环境治理中的国有企业与政府互动模式研究

    叶林 宋星洲 魏君言

    摘 要： 国有企业与政府间的互动关系是我国国家治理体系和国家治理能力现代化的重要问题，也是我国环境治理的关键之一。国有企业作为各级政府环境政策的主要承接者，其与政府之间的互动关系直接影响到环境政策的实施效果，但目前学界对此研究相对较为缺乏。通过论述华北地区S市L热电厂在建立与运行过程中在环保方面的举措以及与各级政府部门的互动，发现对国有企业行为产生影响的因素则可以归结为政府与企业的关系变量、以及政府自身的制度变量两个层次；由此产生了不予理睬、利益疏通、正式沟通与按章办事四种不同表现。国有企业的行动在相当大的程度上是被政府所塑造的，政府若要改善环境政策的实施效果，还需从自身做起，进行制度与政策变革。

    关键词： 环境治理；政企关系；国有企业；京津冀

    中共十九大报告指出“必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策”。十九大报告中多次强调要保护环境，加快生态文明体制改革，着力解决突出的环境问题。改革开放以来，由于过分强调经济增长以致出现一切为经济建设让路的现象，环境保护与经济发展相比，长期处于被动和从属的不平等地位[1]。空气污染作为我国环境质量的突出问题，严重威胁着人们的生命健康权，成为建设美好生活必须解决的问题。

    近年来，我国部分城市的空气质量有问题日益严峻，其中又属京津冀地区最为突出。2013年1月，在我国中东部地区爆发了大规模的雾霾污染，京津冀地区受影响最为严重。面对着严峻的环境形势，中央及地方各级政府重拳频出，出台多项空气污染治理政策。2013年9月，国务院出台《国务院关于印发大气污染防治行动计划的通知》（国发〔2013〕37号），要求各省、自治区、直辖市人民政府加强大气污染治理，不断提高空气质量。2014年7月，国家环保部颁布《京津冀及周边地区重点行业大气污染限期治理方案》，将加快火电企业脱硫脱硝除尘改造作为重点任务之一；与此同期，《火电厂大气污染物排放标准》的最终执行期限也已来临[2]。2015年8月29日，十二届全国人大十六次会议修订通过《中华人民共和国大气污染防治法》，并于2016年1月1日起正式施行。

    目前在我国电力行业中，火电承担着大多数供电压力。截至2015年底，火电装机容量占全国发电装机容量的比重高达65.92%，其中煤电装机容量更是占到了全国的59.01%[3]。在河北地区，火电比重则更加惊人：2013年，河北地区发电总量2507亿千瓦小时，其中火力发电量就达到了2334.06亿千瓦小时，占到发电总量的89.11%[4]。火电企业面临着生产供应与节能减排的双重压力，十分典型地代表了众多重污染企业所面临的困境。在火电行业中，大型国企占据着绝对优势地位，私营企业在规模与实力上都难以与之抗衡，国有企业也由此成为环境政策的主要承接者。在我国，掌握着国民经济命脉的国有企业已经成为独立的利益主体，地方政府固然可以向企业施加压力，但在官员考核压力型体制的语境下，资本雄厚、税收贡献大的国有企业同样拥有对政府谈判的资本。此外，已有经验证据表明，在对国有企业经理人的激励机制中，经济绩效的作用并不比私有企业经理人更低[5]，国有企业管理者亦有强烈动机追求企业的经济效益。在这多重拉力的作用下，国有企业会怎样应对政府的政策与压力？与民营企业相比具有哪些不同？国有企业的特殊身份会为其与政府的关系带来怎样的影响？政府内部的异质性会对国有企业的策略选择产生怎样的影响？对这些问题的深入挖掘能对改善环境政策的实施效果具有怎样的启发？

    本文以华北地区S市L热电厂为例，通过分析L厂在面临政府环保政策时的策略选择，尝试厘清国有企业与政府的互动机制，提炼环境政策成功落實的经验，以期为我国环境治理的推进和生态文明的建设提供参照和经验。

    一、文献回顾

    学者们通常根据企业的性质对企业家进行区分，即国有企业的企业家和私有企业的企业家。现有对于我国政企关系的研究中，大部分学者都在关注私有企业的企业家，将他们视为一种独立于国家之外的社会力量。在中国独特的经济体制转轨与激烈的地区竞争背景下，政府与企业间的关系复杂而微妙：一方面，强势政府对市场干预过度，影响了企业的生产活动[6]，刺激了企业的寻租行为[7]，扭曲了社会资源的配置；另一方面，“政企合谋”现象也广泛存在，导致地方政府有意放松监管或监管不力，甚至以环境污染为代价来换取经济的高速增长[8]。

