新公共治理理论及对中国公共服务绩效评估的影响

    包国宪 赵晓军

    摘 要： 斯蒂芬·奥斯本在《新公共治理？》一书中提出了“新公共治理”一说。那么，新公共治理究竟“新”在何处？本文从这一问题出发，对新公共治理范式从理论基础、资源分配机制、价值基础、系统结构、政府角色等方面与传统公共行政和新公共管理进行了比较。在此基础上，重点探究了在新公共治理理论下公共服务绩效评估在分析单位、评价维度和公共价值方面发生的变化，并对我国公共服务绩效评估变迁的可能性进行了分析。文章认为，新公共治理范式下公共服务绩效评估的分析单位由个体转为系统，关系绩效成为新的评价维度，政府绩效的合法性和公共价值成为新的关注焦点。我国政府改革为多元主体共同治理的格局奠定了一定的基础，但是系统绩效、关系绩效和公共价值还远未成为地方政府绩效评估的关注焦点。

    关键词： 新公共治理；政府绩效评估；范式演变；公共价值；关系绩效；系统绩效

    纵观近几十年来公共行政领域的改革思潮，先后出现了新公共行政、新公共管理、新公共服务等思想，“反思、批判和重构”是这些思想生成的典型途径。长久以来，对新公共行政和新公共管理能否成为范式一直是学术界争论的话题，英国学者斯蒂芬·奥斯本（Stephen P. Osborne）在《新公共治理？》[1]一书中又增添了“新公共治理”一说，力图在范式之争中增添新的要素。那么，新公共治理“新”在何处，在新的理论范式下公共服务绩效评估将面临怎样的变化，中国公共服务绩效评估又将何去何从？本文将围绕这几个问题展开讨论。

    一、新公共治理“新”在何处

    《新公共治理？》一书并未对老式的公共治理进行界定，更没有从新旧公共治理对比的角度展开分析。在奥斯本看来，社会-政治治理（socio-political governance）、公共政策治理（public policy governance）、行政治理（administrative governance）、合同治理（contract governance）和网络治理（network governance）等都是新公共治理的思想来源。之所以提出“新公共治理”，作者意在改变公共治理的从属地位①，使其成为一个独特的话语体系，从而对当前的现实问题和挑战进行回应。因为在公共服务提供主体日益多元和公共政策制定过程日益复杂的21世纪，与传统公共行政和新公共管理相比，新公共治理更能反映和把握这种复杂和碎片化的现实。因此，新公共治理之“新”主要是针对传统公共行政和新公共管理而言的。在奥斯本看来，在过去的一个世纪里，尽管公共服务思潮不断翻新，但公共政策实施和公共服务提供只经历了三种主流体制的演变，分别是传统公共行政、新公共管理和新公共治理。尽管奥斯本一再强调由于学界共识的缺乏，他并不打算提出新公共治理是公共服务提供的一个新范式这一观点（因此书名是加了问号的），但是在书的结尾他承认，新公共治理确实是当代公共服务提供的一个重要范式。

    1.理论基础：制度和网络理论

    传统公共行政以伍德罗·威尔逊提出的政治-行政二分原则和马克斯·韦伯的官僚制理论为基础。19世纪末，美国政治上政党分肥制度导致的贪污腐败和行政混乱，经济上垄断资本主义发展引发的经济危机和阶级矛盾，使得“政府应该扮演守夜人角色”的传统观念遭遇挑战。正是在这样的背景下，威尔逊提出政治和行政二分，主张建立一门行政学科，由此开启了行政学的研究之路[2]。而韦伯的官僚制理论与威尔逊提出的“政治-行政二分”是一脉相承的（尽管二者来自于不同的国家），因为官僚制不是一种政体形式，而是在某种政体形式下，从事具体业务的行政管理班子的体制[3]。传统公共行政正是建立在政治-行政二分和官僚制基础之上，强调规则，更多建立在技术理性而非价值理性基础之上的一种体制。它在20世纪上半叶经济、政治和社会面临激烈动荡和改革的时期，发挥着极为重要的作用。

    新公共管理的理论基础是私营企业管理理论和公共选择理论。如果说传统公共行政以政治与行政的分离为核心特征的话，那么新公共管理则以公共部门和私人部门管理技术与方法的融合为核心特征。正如Wallace Sayre所言，“從根本上来说，公共部门和私人部门在所有不重要的方面都是相似的”[4]，新公共管理试图从私人部门中吸取营养，希冀挽救西方国家在上世纪70年代末出现的财政危机、信任危机和管理危机。具体管理中倡导民营化，强调顾客至上、竞争、绩效评估等私人部门流行的理念和做法。新公共管理注重经济学的理论在公共部门中的应用，其中，作为新公共管理理论基础之一的公共选择理论就是以微观经济学的基本假设（尤其是理性人假设）、原理和方法作为分析工具，来研究和刻画政治市场上的主体的行为和政治市场的运行。

