高速公路收费差异化的法学思考
陶含笑 郭维阳
摘 要 本文旨在基于我国高速公路车辆收费管理现状，探讨出高速公路收费差异化试点过程中存在的问题及改进建议。运用法学思维，从政策依据、理论及实践方面给出提高高速公路利用率的合理建议，实现以法治路，高效管理。在随着高速公路收费差异化改革的推进，实现车辆差异化区别收费的同时，促进高速公路及交通运输行业的健康可持续发展。
关键词 高速公路 收费 差异化
作者简介：陶含笑、郭维阳，长安大学政治与行政学院。
中图分类号：D922.29 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.040
我国高速公路从无到有，再到里程数世界第一，都表明了近些年我国交通运输能力和基础设施便利化水平的稳步提升。目前，我国高速公路在促进物流业及经济社会发展的同时，筹资建设、收支平衡等方面仍然存在较重压力。高速公路收费管理中存在的收费标准问题已经严重影响了高速公路运营管理部门的工作效率和质量，制约了我国物流运输及其他行业的发展。一方面，全国收费公路累计债务余额数目巨大，收支缺口仍然亟待缩小。另一方面，我国高速公路在“十三五”发展规划的关键时期，建设任务重，资金需求量大。如何科学合理地在国家财政资金紧张的情况下，坚持以收费保障公路建设发展的政策，仍是当下值得讨论的问题。
早在2016年8月，交通运输部就在推进供给侧改革，促进物流业“降本增效”的发展意见中提到，在完善公路收费管理要求的同时，着手开展高速公路差异化收费的初次探索。2017年，高速公路收费差异化改革在部分省份进行试点，2017年末，交通运输部召开全国交通运输工作会议，部署2018年重点工作，并将稳步扩大高速公路分时段差异化收费试点提上日程。
一、高速公路收费的现状分析
（一）政策依据
在社会经济的不断发展中，高速公路收费模式亟待改革。法律层面上，《公路法》中设有专章规范收费公路的相关行为。法规及规章层面上，近年来国家公路局会同有关部门，结合国家关于投融资体制改革和政府债务平台监管等新的要求，积极研究修订《收费公路管理条例》，着力完善收费公路管理政策。同时，逐渐取消部分二级公路收费，并鼓励各地政府积极回购以取消其它类型普通公路收费，扩大免费公路范围，健全完善全面公路体系建设，满足不同群众的出行服务需求。
2017年8月，国务院办公厅发布关于进一步推进物流降本增效促进实体经济发展的意见，得到了各个部门的积极响应，意见指出物流业在现代经济发展过程中作用重大，其贯穿一二三产业，衔接生产与消费，涉及领域广、发展潜力大、具有强大的经济带动作用。因此，推动物流业降本增效，对促进产业结构调整和区域协调发展、激发经济发展动力、提高国民经济运行效率具有显著作用。
（二）收费目的
根据高速公路通行费的定义，即一种通过对公路使用者直接收取车辆通行费来补偿公路建设及维护投资的一种公路基础设施成本回收方式。不难知道高速公路收费的主要目的在于偿还建设时期的资金投入，这项政策促进了公路建设的加快发展，缓解了我国公路建设资金短缺与经济发展条件下不断增长的通行需求之间的矛盾。
此外，对现有路面进行日常维护保养、收费站设施的建设与维护以及人员工资等也需要通过收费的方式来实现。当然，收费还用于积累资金，以期实现对高速公路进行再建设。
（三）现行收费方法
我国当前的高速公路收费标准各地均有所差别，基本划分标准根据车型划分车辆通行费分类标准为，即以车辆行驶证记载的座位数和吨位数为依据，收费公路车辆通行费车型划分为五类：第一类：2吨（含2吨）以下货车，7座（含7座）以下客车；第二类：2吨～5吨（含5吨）货车，8座～19座客车；第三类：5吨～10吨（含10吨）货车，20座～39座客车；第四类：10吨～15吨（含15吨）货车，20英尺集装箱车，40座（含40座）以上客车；第五类：15吨以上货车，40英尺集装箱车。