    国有企业（state-owned enterprise）是一种特殊的企业形式，是马克思主义政治经济学与凯恩斯主义影响下的产物。在上世纪三四十年代的经济大萧条中，国有企业制度的有效性逐渐获得认可[9]。在西方国家，建立国有企业是为了实现某些特定的政策目标，是政府对经济进行干预、防止市场失灵的一种手段。由于这些明显的非经济特质，国有企业通常来讲都被认为是低效的[10]，但其在我国国民经济中发挥的作用却无可替代。在我国，国有企业不仅是政府参与经济的手段，还承担了大量政策性负担，体现在经济生产、员工福利、维护社会稳定等多个方面[11]。由于政府掌握了国有企业经理人的任免权，国有企业高管人员便时常“自愿”承担起可能影响企业经济效益的政策性负担[12]。从这个角度来说，国有企业承担着相当重要的非经济职能，对于保障就业、维护社会稳定等目标而言具有重要作用。对政府而言，国有企业存在的本身也具有极其重要的意义，其既是公有制经济的典型代表，也是社会主义制度的直接体现。

    身兼“企业”与“政策性工具”的双重身份，我国国有企业的行动逻辑自然与私有制企业有很大差异。一方面，其政策工具属性使得国有企业时常将非经济目标置于首位；另一方面，由于我国经济结构和政治制度的特殊性，国有企业又时常利用其与政府的密切联系为自身的经济目标服务，政府也出于对经济增长目标的追求，往往倾向于提供相应便利[13]。在中国企业与政府的利益联盟关系普遍存在的语境下[14]，建立与政府的合理关系已成为企业的一种生存策略。在我国市场中，国有企业资产雄厚，往往都是地方的支柱企业，和普通的中小型民营企业相比，国有企业在与政府对话时显然更有底气，有时在晋升激励下，官员还会主动与国有企业建立政治联系[15]。同时，民营企业与政府官员建立政治联系需要通过比较复杂的方式，国有企业则因为其与政府的天然联系而使这个过程变得更加简单[16]。我国国有企业的管理者通常都有一定的行政级别，和一般意义上的企业管理者有所不同，他们相当于是在国有企业工作的政府“准官员”[17]。除此之外，在国有企业当中，管理者的产生不是由企业自主决定的，而是根据《中华人民共和国企业国有资产管理办法》的规定，由政府负责任命。国有企业高管任命的制度使得国有企业与政府之间有了直接的利益联系，而民营企业却没有这种方式。

    学界从不同的角度对政企关系展开研究。一是从特定事件出发研究政企关系，如从环境治理方面着手，通过个案研究，了解地方政府与企业在环境治理中的关系，并根据环境治理的现状提出可行性建议，即推行第三方委托强制污染治理、环境治理代理人制度、行业的自愿协议管理、流域企业的污染治理战略联盟、建立政府-行业协会-企业环境管理链条等，促进政企合作[18]。二是从政企关系发展进程的角度研究政企关系，以改革开放三十年为时间轴，对政企关系的演化进行梳理，将政企关系确立为我国从计划经济体制向市场经济体制转变的一大标志，并客观理性地看待政企关系改革历程及其出现的各种问题，确保正确的认识政企关系[19]。三是从理论或技术设计层面研究政企关系，如政府干预理论、企业政治关联理论、政府与企业互动机制及风险等，了解政企关系及其运行模式。

    尽管学界对政企关系展开了大量研究，但主要聚焦于民营企业，国有企业要么被视为与民营企业相同的存在，要么被视为政府力量的延伸，而少有更加深入细致的讨论。作为市场的重要组成部分，对国有企业的研究不仅能够为现有的政企关系理论提供补充，也能进一步帮助我们理解在当下中国政府与市场的关系。此外现有的研究还认为，由于发展型地方政府与支柱企业享有共同的利益和发展地方经济的目标，因此，规模大、经济贡献度高的地方企业往往最有能力影响政府的政策，而这就导致一些与经济目标相冲突的政策难以得到贯彻和落实[20]。在能源、钢铁、电力等重污染工业行业中，规模最大的通常都是国有企业，而这些企业又往往都是国家环保政策的忠实执行者；真正污染十分严重的企业往往是那些技术、资金都十分薄弱的小企业，而这也正是政府屡屡发文下令关停、改造小锅炉的原因所在。本文尝试构建以国有企业与政府互动关系为中心的理论框架，力求区分国有企业与民营企业行动逻辑与生存策略的差异，以求为政企关系理论提供进一步的补充与完善，加深对国有企业和政府互动模式的认知。