    奥斯本认为，与传统公共行政和新公共管理不同，新公共治理的理论基础是制度理论和网络理论。自20世纪60年代以来，组织理论家开始关注组织和环境的交互影响，前期主要关注环境对组织的影响，后期开始关注组织对环境（尤其是很少被学者关注的制度）的改变和形塑[5]。在新公共治理下，如果治理安排缺乏规范性基础（制度）的话，那么从长期来看，其必然会导致效率低下和合法性不足的问题。制度不仅可以促进治理主体间的互动，也可以对其进行控制，同时治理主体间的互动也会改变和形塑制度。新公共治理的另一个理论基础是网络理论。与传统官僚制理论强调规则和命令不同，网络理论强调关系和信任，关系资本（relational capital）成为网络理论的一个核心概念。在新公共治理下，网络理论所暗含的民主而非专制、平等而非等级、协商而非命令、信任而非算计被融入和吸收，这与传统官僚制行政是大相径庭的。

    2.资源分配机制：网络和关系契约

    等级制是传统公共行政的核心资源分配机制。韦伯在理论上假定处在金字塔尖端的上级发出的命令是正确的，由此在等级命令链条、非人格化以及规章制度的严格束缚下，官僚制“精确、稳定、有纪律、严肃紧张和可靠……，纯粹从技术上看可以达到最高的完善程度”[6]。传统公共行政聚焦于单一集权制的行政体系，政策的制定和实施的空间是一个垂直整合的封闭空间，通过权力和命令机制，使资源得以配置。

    新公共管理的核心资源分配机制是竞争机制、价格机制和契约关系。在新公共管理下，政府与政府、政府与企业、政府与第三部门之间可以展开竞争。通过竞争，不仅可以增强政府机构的危机感，督促其有效率地提供公共服务，同时也可以检验公共服务提供主体的合理性，以期达到节约财政资源的目的。新公共管理将公共物品视为和私人物品一样的一种商品，主张用价格机制引导其配置，力图达到资源配置的最优化，改变政府垄断的低效率和浪费。另外，新公共管理主张用契约关系来规范和调节合作主体之间的关系，理性人假设、静态性、标准化等是其核心特征。

    相比之下，新公共治理的资源分配机制是网络和关系契约。网络是一种不同于官僚制和市场的资源分配机制。在韦伯式的官僚行政中，命令发挥着至关重要的作用；在新公共管理下，竞争机制和价格机制大行其道；而在新公共治理的网络结构下，合作而非竞争成为重要的机制，其中信任发挥着非常重要的作用。对信任的提倡，与经济学家着重关注的风险意识形成了鲜明对比。因为大部分经济学家认为，在市场交易的条件下，信任发挥的作用是微乎其微且不可靠的，采取信任实际上就是在冒险[7]。然而，新公共治理下网络治理的复杂性使得预测所有偶然因素进而使用契约进行限制的困难性明显增大，因此，建立在信任基础上的关系契约，而不是风险分析基础上的古典契约，成为网络合作的重要基础。关系契约强调社会人假设而非理性人假设、动态而非静态、个别化而非标准化……，这与新公共管理下的古典契约关系是截然不同的。

    3.价值基础：多元价值的共存

    在奥斯本看来，传统公共行政的价值基础是公共部门精神（public sector ethos）。公共部门精神是公共部门官员，尤其是高级官员所倡导的一系列态度和价值。在英国，公共部门精神包括政治中立、忠诚、正直、廉洁、诚信、公共服务等[8]。实际上，无论在西方国家还是东方国家、过去还是现在，公共部门精神都具有相似性。奥斯本之所以将公共部門精神作为传统公共行政的价值基础，意在突出传统公共行政时期价值基础的相对单一性，即无论这一时期的价值如何多元，公共部门精神（而不是私人部门的价值）具有绝对的主导地位。

    与传统公共行政强调价值基础的公共性不同，新公共管理强调的价值基础是市场化特征。奥斯本认为，新公共管理暗含着这样的信条，即市场为公共服务的生产提供了最适宜的场所[9]。因此，在推行新公共管理的国家里，民营化、合同外包、内部市场、消费券等成为政府广泛推行的工具。政府希望借助这些工具提升政府效率、提高公民满意度、挽救信任危机。新公共管理下，不仅公共部门和私人部门具有不同运行逻辑的假设被打破，而且统治私人领域的市场和竞争机制在公共领域中占据了主导地位。