相对应的高速公路车辆通行费收费标准：第一类：7座（含7座）以下客车，0.4元/公里；2吨（含2吨）以下货车，0.4元/公里；第二类：8座～19座客车，0.5元/公里；2吨～5吨（含5吨）货车，0.72元/公里；第三类：20座～39座客车，0.6元/公里；5吨～10吨（含10吨）货车，1元/公里；第四类：40座（含40座）以上客车，0.75元/公里；10吨～15吨（含15吨）货车、20英尺集装箱车，1.2元/公里；第五类：15吨以上货车，40英尺集装箱车，1.4元/公里。
二、高速公路收费差异化改革存在的问题及原因
政策方面，回顾我国高速公路发展的进程，改革开放初期，为了改变公路建设投资仅依靠财政单一来源，发展受阻的局面。政府活跃市场经济，鼓励资本投资于公共事业，后经研究在收费公路投融资建设方面逐渐形成了“国家投资、地方筹资、社会融资、利用外资”的模式。政策出台后，高速公路建設得以迅速发展，各地区间的高速公路网不断建成，极大地改变了中国的出行状况，在行驶时间、距离和车辆运行成本等方面节约了大量资源。但同时，高速通行费用增加了人们的出行成本，削弱了部分潜在的出行需求，使得高速资源并未最高效率发挥其通行作用。故随着我国经济的不断发展，2017年两会上，有政协委员提出解决ETC在标准货运车型计重收费上的应用问题，并同时提出借物流业降本增效发展机会积极推进高速公路差异化收费改革。由此，这一问题日渐得到重视。
理论方面，市场经济条件下，可将高速公路通行视作一种服务提供给消费者。因此，对消费者而言，更倾向于高速公路行驶所带来的收益高于其所缴纳的车辆通行费。对公路管理运营方来说，更倾向于其所收缴的通行费高于车辆对路面的磨损和分摊投资成本及管理费用。商品的价格与市场占有率之间是正相关的关系，同理，车辆通行费率与车辆通过量也呈正相关关系。关于这两组相对的经济因素，需要通过科学合理的收费政策和标准，才能使消费者方面乐于接受，公路营运方面有利可图。如何在差异化收费改革中寻求利益的平衡，在降低较少通行费的同时又能较大程度增加车流量，通过制定一个合理的收费标准，使二者均能最大程度上实现自身利益，还需要综合考量多方面因素。
实践方面，我国地域面积广阔，高速公路里程在世界上首屈一指，从我国现有情况看，一刀切地降低高速公路收费，条件尚不具备。目前，我国高速公路收支缺口较大，2016年度已达到4143.3亿元。建设任务重、还本付息增速提高的同时进入偿债高峰期，当即降低收费将会进一步减少收费公路运营单位的收益不利于收支缺口的缩小。
此外，根据《收费公路管理条例》的规定，由于全国各省地市经济贸易发展程度的不同，收费标准的统一降低并不现实。其理由在于我国收费公路分为政府还贷收费公路和经营性收费公路。这样的收费公路类型结构决定了公路主管部门抑或是政府，在公路的投资建设、养护管理和收费等方面并非拥有完全的自主決定权，因此，全面降低收费标准或大幅缩短收费期限的操作可行性方面存在较大难度。
三、高速公路收费差异化改革的对策与建议
政策方面，高速公路收费差异化改革试点的推进，各试点在货车通行上对区域、时段、路段、分型、支付方式、行驶里程加以区别实行差异化收费优惠政策，同时就客运班车通行上辅以增加包缴优惠政策力度，在优惠范围、幅度与政策的多样性方面提供高速公路差异化收费服务。深化高速公路差异化收费改革，还需要辅之相关配套政策，交通运输部应积极会同部分试点省份交通运输主管部门，坚持与时俱进，在总结高速公路差异化收费试点经验的基础上，指导各地科学有序推广和实施；同时，也应鼓励各地结合实际情况，制定相关差异化收费标准并对其可行性进行科学验证。经探讨研究后，确实可行的应加以积极推广适用，加快全国范围内推行高速改革，降低消费者出行成本，促进高速公路资源的高效利用。
理论方面，高速公路较一般公路而言优势显著，行车速度高，通行能力大。对消费者而言，选择高速公路能带来较其他公路更好的出行体验，减少运输时间成本、提高运输效率的同时，行车的安全性和舒适性方面也能得到更好的服务，这些就是更为经济的级差效益。