    二、案例简介

    L厂所在S市是京津冀地区一座大型城市，是区域的经济、文化中心，本省重要的工业基地之一，工业是其经济增长的主要驱动力。近年来，S市生产总值虽一直保持增长态势，但其增速却逐年放缓[21]，经济发展渐显疲态。目前，S市第一产业下降速度缓慢，占较大比重，第二产业增长速度较快，第三产业增长速度较慢。S市的主导产业以制造业为主，生产过程中消耗能源多、污染程度高，为S市的经济发展带来了沉重的环境代价。除此之外，S市所处的特殊地理区位也使得城区污染物扩散难度加大。S市西侧紧邻一高大山脉，使得西北季风难于深入、吹散污染物。在经济原因与地理条件的共同作用下，S市雾霾天气频发，当下正面临着巨大的经济转型与环境保护压力。

    面对严峻的污染形势，政府也在加快动作。2013年9月，国家颁布了《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则（环发[2013]104号）》[22]，明确要求京、津、冀三地的细颗粒物（PM2.5）浓度须在2012年基础上下降25%，此项任务须在2017年底之前完成。此后，河北省环保厅、S市政府也纷纷出台工作方案[23]，规定S市的细颗粒物浓度到2017年底比2012年下降33%。

    为了实现这一目标，S市政府迅速开展了各项整治行动。2013年10月，S市政府召开了大气污染防治行动动员会，再度强调了空气治理的紧迫性。不久后，S市政府颁布了《S市重污染天气应急预案（暂行）》以及《S市环境保护局重污染日预警应急方案》等文件，明确了各部门的工作职责。此后几乎每一年，S市政府都会对应急预案进行重新修订，目前已经确立起较为完善的重污染天气预警体系。2013年后，S市政府每年都会颁布当年的《大气防治攻坚行动工作方案》，作为当年空气治理工作的核心计划。秋冬燃煤季时治霾压力加大，政府也会出台相应的专项整治方案。2016年冬季，S市人大常委会对《S市大气污染防治条例》进行了修订，并于次年1月1日起正式施行，其中的防治重点在于燃煤造成的空气污染，对于严重依赖煤炭能源的S市产业而言无疑是一剂猛药。

    尽管政府已经采取了十分严厉的措施，然而每到冬季，S市的治霾压力依旧很大。为保障空气质量，在2016年冬至2017年春的采暖季期间，S市政府启动了机动车常态限行的工作方案，工作日期间每天限行两个数字尾号的车辆，在严重污染天气则实施单双号限行，但雾霾仍然十分嚴重，在2016年11月，S市空气质量达标天数仅有2天，S市空气污染治理仍然任重道远。

    L热电厂（以下简称“L厂”）位于S市东部市郊经济开发区内，行政区划上归属Y区管理，主供S市东部开发区内工厂、居民用热，其中工业用户比例达到80%。L厂是该区域内规划的唯一大型热电联产企业，自项目筹建起便得到市、区政府的大力支持。L厂是我国五大电力集团之一G集团下属的三级单位，是该集团在华北地区效益最好的子公司，也是S市纳税50强企业。

    L厂于2009年注册成立，2011年8月机组全部投产运行。L厂选址规范，所在地区附近多为大型工业企业，N村是距离L厂最近的村落，与厂区相距约700米左右，笔者在N村随机采访了几位村民，得到的均为正面回答。工厂的建立产生了大量用工需求，帮助解决了附近村民的就业问题，村民也对此感到满意。L厂与附近居民关系较为融洽，并无明显矛盾与冲突。自项目筹建至正式投产运行，L厂在环保方面一直走在全市前列，资金投入也几乎不计经济效益。早在项目建设施工之初，其环保标准就已经高于国家要求，各类环保设备一步到位，此时国家尚未强制火电厂装配脱硝设备[24]。2011年8月，在L厂机组运行之初，省环保厅召开会议，宣布全省有脱硝设备的电厂，每度电国家予以0.008元电价补贴[25]。彼时全省仅有8台机组符合标准，L厂即拥有其中2台。