    如果说传统公共行政的价值基础更倾向于公共性，新公共管理的价值基础更强调私有化，那么新公共治理的价值基础是多元、分散和相互竞争的价值的共存。新公共治理的网络结构中，多元主体共同致力于公共服务的提供，多元价值的共存成为常态。尽管网络中的不同主体或者不同联盟间的地位和权力可能并不完全对等，但是新公共治理力图通过主体间的协商来促进不同主体间的共识和合作。多元价值的竞争和共存使得公共价值生成和实现的可能性大大增强。需要强调的是，虽然在新公共管理下，政府、企业以及非营利组织均可参与公共服务的提供，但是竞争和效率是新公共管理的主导价值，这与新公共治理下多元价值的共存是不一样的。

    4.系统结构和政府角色的变化

    由于新公共管理和新公共治理下服务提供主体的多元化，从不同主体构成的系统结构而不是单个组织的内部结构来探讨新公共治理在形式结构上的演变变得至关重要。传统公共行政的系统特征是单一主体构成的、等级控制的封闭结构，政府是公共服务提供的唯一主体；从权力运行方式来说，整个政府系统，无论是某一层级政府内部还是整个政府系统都呈现出自上而下的等级约束关系（尽管在联邦制的国家中央政府对地方政府的约束关系要小于单一制国家）；从系统与外部环境的关系来看，内部取向和相对封闭是传统公共行政的主要特点。在这样的结构下，借用戴维·奥斯本和特德·盖布勒的术语，政府的角色是“划桨”[10]，即政府基本垄断了公共服务的提供。

    新公共管理的系统特征是多元主体构成的、管制式的开放结构。政府、企业和第三部门都是公共服务提供的主体；管制（regulation）而不是等级控制成为其主要特点，这种管制不仅体现在政府内部的自我管制（绩效评估工具的应用）和代理机构化②，而且体现在政府与外部主体间的关系（如在合同外包中，政府主要借助合同对其他主体进行监督，而不实际参与服务的提供）；从系统与外部环境的关系来看，政府开始从封闭走向开放，与政府外部的主体展开竞争或合作。在新公共管理下，政府的角色从“划桨”转为“掌舵”，政府只是把握方向，而具体的服务提供可以交给政府机构、企业组织或第三部门。“管制国家（regulatory state）”也在这一时期成为流行的术语[11][12][13][14][15]。

    新公共治理的系统特征是多元主体构成的、网络式的开放结构。新公共治理网络结构的平行化与传统公共行政科层结构的等级化的区别自不必多言。就新公共治理和新公共管理比较而言，尽管就系统结构的多元构成和开放程度而言，两者有许多共同之处，不过在结构形式方面其区别也非常明显。新公共管理的系统结构尽管由于主体的多元化也呈现一定的网络化特征，但是仔细探究不难发现，新公共管理主体间的竞争性决定了其网络化结构的分散化和脆弱性，而新公共治理由于更加强调多元主体间的合作，其网络结构更加紧密和坚韧。另外，就系统与外部环境的关系来看，虽然新公共管理和新公共治理都是相对开放的系统，但是其最大不同之处在于：新公共管理依然聚焦于单一组织的内部过程；而新公共治理则更多聚焦于组织之间的关系。在政府角色的演变方面，我们可以借鉴新公共服务理论的相关内容来界定政府在新公共治理下的角色。在《新公共服务：服务而不是掌舵》中，登哈特夫妇婉转地批评了企业家政府理论中政府“掌舵”角色的定位，认为引导公共服务这只“船只”方向的不应该是政府，而应该是公民。在这个前提下，新公共治理下政府的角色应该是服务，而不是掌舵。也正因为掌舵的人是公民，政府所应扮演的领导角色是基于共同价值的领导，而不是传统公共行政的控制式领导和新公共管理下的管制式领导[16]。

    除了以上五个角度的区别之外，奥斯本还从关注焦点和强调的重点两个方面对三者进行了区分。从关注焦点而言，传统公共行政聚焦于政治系统，新公共管理聚焦于组织，而新公共治理聚焦于组织及其所处的环境；从强调的重点而言，传统公共行政强调政策制定和实施，新公共管理强调组织资源和绩效的管理，而新公共治理则强调价值、意义和关系的协调。由于奥斯本旨在抛砖引玉，引发学者对新公共治理范式的思考，因此奥斯本提出了新公共治理的七个“新问题”，涉及新公共治理的基本问题，即新公共治理的基本分析单位是什么；结构问题，即何种组织架构是新公共治理的最佳选择；可持续问题，即如何确保公共服务体系的可持续性；价值问题，即新公共治理的核心价值理念是什么；关系技能问题，即关系绩效（relational performance）需要的关键技能是什么；责任问题，即新公共治理体制下责任的本质特征是什么；评估问题，即如何在开放自然的公共服务提供系统中评估可持续性、责任和关系绩效。这些问题不仅直接指明了新公共治理未来的研究方向，也间接道出了当前新公共治理研究的不足[17]。