交通运输部部长李小鹏表示：“高速公路分时段差异化收费，是将价格杠杆理论运用于高速公路管理，即高峰时段收费标准高，低峰时段收费标准低。”充分发挥市场经济价格杠杆作用，采用差别定价法，以行驶里程以及时间为依据，科学制定浮动的收费标准，对高速通行车流量进行政策调控，增强车主错峰出行的意识。在车辆行驶的淡季或出行低峰期，实行较低的收费标准也可以吸引车辆行驶，增大车流量，有利于提高高速公路利用率，增进各地区之间物资流通，促进经济发展及公路营运部门的总体收入的增加。
实践方面，通过查阅有关资料发现，国外高速公路的投资回收期大部门设定为30年左右。而我国早在改革开放初期为了吸引投资、加快建设，通常把投资回收期限设置得较为短一些，一般为15-20年。
相应地，高速公路在收费年限内的收费标准交国外高速公路的收费就显得普遍偏高。参考国外高速公路发展经验，为解决收费标准偏高的这一问题，我国各地市建设投资单位可以通过一定程度上适当延长还贷期限来适当降低收费标准。当然，这还需要各地政府与社会资本的共同努力，在积极发展经济与增加单位盈利的同时，为公共发展利益的需要权衡取舍。
四、总结与展望
高速公路是现代社会经济运转的大动脉之一。因此必须要用全局性全面化的视角统筹管理，最大程度上协调运作，这样才能最大限度的发挥高速公路的通行效能。积极推进差异化收费政策的实行，对深化供给侧改革，促进物流业降本增效，支持脱贫攻坚等方面将发挥更加重大的推进作用，同时，社会公众也将会更多地享受到交通运输改革发展带来的便利，增加出行幸福感。总结试点经验，结合当前发展现状，深化差异化收费改革，能够最大限度地促进文化、旅游、物流等各行各业的发展，推动社会经济进步，同时也从根本上确保了高速公路自身的收益性，以实现高速公路建设投资发展的良性循环。
参考文献：
[1]许艳丽.市场经济条件下高速公路车辆通行费收费改革探讨.现代商业.2010（18）.
[2]韩天竹、马兆新.燃油税与高速公路收费改革研究.法制与经济.2012（3）.
[3]刘辉.对高速公路收费改革的探讨.公司与产业.2012（7）.
[4]张勇.对高速公路车辆收费改革的探讨.社科论坛.2011（10）.
[5]洪绩.高速公路差异化收费改革值得期待.行业前沿.2017（1）.
摘 要 本文旨在基于我国高速公路车辆收费管理现状，探讨出高速公路收费差异化试点过程中存在的问题及改进建议。运用法学思维，从政策依据、理论及实践方面给出提高高速公路利用率的合理建议，实现以法治路，高效管理。在随着高速公路收费差异化改革的推进，实现车辆差异化区别收费的同时，促进高速公路及交通运输行业的健康可持续发展。
关键词 高速公路 收费 差异化
作者简介：陶含笑、郭维阳，长安大学政治与行政学院。
中图分类号：D922.29 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.040
我国高速公路从无到有，再到里程数世界第一，都表明了近些年我国交通运输能力和基础设施便利化水平的稳步提升。目前，我国高速公路在促进物流业及经济社会发展的同时，筹资建设、收支平衡等方面仍然存在较重压力。高速公路收费管理中存在的收费标准问题已经严重影响了高速公路运营管理部门的工作效率和质量，制约了我国物流运输及其他行业的发展。一方面，全国收费公路累计债务余额数目巨大，收支缺口仍然亟待缩小。另一方面，我国高速公路在“十三五”发展规划的关键时期，建设任务重，资金需求量大。如何科学合理地在国家财政资金紧张的情况下，坚持以收费保障公路建设发展的政策，仍是当下值得讨论的问题。
早在2016年8月，交通运输部就在推进供给侧改革，促进物流业“降本增效”的发展意见中提到，在完善公路收费管理要求的同时，着手开展高速公路差异化收费的初次探索。2017年，高速公路收费差异化改革在部分省份进行试点，2017年末，交通运输部召开全国交通运输工作会议，部署2018年重点工作，并将稳步扩大高速公路分时段差异化收费试点提上日程。
一、高速公路收费的现状分析
（一）政策依据