    L厂在厂区门口安装了环保数据实时监测显示屏，屏上显示着主要污染物的实时排放浓度及排放标准。此举被S市政府树为环保样板，号召其余企业学习。2013年，常务副省长带领全省19家火电企业代表以及各地市环保局长到厂考察，并在厂内召开了一次环境工作会议，媒体对此予以高度评价并进行了深入报道，L厂从此成为全省环保模范典型。

    2014年7月，由国务院在2011年底颁布的《火电厂大气污染物排放标准》的最后执行期限来临，其标准之严格与诸多发达经济体现行标准不相上下，除L厂外，S市大部分电厂都难以达到。2014年底，河北省政府要求所有火电企业进行超低排放改造，L厂于2015年春前后完成改造任务。相比之下，国家环保部直至2015年12月，才联合发改委、能源局发布《全面实施燃煤电厂超低排放和节能改造工作方案》，将超低排放改造在全国推开[26]。

    L厂作为S市乃至河北省火电企业的环保模范企业，其行为对于广大火电企业而言具有较为典型的代表意义。该厂在建设及运行过程中，不断在环保方面进行设备的改造升级，也与各级政府部门及时跟进、互动频繁。在下一部分中，文章将具体对其与政府的互动行为展开分析。

    三、国有企业与政府互动模式分析

    在L厂的筹建、运行过程中，与之产生互动的政府共有四级——Y区政府、S市政府、河北省政府及中央政府，在不同阶段，各级政府拥有的职责权限也各不相同（如表1所示）。

    在审批阶段，各级政府的主要职责都是对工厂上交的材料、文件等进行审查，并在机组运行后对电厂进行环境影响评价验收，这一阶段主要由等级较高的中央、省级政府进行主导，市、县级政府虽然也负有对工厂材料进行审查之职，但出于对经济发展的考虑，政府会表现出较高的协助与配合程度；而在运行阶段，监督电厂日常污染物排放情况的职责就主要落在了市级政府层面，中央政府和省级政府更多是对工厂排放情况进行年度、季度性检查，县级政府则很少参与其中。

    1. 与区县政府互动

    L厂接触到的最基层环保部门即为Y区环保局，在审批环节中，各类文件都需要首先获得Y区环保局的签字认可。然而，基层环保部门的工作人员普遍对于环保专业方面的知识并不了解，发挥的作用十分有限。但Y区政府对于L厂这一GDP贡献大户的落户一直持欢迎态度，L厂与区级政府打交道一直十分顺利。

    在电厂建成后的运行过程中，L厂污染排放的监控任务主要由S市以及省级政府来承担，由于缺乏必要的技术设备等原因，Y区政府很少繼续参与污染排放的监控工作。

    2.与市级政府互动

    出于拉动经济增长、提高财政收入等方面的考虑，S市政府对待新建项目态度一直较为积极，在数年前雾霾状况尚未引起高度重视的时期，此种态度表现得尤为明显。2005年，在S市2006-2015年供热规划座谈会上，有关学者、专家及政府官员曾就3座新筹建的热电厂（L厂与其他两家电厂）进行讨论，政府官员对即将上马的三个项目信心满满，但在场专家却有不同意见。由于L厂位于新兴的开发区内，属城市下风下水侧，不仅对城市环境影响较小，且能够满足开发区内众多工厂的用气需求，得到了与会专家的一致认可；但同时期上马的另一电厂则因选址位于城市上风向、附近区域供热需求小等因素，其兴建的必要性遭到了环保专家的质疑。河北省并非能源大省，其发电供热所需的煤炭资源主要从临近的山西省购买，有专家认为兴建过多热电厂等同于承接临省的污染转移，为城市环境带来更大负担。S市官员极为不满，在会场便大发雷霆，但专家也没有轻易让步，场面一度僵持不下。最终3座电厂均被通过，但仍有部分专家没有在最终的文件上签字确认。

    在电厂建成运行后，市级环保部门主要负责对电厂排放情况进行不定期抽查，并通过电子信息平台对污染物排放进行实时监控。尽管作为大型国有企业，L厂在执行政府环保标准方面一直较为严格，但在我国非正式关系占据主导地位的背景之下，仅仅“按规矩办事”并不能保证企业不会被麻烦找上门。国有企业身份并不能为其与政府打交道保驾护航，反而会因其财力雄厚而受到更多苛求。通常情况下，似乎选择顺应政府对企业而言更有好处，但面对政府的要求，L厂厂长却毫不犹豫地拒绝了。此举为企业带来了麻烦，不久，L厂便收到了一纸五万元的罚单。