    二、新公共治理范式下公共服务绩效评估的变化

    绩效评估被认为是新公共管理的核心特征[18]，这并不意味着传统公共行政下不存在绩效评估。从伍德罗·威尔逊对行政效率的强调，到20世纪早期纽约市政府对绩效评估技术的应用，都可以看到早期公共行政中绩效评估的影子。不过，正如ouchi[19]所言，在处理评估和控制的问题上，传统公共行政更强调通过规则的使用实现对绩效的控制，而新公共管理则更强调对可量化的产出的测量；传统公共行政的绩效评估更多依赖于专业标准（professional standards）和服务目标的使用，而新公共管理的绩效评估则建立在资源或战略的基础之上[20]。传统公共行政在绩效评估方面的特色，与古典管理时期科学管理強调管理者作用的发挥和官僚制理论强调规则和层级控制是高度一致的，而新公共管理之所以可以将绩效评估作为重要的控制手段，部分原因在于官僚制的内部规则已无法直接作用于外部的行为主体。那么，新公共治理范式下，公共服务绩效评估会发生怎样的变化？为了突出新公共治理范式下公共服务绩效评估的特质，本节将主要从分析单位、评价维度、价值基础三个方面展开论述。

    1.绩效评估的分析单位：从个体到系统

    新公共治理在绩效评估方面发生的变化，不仅仅限于绩效评估地位和评估机制的变化，而在于绩效评估分析单位的转变。无论是传统公共行政还是新公共管理，绩效评估的分析单位均局限于单个的组织。传统官僚制行政下的层级控制和部门分工加剧了政府内部在纵向和横向上的隔离，这种隔离导致每个层级的政府、每一个部门局限在自己的空间内，在绩效评估方面的体现便是只追求单个层级或单个部门的绩效最大化，而对于系统的思考和把控则更多寄希望于顶层人员。在新公共管理下，虽然服务提供主体已经从一元向多元发展、系统环境从封闭走向开放、政府角色从控制走向管制，但是竞争机制的使用依然加剧了服务组织之间的隔离。在财政资源获取的压力下，单个部门（或公共服务提供主体）更多关注自身的绩效，而不是整个系统，绩效问题主要是从个体组织的视角上来看待的[21]。尽管这一时期的绩效评估更多与战略管理相互结合，但是这种战略是建立在单个组织的基础之上，而不是整个公共服务系统。新公共管理的这种弊端可以从英国政府改革的发展轨迹中窥见一斑。从撒切尔夫人保守党时期对于强制竞争和代理机构化的大力提倡，到新工党政府最佳价值、协同服务、网络治理的强调，可以看出政府在克服新公共管理的碎片化方面所做的努力。而随着新公共治理环境下组织结构从垂直整合、横向联合向碎片化、混杂式的结构发展（这种结构与新公共管理下同质化相对较为严重的多元结构是不同的），单个孤立的“政策筒仓（policy silos）”或“服务筒仓（service silos）”向跨部门、跨领域的整合系统的转变，公共服务绩效评估的分析单位也应该从个体向网络或系统方面发展。

    尽管系统（或网络）由个体所组成，但是个体结果的达成并不等于系统绩效的实现[22][23][24]。由于治理网络主体间的相互依赖性，网络整体绩效的实现取决于公共服务提供主体间协同作用的发挥，单个主体的绩效状况直接影响其他主体乃至整个系统的最终绩效。因此，网络主体不仅要在思维模式上从聚焦于自身绩效的个体视野向着眼于整体绩效的系统视野转换，而且在评估实施方面要突出个体绩效和系统绩效之间的关系。这种关系或评估理念看似简单，但是在实际操作中的复杂性要远远大于以往的时期。以某一政府部门来说，在新公共治理的背景下，由于涉及多种公共服务和与政府内外的多个主体合作，如果以公共服务的类型来划分网络的话，其可能处于不同的网络之中，扮演不同的角色。因此，着眼于系统绩效的评估，可能需要面对多重网络以及更多的利益相关者，相比以往，评估涉及的范围、系统思考的广度、相互学习的频率都需要有大幅度的提升，这大大加剧了新公共治理背景下绩效评估的难度。