在社会经济的不断发展中，高速公路收费模式亟待改革。法律层面上，《公路法》中设有专章规范收费公路的相关行为。法规及规章层面上，近年来国家公路局会同有关部门，结合国家关于投融资体制改革和政府债务平台监管等新的要求，积极研究修订《收费公路管理条例》，着力完善收费公路管理政策。同时，逐渐取消部分二级公路收费，并鼓励各地政府积极回购以取消其它类型普通公路收费，扩大免费公路范围，健全完善全面公路体系建设，满足不同群众的出行服务需求。
2017年8月，国务院办公厅发布关于进一步推进物流降本增效促进实体经济发展的意见，得到了各个部门的积极响应，意见指出物流业在现代经济发展过程中作用重大，其贯穿一二三产业，衔接生产与消费，涉及领域广、发展潜力大、具有强大的经济带动作用。因此，推动物流业降本增效，对促进产业结构调整和区域协调发展、激发经济发展动力、提高国民经济运行效率具有显著作用。
（二）收费目的
根据高速公路通行费的定义，即一种通过对公路使用者直接收取车辆通行费来补偿公路建设及维护投资的一种公路基础设施成本回收方式。不难知道高速公路收费的主要目的在于偿还建设时期的资金投入，这项政策促进了公路建设的加快发展，缓解了我国公路建设资金短缺与经济发展条件下不断增长的通行需求之间的矛盾。
此外，对现有路面进行日常维护保养、收费站设施的建设与维护以及人员工资等也需要通过收费的方式来实现。当然，收费还用于积累资金，以期实现对高速公路进行再建设。
（三）现行收费方法
我国当前的高速公路收费标准各地均有所差别，基本划分标准根据车型划分车辆通行费分类标准为，即以车辆行驶证记载的座位数和吨位数为依据，收费公路车辆通行费车型划分为五类：第一类：2吨（含2吨）以下货车，7座（含7座）以下客车；第二类：2吨～5吨（含5吨）货车，8座～19座客车；第三类：5吨～10吨（含10吨）货车，20座～39座客车；第四类：10吨～15吨（含15吨）货车，20英尺集装箱车，40座（含40座）以上客车；第五类：15吨以上货车，40英尺集装箱车。
相对应的高速公路车辆通行费收费标准：第一类：7座（含7座）以下客车，0.4元/公里；2吨（含2吨）以下货车，0.4元/公里；第二类：8座～19座客车，0.5元/公里；2吨～5吨（含5吨）货车，0.72元/公里；第三类：20座～39座客车，0.6元/公里；5吨～10吨（含10吨）货车，1元/公里；第四类：40座（含40座）以上客车，0.75元/公里；10吨～15吨（含15吨）货车、20英尺集装箱车，1.2元/公里；第五类：15吨以上货车，40英尺集装箱车，1.4元/公里。
二、高速公路收费差异化改革存在的问题及原因
政策方面，回顾我国高速公路发展的进程，改革开放初期，为了改变公路建设投资仅依靠财政单一来源，发展受阻的局面。政府活跃市场经济，鼓励资本投资于公共事业，后经研究在收费公路投融资建设方面逐渐形成了“国家投资、地方筹资、社会融资、利用外资”的模式。政策出台后，高速公路建設得以迅速发展，各地区间的高速公路网不断建成，极大地改变了中国的出行状况，在行驶时间、距离和车辆运行成本等方面节约了大量资源。但同时，高速通行费用增加了人们的出行成本，削弱了部分潜在的出行需求，使得高速资源并未最高效率发挥其通行作用。故随着我国经济的不断发展，2017年两会上，有政协委员提出解决ETC在标准货运车型计重收费上的应用问题，并同时提出借物流业降本增效发展机会积极推进高速公路差异化收费改革。由此，这一问题日渐得到重视。
理论方面，市场经济条件下，可将高速公路通行视作一种服务提供给消费者。因此，对消费者而言，更倾向于高速公路行驶所带来的收益高于其所缴纳的车辆通行费。对公路管理运营方来说，更倾向于其所收缴的通行费高于车辆对路面的磨损和分摊投资成本及管理费用。商品的价格与市场占有率之间是正相关的关系，同理，车辆通行费率与车辆通过量也呈正相关关系。关于这两组相对的经济因素，需要通过科学合理的收费政策和标准，才能使消费者方面乐于接受，公路营运方面有利可图。如何在差异化收费改革中寻求利益的平衡，在降低较少通行费的同时又能较大程度增加车流量，通过制定一个合理的收费标准，使二者均能最大程度上实现自身利益，还需要综合考量多方面因素。