    此外，有一些政策因为与实际情况不符，也遭遇了企业的反弹。为控制污染物排放，市政府要求火电企业入厂煤硫份不高于0.8%，并抽取煤样进行检测。此标准异常严格，引起了众多企业的不满。因为电厂目前的处理设施已足够使硫份更高的煤符合排放标准，低硫煤与设计要求不合，反而带来一定的安全隐患，因此入口要求过严似乎并不必要，同时也提高了企业生产成本。为此，S市几家大型电厂联合起来，一齐向政府提交设计资料对此进行论证。政府的要求相当严格，在明知政策要求不够科学的情况下，仍不肯放松检查的标准。但实际上，由于落实过程中各个电厂都遭遇了不小的困难，政府官员虽然在明面上继续严抓，但实际执行时仍然表现出了相当大的弹性。事实上，政府除特殊政策难以柔化外，对于企业一些不合规行为大多采取默认态度。比如在低硫煤的使用问题上，由于采购难度大、采购成本高，少有电厂能够坚持落实，也被政府默许。面对上级政府施加的越来越大的环保压力，地方政府与企业也在长期博弈中达成了某种程度的共谋与合作。

    3.与省级政府互动

    相较于市政府对L厂的积极态度，省政府的态度则谨慎许多。为抓住国家实施《大气污染防治行动计划》的新机遇，适应本省要打好工业转型升级和环境治理攻坚战的新要求，按照《国务院关于加快发展节能环保产业的意见》（国发[2013]30号）和《省人民政府印发关于加快发展节能环保实施意见的通知》（冀政[2012]98号）精神，制定具体措施，推进节能环保产业成为促进省转型升级、加快发展的新支撑。在面临着严格的总量控制方面，省环保部门需要在更大的范围内进行项目批准的权衡，确定重点项目，明确治理目标和标准，与市签订责任状，同时对待新项目也更加谨慎。据L厂环保部门工作人员回忆，在进行项目审批时，省环保厅明显态度更加冷淡，企业便只能求助于与行政级别更高的领导进行沟通，帮助自己化解困难。

    电厂建立时的环境保护验收工作由国家环保部委托、省环保厅负责组织实施。在电厂落成后，省级环保部门主要负责每季度对电厂的环保补贴款进行确认检查，检查合格后电厂可以领取上千万元的环保补贴款。此外，省环保厅同样掌握着电厂污染物排放实时数据。每逢检查，L厂都相当严肃地进行准备，确保检查顺利通过。

    4.与中央部委互动

    L厂虽为国家级项目，但在项目审批时，中央各部委将具体工作细分，环评验收工作是由国家监测总站委托省级监测中心进行的，环保部则主要负责进行材料审批等工作。中央各部委通过科学制定工作方案，对L厂精准管理，严格监管，并强化空气质量预测预报，保证工厂的生产运作符合环保标准。

    国家环保部在每年冬季12月至次年1月，都会进行一次对所有污染物排放企业排放污染物总量核查，核定污染物总量减排情况。每逢此时，环保部都会派遣专家组到各地取得排污许可证的单位进行验收，省级、市级环保部门负责人均须随同到场。由于出面领导层级高、专业知识精纯且人数众多，通过人情关系为电厂争取空间可能性十分微小。

    总量核查是一年之中L厂最为紧张的时刻。出现问题即面临着限期整改、追缴排污费等行政处罚。由于事关重大，操作空间小，唯有严格落实国家的环保要求才能通过检查。每到此时L厂上下均严阵以待，所有中高层干部全部在场陪同，唯恐出现差错。

    5.国有企业行为分析

    由上文可以看出，总体而言，国有企业对政府的环保政策配合度都相当高，对此，L厂的环保部门负责人深有体会，表示作为国企，肯定是要跟着政府走的。G集团以高标准落实环保政策为荣；甚至在政府尚未提出统一的强制要求时，不惜重金主动改造设备，提升环保标准。这一方面是由于国有企业与政府的关系密切，易于感知政策动向，其举措相较于民营企业更具前瞻性；另一方面，环保方面的积极表现也为他们带来了更好的社会声望，有利于日后获取政府更多的关注与支持，同时也使其领导人获得了有利于晋升的政治资本；除此之外，雄厚的资金实力也是其行动的基础。反观一些资金实力相对薄弱的小电厂，才是造成空气污染的主要元凶。