    2.绩效评估维度的变化：对关系绩效的强调

    在新公共治理的研究背景下，关系资本、关系营销、关系绩效、关系契约、关系技能（relational skills）成为重要的学术术语。不同于传统公共行政下的等级关系、新公共管理下的管制关系或契约关系，新公共治理下的关系不仅在主体上范围更广，而且在关系性质上也更为多样。从主体方面来讲，新公共治理重视公共服务提供主体之间的网络合作关系，甚至视顾客（或服务对象）为合作生产者；从主体结成的网络关系来说，可能存在主体关系趋于平等的网络，也可能是主体地位不对等、某一组织[如Provan[22]等提到的内部产生的领导组织（lead organization）和外部产生的网络行政组织（network administrative organization）]承担领导和协调角色的网络；在内在机制上来说，新公共治理下的关系更强调合作和信任，而不是竞争和管制；从政府绩效评估的实践来看，合作、关系、信任、对话、承诺、整体等成为新的流行话语。

    由于新公共治理背景下的这种关系可以有效地降低交易成本，挖掘公共价值，获取多样资源，满足多元利益相关者的需求，最终提升整个网络的绩效，因此奥斯本着力提倡对关系绩效进行探索。例如，关系绩效的核心要素是什么？如何在多元服务组织构成的服务网络中对关系绩效进行评估[25]？目前学术界专门针对关系绩效的研究还相对较少，尽管国内普遍将Contextual performance③翻译为关系绩效（也有翻译为周边绩效或情境绩效），但是两者无论在字面构成还是内涵意义上都不能完全等同。情境绩效的提出主要针对任务绩效而言[26]，强调组织、社会和心理环境对组织效率的影响[27][28]；其研究的内容涉及单个组织内部的人际关系而不是聚焦于网络系统中的组织关系。因此，有关情境绩效的研究并不能弥补新公共治理下關系绩效研究的不足。与关系绩效相关的研究可以通过关系治理（relational governance）的研究（或者更宽泛地来说，可以通过网络治理的研究）窥见其中的一些要素[29][30][31]，但是专门针对网络成员间的关系绩效以及关系绩效评估的研究则是非常少的[32][33][34][35]，至少从完全相符的字面提法上是如此。

    在这些少量的研究中，Stank等学者在借鉴服务质量概念模型[36]的基础上对网络合作背景下关系绩效的构成要素进行了初步探索。他们将关系绩效解构为回应性（responsiveness）、保证性（assurance）和关怀性（empathy），并对关系绩效分别与运作绩效、成本绩效和顾客满意度的关系进行了分析。Mandell和Keast认为，合作网络的关键特征在于新型关系的构建能力。除了传统的绩效测量指标外，合作网络的绩效测量应包括网络成员关系的紧密度、网络成员对整体绩效的承诺度、利益相关群体的融合度、网络成员的开放度以及网络内外部关键成员对网络的支持度[37]。Ansell和Gash则以间接的方式识别了影响网络成员合作关系绩效的因素，包括对话、信任、承诺和共识等[38]。这些研究均可看作是治理背景下关系绩效构成要素的有益探索。总之，在新公共治理范式下，治理网络的有效性不仅取决于有形的产出绩效，也取决于无形的关系绩效[39]。另外，需要指出的是，一定程度上来讲，关系绩效的实现并不是治理网络的终极价值追求，而只是实现终极价值的手段，那么在这样的前提下，正如传统公共行政过分追求规则而饱受诟病、新公共管理过分追求竞争而备受批评一样，关系绩效会不会面临同样的困境？对于关系绩效的评估应该保持在一个什么样的合理范围内，才能避免目标置换的困境？这些都是在范式转变的新背景下，学者和实践者需要思考的问题。

    3.绩效评估的价值基础：重视公共价值的生成和实现

    绩效评估在提高以绩效指标数据为支撑的政府绩效方面发挥着显著的作用，然而指标数据反映的政府绩效与公民满意度却并不一定呈现正向的相关关系，其中可能的原因在于政府绩效指标所反映的公共价值供给与公共价值需求之间存在明显的偏差。尽管目前学界对于公共价值的界定存在一定的分歧[以Moore为代表的公共价值（public value）研究，强调对行为结果的价值进行判断，而没有对公共价值的具体内容或构成进行深入探讨[40][41]，而是通过有效的公共管理并借由公民和民主代议机构来判断政府部门是否创造了公共价值；而以J？覫rgensen和Bozeman[42]为代表的公共价值（public values）研究则多偏向于对行为的判断和行为的合理化，注重对公共价值具体内容的探索[43]]，但是将公共价值融入政府绩效评估和管理已经受到学界越来越多的重视[44][45]。

