势明显，需要有针对性采取适应“新常态”的监管措施。①推进危险品船舶动态报告工作。由外市进入昆山市航道航行前，经过重要桥区水域、水源地保护区附近水域、低等级航道水域前需向海事管理机构利用甚高频24频道报告船舶的基本信息、拟装卸货码头及航路选择。海事机构按照所载危险品的污染危害性、安全风险性，实施分类、分级动态监管;②推进水上视频监控的跟踪监管。利用视频监控（全市127个水上监控探头）、GPS、AIS、VITS等系统实施全程动态跟踪。对未按规定报告、未安装或未开启AIS的危险品船舶，特别是过境船舶，重点开展登船执法检查，不定期开展夜间检查行动、逢疑必查。同时部分航段禁止危险品船舶夜航，从船舶夜间航行事故风险增大的角度考虑，可对通航条件较差航段采取禁止夜航规定;③推进大型危化品船舶堵疏限结合的监管模式。堵的方面，采取口门管理的方式。对严重超过航道等级限制、未达到安全适运要求的危险品运输船舶，一律不得放行进入昆山市辖区。疏的方面，采取护航措施。对于等级较低但实际部分航段通航条件较好的航道，由船舶提出护航申请、执法部门实施全程护航。限的方面，目前危险品船舶进入昆山市航行船舶的航道选择性比较单一，禁止危险品船舶进入支线、等级低航道内航行可行性较强，对申张线、苏申内港线、苏浏线、苏申内港线主要航道或航段采取限航措施需进一步深入调研、评估、申报。
（4）近年来，农用自备船舶交通事故屡见不鲜，呈现多发态势。究其原因主要是其船舶、船员自身问题突出和安全管理责任未有效落实。针对此类问题，海事部门建议多方面齐抓共管加强农用自备船舶的安全监管。①建立健全安全管理体系。海事机构将农用自备船目前隐患情况向市政府进行书面上报，由市级层面协调各区镇明确职能部门具体负责乡镇农用自备船舶的安全管理工作。各区镇具体职能部门对本辖区内农用自备船舶、船员情况进行全面摸排、登记、建档、安全培训，掌握辖区内农船船舶、船员的基本情况。严把准入关，对缺少有效证书，存在破损、漏水等安全隐患的船舶严禁使用，从源头上杜绝“带病”船舶使用。②完善应急保障机制。可在全市建立（市---区镇---村）三级农用自备船应急保障机制。进一步完善区镇水上救援装备和物资的多点布局，强化应急救援队伍建设，提升救援软硬件水平。根据农用自备船的时节规律，实行弹性值班制，强化应急值守。利用手机短信、广播、情报板等媒介，及时准确为农用船船员提供恶劣天气、重大水上活动等安全信息服务，避免危险航行。运用“红蓝军”对抗思维，定期组织开展农渔船事故应急演练，提升救援实战水平。③加强实施多部门综合治理。由市安委会牵头组织交通、公安、水利、应急管理、农业农村、各区镇等相关部门定期开展专项检查，对发现的隐患予以督查整改。各部门要强化信息共享，利用安委会平台，定期召开执法会商，共同开展研判预警，对农用自备船违法行为做到精准防范、有力惩治。海事机构要加大农用自备船舶现场检查力度和巡航频次，设立举报电话，开放社会监督，对多次查处，屡教不改的船主纳入诚信管理“黑名单”中，涉嫌犯罪的，移交公安部门查处。
5结语
经过上文的阐述，我们知道内河海事水上交通安全监管任重而道远，昆山辖区水网错综复杂，航道多、支流多、湖泊多、船舶流量大，水上交通形势依然严峻。面对越来越高的水上安全监管要求，需要地方海事机构以钉钉子的精神，对一些安全监管的新要素进一步深入研究，持续强化和推进水上交通安全监管工作，才能确保全市水上交通安全、有序、畅通。