    尽管大型电厂的排放已经达到了政府的要求，但日常中依然会产生许多与各级政府进行互动的需要，此时的国有企业还是选择了相当灵活的应对策略。本文将国有企业应对政府的方式手段大致分为以下四种：

    （1）不予理睬。这一方式并非意味着企业完全无视政府的行动及意愿，而是此时企业不需对政府付出额外努力即可达到目的；从另一方面来看，采用这一方式时也暗含着一个条件——此时政府与企业的目标最为接近，因此，政府对企业的行为也十分配合。

    （2）利益疏通。这一方式是指企业通过给予政府相对利益从而使其协助企业实现目标。在我国市场化不完全的背景下，政府仍掌握大量配置资源的权力，无论国有企业或民营企业，都有强烈动机与政府合作[27]。此外，当企业在某一部门遭遇瓶颈时，也时常通过利用官员之间的等级、权力差异来影响现状，通过更高级别的官员进行互动，达到企业争取的目标，这种情况也被归于利益疏通。

    （3）正式沟通。此处的正式沟通是指企业通过与官员通过制度化的方式，正式反映意见，包括递交正式的书面申请、与其他企业联名上书等。这种情况意味着国企已经放弃了自身具有先天优势的特殊政治身份，与其他企业站在同一起点与政府进行谈判。

    （4）按章办事。这一方式意味着企业已经放弃一切谈判机会，对政府的政策完全执行，此时企业的能动性最低，政府的控制力最强。

    因此，国有企业的应对方式可以总结整理如表2所示：

    随着政府层级的逐步提升，国有企业应对政府的策略也随之发生变化。随着部门权力的提升，政府对企业产生的影响也越来越大。但其中值得注意的是“正式沟通”这一项，表面看来这一手段最为正式，但在实际情况中，企业往往是在其他渠道都走不通的情况下才会采取这种策略，政府方面也不会对此产生重视，几乎无法改变现状。

    已有许多研究指出，由于官员政绩考核对经济指标的要求、日常中互动频繁等原因，级别越低的地方政府也越容易与企业结为利益同盟[28]，换言之，政府与企业之间相互依存的关系也就体现得更加明显；甚至在本文案例中，基层政府因其审批权限小、难以对企业产生实质性影响，而在双方的互动中处于弱势地位。随着政府层级的提升，企业对政府的依赖性一直保持在较高的水平上，但政府对企业的依赖性却逐渐降低，企业不得不采取更加谨慎的态度来应对。

    从纵向来看，政企双方依赖关系的变化成为影响国有企业应对政府策略变化的主要原因。但仅仅这一因素无法完全解释横向层面的差异——企业在面对同一级政府时的策略变化，其中的影响因素还需要从政府自身出发来考虑。在对案例进行仔细观察后不难发现，企业被迫进行策略改变往往是在政府开展严厉的专项治理活动时（与市级政府互动时发生的情况），或在政府进行严格重要的检查时（与省级政府互动时发生的情况），此时政府官员面临着来自内部的巨大监控压力，与企业的利益联盟关系也因此受到破坏。此外，由于高级别政府相较基层政府的内部监控更加严格，企业也不得不采取更为保守和正式的方式。除了上述因素外，还有一个易被忽视的因素也在影响国有企业与政府的沟通。在案例中可以发现，当政府官员的专业素养与企业有着明显差距，或政府的政策不够科学严谨时，企业与政府进行沟通的态度就变得更加消极。

    本文将政府影响国有企业应对策略选择的因素归结为两个层次的变量——关系变量与制度变量。其中，关系变量是指政府与企业之间的相互依赖关系的变化，这一变量会显著影响企业对政府的态度，并对企业策略变化产生影响；制度变量则是指政府自身会影响企业策略的要素，不会受到企业的影响而发生变化。

    在关系变量中，政府对企业的依赖性主要受到企业纳税贡献及对当地经济GDP贡献的影响，随着政府级别的升高，政府对企业的依赖性是逐渐降低的，政府得将更多注意力放在环保方面，对企业的态度也越发谨慎，政府也就掌握着更多的主动权；反之，企业对政府的依赖性受到政府级别的影响也一目了然，因为层级越高的政府其审批权限也越大，作用也越关键。