    从公共价值的生成来说，新公共治理范式下多元主体的参与更有利于确保公共价值在绩效评估过程的应用。传统公共行政范式下，哪些公共价值（尤其是那些在特定情境下创生的公共价值）能否进入政府部门，政治家和民选官员起决定作用，尽管其背后的逻辑是公民选举政治家—政治家制定政策—政府官员执行政策，以此来实现公民的价值诉求，但是在这种通过精英来确保公共价值的体制下，如果精英或者制约精英的制度出现问题，其中的逻辑链条便会发生断裂，进而影响公共价值的实现和导致公共价值的供需矛盾。当然，在传统公共行政中，公民亦可通过公民满意度评价一定程度上约束公共服务的设计和提供，但是政府官员无疑起着主导作用，而公民处于相对被动的地位。新公共管理对传统公共行政的“政治-行政”二分提出了质疑④，尽管当代的公共行政也无法完全摆脱“政治-行政”二分的束缚，但是分离的程度已经与19世纪末期力图克服政党分肥制弊端而确立的二分原则大不相同。当前，不仅行政人员参与政策制定日益频繁，而且政府之外的私营部门和第三部门也一定程度上参与到政策过程中来，从而使得传统上政治家独断价值判断发展为多元主体共同决定公共价值。在这种政治泛化背景下，生成的公共价值不仅更具合法性，而且在新公共管理大力提倡绩效评估的文化下公共价值更容易得到实现。尽管如此，由于新公共管理的理论基础是新古典经济学和公共选择理论，私人部门的个人利益取向必然会渗透到公共行政领域中来，而这种以个体为基础的价值取向与公共价值所强调的“公共”基础或者“集体”基础是不同的，有时甚至是相互冲突的。因此，公共价值的合法性生成以及通过绩效评估促进公共价值的供需匹配仍然会面临问题。而在新公共治理范式下，公共服务提供主体的多元性、公民参与空间的扩大、对相互间对话和学习的强调、信任关系的建立等都有利于公共价值的生成。当然，这并不意味着传统公共行政和新公共管理下无法生成公共价值，而是说在当前的信息技术条件下和新公共治理营造的政治生态下，这种机制更利于形成公民认可的公共价值，并通过绩效评估工具或绩效管理，推进公共价值的实现。

    从公共价值的实现来说，新公共治理范式下的绩效评估将更有利于公共价值的实现。首先，（正如前文所述）由于新公共治理强调对整体系统而非个体的评价，像新公共管理范式下公共服务提供主体更多聚焦于个体效率得失而缺乏系统思考的做法已经不合时宜。在这样的情境下，着眼于整体、着眼于公民的公共价值更易成为公共服务绩效评估的价值基础。其次，新公共治理范式下公民在操作层面和战略层面的全面和深度参与[46]，使得公民不再像传统公共行政时期那样只能被动地通过公民满意度评价希冀政府官员能够听到他们的声音，也不像新公共管理时期那样只能通过用脚投票的方式影响公共服务的提供，而是通过战略计划的参与主动地、全面地对公共服务的提供产生影响。因此，新公共治理范式下的绩效评估或管理必然会因为公民参与深度和广度的增加而更利于凸显公共价值。再次，在新公共治理影响下兴起的、公民深度参与的政府绩效评估形式，如公民发起的政府绩效评估（citizen-initiated government performance evaluation）、公民参与的政府绩效评估（citizen-involved government performance evaluation）等，都有利于公共价值在战略计划层面到执行层面的全面转化和实现，有利于减少公共价值在绩效管理过程中的偏离和冲突。

    三、中国情境下公共服务绩效评估演变的可能

    在中国情境下，新公共治理理论对公共服务绩效评估演变会产生什么样的影响，影响的可能性有多大？一定程度上来说，不同理论范式下绩效评估的演变都有利于公共服务改革的深化。例如，在绩效评估方面，新公共管理改革之所以更强调资金使用的效率，关注输出（output），是为了克服传统公共行政下只重视资金使用的合规性和输入（input）合法性的缺陷。而新公共治理则更进一步，更为关注资金使用的结果（outcome），聚焦于公共服务的长期效果、整体影响和公共价值实现，这与新公共管理下只关注短期利益的即时输出和竞争基础的个体绩效是不一样的。因此，新的理论范式的诞生，必然要求公共服务系统在理念、行为、结构上发生新的变化，而这些变化需要新的績效评估方式加以巩固。那么，在西方新公共管理和新公共治理理论的影响下，中国在实践层面或政策层面已经发生了哪些变化？这些新的变化是否有可能催生公共服务绩效评估的改革？