实践方面，我国地域面积广阔，高速公路里程在世界上首屈一指，从我国现有情况看，一刀切地降低高速公路收费，条件尚不具备。目前，我国高速公路收支缺口较大，2016年度已达到4143.3亿元。建设任务重、还本付息增速提高的同时进入偿债高峰期，当即降低收费将会进一步减少收费公路运营单位的收益不利于收支缺口的缩小。
此外，根据《收费公路管理条例》的规定，由于全国各省地市经济贸易发展程度的不同，收费标准的统一降低并不现实。其理由在于我国收费公路分为政府还贷收费公路和经营性收费公路。这样的收费公路类型结构决定了公路主管部门抑或是政府，在公路的投资建设、养护管理和收费等方面并非拥有完全的自主決定权，因此，全面降低收费标准或大幅缩短收费期限的操作可行性方面存在较大难度。
三、高速公路收费差异化改革的对策与建议
政策方面，高速公路收费差异化改革试点的推进，各试点在货车通行上对区域、时段、路段、分型、支付方式、行驶里程加以区别实行差异化收费优惠政策，同时就客运班车通行上辅以增加包缴优惠政策力度，在优惠范围、幅度与政策的多样性方面提供高速公路差异化收费服务。深化高速公路差异化收费改革，还需要辅之相关配套政策，交通运输部应积极会同部分试点省份交通运输主管部门，坚持与时俱进，在总结高速公路差异化收费试点经验的基础上，指导各地科学有序推广和实施；同时，也应鼓励各地结合实际情况，制定相关差异化收费标准并对其可行性进行科学验证。经探讨研究后，确实可行的应加以积极推广适用，加快全国范围内推行高速改革，降低消费者出行成本，促进高速公路资源的高效利用。
理论方面，高速公路较一般公路而言优势显著，行车速度高，通行能力大。对消费者而言，选择高速公路能带来较其他公路更好的出行体验，减少运输时间成本、提高运输效率的同时，行车的安全性和舒适性方面也能得到更好的服务，这些就是更为经济的级差效益。
交通运输部部长李小鹏表示：“高速公路分时段差异化收费，是将价格杠杆理论运用于高速公路管理，即高峰时段收费标准高，低峰时段收费标准低。”充分发挥市场经济价格杠杆作用，采用差别定价法，以行驶里程以及时间为依据，科学制定浮动的收费标准，对高速通行车流量进行政策调控，增强车主错峰出行的意识。在车辆行驶的淡季或出行低峰期，实行较低的收费标准也可以吸引车辆行驶，增大车流量，有利于提高高速公路利用率，增进各地区之间物资流通，促进经济发展及公路营运部门的总体收入的增加。
实践方面，通过查阅有关资料发现，国外高速公路的投资回收期大部门设定为30年左右。而我国早在改革开放初期为了吸引投资、加快建设，通常把投资回收期限设置得较为短一些，一般为15-20年。
相应地，高速公路在收费年限内的收费标准交国外高速公路的收费就显得普遍偏高。参考国外高速公路发展经验，为解决收费标准偏高的这一问题，我国各地市建设投资单位可以通过一定程度上适当延长还贷期限来适当降低收费标准。当然，这还需要各地政府与社会资本的共同努力，在积极发展经济与增加单位盈利的同时，为公共发展利益的需要权衡取舍。
四、总结与展望
高速公路是现代社会经济运转的大动脉之一。因此必须要用全局性全面化的视角统筹管理，最大程度上协调运作，这样才能最大限度的发挥高速公路的通行效能。积极推进差异化收费政策的实行，对深化供给侧改革，促进物流业降本增效，支持脱贫攻坚等方面将发挥更加重大的推进作用，同时，社会公众也将会更多地享受到交通运输改革发展带来的便利，增加出行幸福感。总结试点经验，结合当前发展现状，深化差异化收费改革，能够最大限度地促进文化、旅游、物流等各行各业的发展，推动社会经济进步，同时也从根本上确保了高速公路自身的收益性，以实现高速公路建设投资发展的良性循环。
参考文献：
[1]许艳丽.市场经济条件下高速公路车辆通行费收费改革探讨.现代商业.2010（18）.
[2]韩天竹、马兆新.燃油税与高速公路收费改革研究.法制与经济.2012（3）.
[3]刘辉.对高速公路收费改革的探讨.公司与产业.2012（7）.
[4]张勇.对高速公路车辆收费改革的探讨.社科论坛.2011（10）.
[5]洪绩.高速公路差异化收费改革值得期待.行业前沿.2017（1）.