    经过关系变量的分类后，我们得到了如图1所示的示意图。面对最低一级的县级政府，因为其级别并不足以影响企业目标的达成，且政府对企业经济贡献的依赖性最强，国有企业便不再投入太多精力，采取了不予理睬的态度，此时企业能动性最高；面对市级政府时，企业对经济的贡献依然十分可观，政府官员不会在环保方面过分为难企业，甚至在审批时给予了一定帮助，企业通过“常规的”利益疏通方式即可实现目标；面对省级政府时，政府对企业的经济依赖显著降低，对企业环保资质的审查和环保成果的检验也更加严格；面对中央政府时，企业几乎别无选择。但也会有例外情况出现——当政府受到上级死板严格的指标或政令束缚时，企业的经济贡献让位于上级压力，政府对企業的依赖性降低，企业就陷入了更加被动的境地。

    在制度变量层面，包含两个具体变量——监控度与科学度。其中监控度是指政府内部对政策执行过程的监控，随政府内部监控制度和力度的变化而变化；这一变量影响了国有企业寻求使用非正式关系解决方式的偏好。权力在政府内部的分割给了企业在不同层级或部门间进行操作的空间，除此之外，企业也可以使用利益疏通的方式达到目的。科学度是指政令的本身的科学程度以及官员专业素养的高低；这一变量影响了企业与政府进行互动的积极性。由于企业执行环保政策的过程涉及众多技术难点与细节，相对企业而言，政府官员的专业素质往往较低；这种情况通常随着政府级别的降低而表现得越发明显，不但削弱了官员执行政策时的权威性，也提升了企业与政府的沟通成本，降低了企业与政府进行互动的积极性。此时企业不再对沟通结果抱有期待，或者采取不理睬的态度，或者只进行象征性地沟通。

    经过这两个维度的划分后，我们得到了如图2所示的示意图。当政府内部監控度和科学度都较低时，政府对企业的约束力最低，政府官员没有能力对企业进行实质考核与监督，只能象征性地进行管理，现实中这种情况通常出现在官员素养较低的基层政府中。当科学度高而监控度较低时，企业与政府更容易在目的上与政府达成共识。当科学度低而监控度高时，在现实中往往是政府接到了上级强有力的行政命令，尽管政令本身可能存在漏洞与实际不符，但在高监控的情况下依旧不得不执行；此时企业也无力扭转局面，仅仅使用形式上的手段进行沟通。当政府内部监控度和科学度都很高时，政府对企业的约束力最强，企业只有严格遵循政府的要求而行动，这种情况通常在高级别政府中出现。

    本文认为，关系变量与制度变量都会对国有企业与政府的互动产生影响，在这两者的共同作用下，国有企业应对政府的行为呈现出了不予理睬、利益疏通、正式沟通、按章办事这四种不同的形态。从动态角度上看，国有企业的行为策略会随着企业与政府的相对关系的改变而发生变化；从静态角度来看，政府自身的因素也会影响企业的态度与策略。在这两个变量中，政府方面的因素都在其中起到相当关键的作用，甚至在某种程度上可以认为，国有企业的行动是由政府的结构性和动态性因素而决定的。

    四、讨论与总结

    国有企业与政府的关系究竟是怎样的？它与政府紧密的政治关联有没有在与政府的互动过程中为它带来好处？在本文的案例中，我们似乎很少能看到这样的情况出现；与此相反，因为国有企业财力雄厚，往往还容易成为官员牟取私利的对象。近年来，随着环境质量不断下降，国家层面加大对环境保护、环境治理的力度，出台一系列政策、方针，中共十九大报告中更是突出强调环境保护的重要性，因而国有企业与政府紧密的政治关联带来的最大影响似乎就体现在对环境政策回应的积极性上——但考虑到执行国家环保政策所需投入的经济成本，对一家企业而言，很难将此视为一项优势。不容否认的是，对环保指令的严格落实的确为全社会带来了不小的环境收益。从这一点来看，国有企业相较民营企业虽然掌握着更多的政治资源，但这些资源也并未如人们所想的那样，成为其规避政府管制、获取经济利益的工具[29]；从这一点来看，国有企业的确表现出了其社会公共性的一面，符合国家的创立初衷。