    1.宏观环境：多元共治局面初步形成

    公共行政每一次理论范式的演变都是政府与市场、政府与社会关系的重新调整。20世纪80年代之后，如果说西方国家是在政府与市场、政府与社会业已分化的基础上对政府职能和政府边界进行深入思考的话，那么我国则是在政府包揽一切经济事务和社会事务的背景下对政府与市场、政府与社会关系的反思和探索。在政府与市场关系方面，我国已经从20世纪80年代初期的“计划经济为主、市场经济为辅”的经济格局，发展成相对完善的社会主义市场经济体制。中共十八届三中全会指出，要“建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础”，“完善主要由市场决定价格的机制。凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预”，“凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。在政府与社会关系方面，改革开放以来，政府对社会的控制范围和控制力度都有所放松，使得基层组织的自治能力和民间社会团体的力量逐步壮大。中共十八届三中全会倡导“加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序”，“鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。中共十九大报告强调“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”。因此，从我国政市关系和政社关系的发展历程来看，尽管我国在经济自由度指标的世界排名还处于中等水平⑤，民间力量在权力抗衡、经济独立性、参与自愿性和参与广度方面与发达国家还存在明显的差距，但是我国仍然为私营部门和民间团体对公共事务的参与保留了大量的空间。另外，从中共十八届三中全会第一次将推进“国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，到中共十九大报告首次提出“国家治理体系和治理能力现代化”的路线图和时间表，也可以看出国家对政市关系和政社关系的深度思考。尽管有学者指出，我国政府提出的“国家治理”更强调政府主导下的多元共治，与西方治理概念强调治理各方的平等参与不同，有自身的逻辑起点和话语体系[47][48][49]，但是在治理的大背景下，政府必须重新思考和调整治理各主体之间的关系。从“治理”一词在政府文件中的高频出现，以及地方政府在《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）、《财政部、民政部、工商总局关于印发政府购买服务管理办法（暂行）的通知》（财综〔2014〕96号）和《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）发布以来相继制定的相关政策来看，我国正在朝着多元共治的方向发展。

    在这样的政策背景下，如果整个公共服务系统的绩效评估还是局限于合作系统中的单个个体的绩效（如政府部门的绩效或者承担公共服务的私人部门或者第三部门的绩效），那么最终产出的绩效可能只是个体绩效的最大化，而不是整个公共服务系统绩效的最大化，从而暴露出新公共管理改革极易导致的个体理性和集体理性的矛盾，最终损害公共利益。因此，新公共治理范式下建立在合作而非竞争基础上的多元共治，必然要求公共服务绩效评估聚焦于系统而非个体。在“国家治理体系和治理能力现代化”成为热门词汇的今天，在考察国家治理绩效的时候，必然需要关注“体系”或者“系统”的绩效。“国家主导”或“政府主导”是学界长期以来在改革许多体制方面所持有的一种主流观点。在我国独有的党政体系、经济发展、公民社会成长背景下，政府主导对公共部门改革或社会体制改革的正面作用毋庸置疑，但是需要谨慎合理地把握政府的权力边界。当政府主导成为破坏公民参与、第三部门参与或者私人部门参与公共事务积极性的潜在力量时，我们便需要思考政府应该以一种什么样的姿态在多元共治背景下发挥作用。而其中，新的绩效评估方式必然不能加固政府的不合理干预，而应该导向和谐的多元共治局面。

    2.微观环境：公共价值还远未成为地方政府绩效评估的核心话语

    新公共治理范式下，系统绩效、关系绩效和公共价值成为公共服务绩效评估新的关注焦点。其中，公共价值是公共服务绩效评估的基础，系统绩效和关系绩效是实现公共价值的手段和途径。在三者的关系中，公共价值处于核心的地位。从微观环境来看，公共价值还远未成为我国地方政府绩效评估的核心话语，系统绩效和关系绩效也未受到应有的重视，具体来说：

    （1）从绩效评估的系统观来说，我国的实践更多聚焦于内部系统。为了克服传统官僚制的部门割据局面，政府主要依赖上级、领导小组或战略管理工具重塑整体绩效。以杭州政府绩效评估为例，在政策层面，《杭州市绩效管理条例》规定，“市和区、县（市）绩效管理机构具体负责……拟定本级绩效管理总体规划……，批准绩效责任单位的绩效管理规划……，协调相关部门共同推进绩效管理工作”，而“绩效责任单位应当根据本地区（行业）经济社会发展规划和本单位工作职责编制绩效管理规划……”⑥。在实践层面，通过在部门内设定“战略性指标”“部门协作目标”“对市委、市政府部署的、由多部门协同推进的……年度重点任务”[50]进行专项社会评价等方式，实现部门之间的协同联动。另外，从公民参与和多元主体共治的角度来讲，虽然聚焦于内部系统的评价视角开始逐渐向外发展，但是还远未形成成熟的格局。20世纪末开始，许多地方政府开始尝试在政府绩效评估中引入公民参与，涌现了大量诸如“万人评议政府”这样的政府绩效评估形式，但是从公民参与的深度、公民评价分数的比重、绩效结果的公开程度、公民评价的可持续性等方面分析来看，还远未达到新公共治理所要求的“合作生产公共绩效”的地步。虽然杭州在这些方面略胜一筹，但是由于公民的组织性和自治性相对较弱，难以与政府处于相对平等的地位，使得杭州政府绩效评估仍然是由政府主导的。另外，我国政府绩效评估中，虽然允许政府之外的企业、第三部门参与到公共服务提供的过程中来，但是对于多元主体合作绩效的探索还远未形成制度化的做法。