    于是，在国有企业应对政府的行动中，我们更多看到的是它作为普通企业的一面——在不同政府间周旋、甚至一同“上书”政府——但这样的互动关系依然展现出其耐人寻味的一面，难以通过“非正式关系”等概念来进行简单的概括。目前有关非正式关系的研究，大多把政府与企业之间的互动视为市场化进程中的附属品[30]，当市场化完成后，这种关系自然也会随之消解，当下它只是暂时性地影响着政府的政策执行——当然这种影响的作用也不容小觑，它可以软化甚至扭曲正式制度[31]。但在本文的案例中我们看到，企业也并非只有通过非正式关系才能影响政府；甚至当政府对企业的经济依赖性降低，内部监控度提高的时候，非正式关系的影响力还会受到相当程度的削弱。此时企业也别无选择，唯有听从政府的指令。只有在极少数情况下，企业能够通过上级政府官员的帮助来达到目的，而这种情况则是由我国政府内部的“碎片化”所带来的——由于权力在不同的政府部门和层级之间被分散化了，才使得企业有机会利用此种分散化提供的空间进行活动，以此软化和对抗政府的强监控[32]。最后需要注意的一点是，“正式沟通”的方式虽然看起来很有对抗性，但却并非企业优先的选择，相反，只有在企业几乎无路可走的情况下才会通过正式沟通去表达诉求，此时企业已经处于相当弱势的地位，这一策略所发挥的作用也十分有限。

    当然，不容否认的是，非正式关系的确在政企互动的过程中发挥着重要的作用[33]，尤其在地方政府层面，几乎在每一个互动环节都可以见到非正式关系的影响，只有在政府内部有极强的监控时，这种情况才会发生转变。在本文案例中，企业之所以会向政府寻求正式制度以外的联系和帮助，不仅因为政府掌握着大量可供分配的资源，也是由于政府强有力的行政命令可以直接干涉企业的生产活动。政府的出发点固然是为了降低市场外部性，或者对市场难以配置的资源进行调节，但在本文中也可以看到，这些调节并非都是有益的。有些时候，政府出于对自身政绩的考量或为了应对上级压力而对企业进行干涉（政府强制电厂使用高硫煤即是例证），在这种情况下企业使用非正式关系成为一种自我保护的方式。

    因此，从本文来看，国有企业虽然与政府有着更加紧密的政治与经济联系，但在与政府的日常互动中，这些联系也并未给国有企业带来直接的好处。从这一角度而言，国有企业与私有企业并无明显区别。国有企业应对政府的行动方式依然在很大程度上取决于政府自身的种种因素。具体而言，影响国有企业应对政府策略的因素主要有动态的关系变量与静态的制度变量两种，即前者指政府与企业之间的相互依赖关系，后者则包括政府内部的监控度与官员及政策的科学度。就关系变量而言，受政府层级影响，双方关系的变化主要由政府对国有企业的经济依赖性以及企业对政府的依赖性而决定；就制度变量而言，政府自身的结构性因素则是问题的关键。在这种情况下要改善环境政策的实施效果，仍需要从政府着手，提升官员专业素养，加强政策科学性，强化内部监控，才能进一步提升我国环境治理效果，改善环境质量。

    参考文献：

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    [2] 参见网址http：//www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bgg/201109/t20110921_217529.htm

    [3] 参见中国电力企业联合会发布的《中国电力行业年度发展报告2016》，网址http：//www.cec.org.cn/ guihuayutongji/gongzuodongtai/2016-08-24/157409.html

    [4] 数据来源：《中国能源统计年鉴2014》

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    [21] 数据来源：S市2014统计年鉴.

    [22] 参见网址http：//www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bwj/201309/t20130918_260414.htm

    [23] 参见《河北省大气污染防治行动计划实施方案》.

    [24] 2011年9月，国家环保部正式发布修订后的《火电厂大气污染物排放标准》，增加了对火电企业氮氧化物排放值的限制，并从2012年1月1日起正式实施，要求火电企业进行脱硝改造。而早在2009年前后，L厂已将脱硝设计写入可行性研究报告，并据此设计施工。

    [25] 参见国家发改委网站http：//xwzx.ndrc.gov.cn/zcjd/201111/t20111130_448411.html

    [26] 参见http：//www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bwj/201512/t20151215_319170.htm？_sm_au_=iVVR2PCFSksVLj6H

    [27] 贺小刚， 张远飞， 连燕玲等. 政治关联与企业价值——民营企业与国有企业的比较分析[J]. 中国工业经济， 2013，（1）：103-115.

    [28] 聂辉华， 李金波. 政企合谋与經济发展[J]. 经济学（季刊）， 2007，（1）：75-90.

    [29] 林毅夫， 李志赟. 政策性负担、道德风险与预算软约束[J]. 经济研究， 2004，（2）：17-27.

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