    （2）从绩效评估的维度来看，关系绩效还远未进入政府绩效评估制度化的视野。由于新公共治理反对建立在个体利益基础上的竞争，倡导建立在信任基础上的合作，因此，“信任”“合作”“关系规范（relational norm）”等成为反映关系绩效之状态维度的核心词汇。从全国各地制定的有关政府向社会力量购买公共服务的实施办法、实施意见或部分地区制定的相关绩效评价办法（如《江苏省政府向社会组织购买服务绩效评价办法》《内蒙古自治区政府向社会力量购买服务项目监督检查和绩效评价管理暂行办法》等）来看，“竞争”“市场”“合同”这些新公共管理运动的核心理念依然是政府政策文件中的高频词汇，而“信任”“合作”“关系规范”出现的频次则远远低于上述词汇。这说明在我国治理格局初步形成和探索的时期，合同管理依然是政府和社会力量合作的主要维系工具，而信任关系的建立以及信任基础上的深度合作则需要通过政府与社会力量的多次博弈才能形成。另外，从我国地方政府绩效评估实践发展所诞生的两个法律文件——《哈尔滨市政府绩效管理条例》和《杭州市绩效管理条例》——来看，政府与公民关系成为法律条文里面潜藏的内容（《哈尔滨市政府绩效管理条例》允许公民对政府绩效计划提出意见和参与政府满意度评价；《杭州市绩效管理条例》要求绩效责任单位在编制绩效管理规划、制定和调整年度绩效目标时应当听取社会公众意见，规定绩效管理机构应当建立公众评价意见反馈机制），而对于政府与企业、政府与第三部门的关系则在法律条文中没有任何提及。

    （3）从绩效评估的价值基础来看，公共价值在我国政府绩效评估中的基础性地位还未充分体现。公共价值是政府绩效的合法性基础。“回顾公共行政发展史，每一个公共行政范式都是关注（公共）价值的，所不同的是（公共）价值在其理论体系中的地位……”[51]。为此，在实践中政府绩效的价值建构过程应该与政府绩效的组织管理过程有机结合，从而尽可能地接近“产出即绩效”的理想状态，最大可能地减少绩效损失。公共价值在政府绩效评估中基础性地位的缺失，并不意味着公共价值在政府领域内的缺失。实际上，我们从政府的政策、规划、目标、报告、领导人讲话内不仅可以抽取出大量抽象性的公共价值，包括效率、效益、公平、经济、自由、民主、平等、透明、稳定、法治、诚信等；也可以凝炼出众多具体性的公共价值，包括交通便利、环境保护、生活小康、公民参与、医疗实惠、教育优质等。然而，公共价值在政府绩效评估实践过程中的缺失体现在：①公共价值还未成为政府绩效评估的核心理念。政府绩效评估过程中出现的目标置换现象最能充分说明这一现状，为了维护自身的形象和地位，有些政府部门会将创新项目分阶段申报，目的是为了在每年的绩效考核中都能处于优先地位。这种工具理性的取向与公共价值明显是相悖的。②政府绩效的社会建构还不充分。在官僚制体制下，上级命令和指示往往成为政府绩效评估指标的合法来源，然而在公民需求和政府供给出现矛盾的时候，由于公民直接参与政府绩效管理的过程受阻和发展不充分，听从上级旨意常常成为政府工作人员的“合理”选择。在公民的意见无法及时进入精英阶层或者代议制的理想链条发生断裂时，官僚体制的“自上而下”和公共价值建构的“自下而上”便会发生矛盾，进而影响公共价值的实现和政府绩效的合法性。③政府绩效评估过程与公共价值建构的过程并未有意识地进行融合。由于公共价值并未成为当下政府绩效评估的核心话语，公共价值的建构过程与政府绩效评估过程未能有机结合，使得政府生产的绩效在程序和内容上均面临合法性危机。当资源限制使得多种公共价值的同时实现成为不可能，当精英阶层的公共价值排序与公民的价值排序相异导致价值冲突，当公民内部价值的分裂使得政府在价值分配面临两难选择时，如何通过约束机制、选择机制和领导机制将公共价值的合法性生成与政府绩效评估过程相结合，从而使得绩效损失降至最低，是政府在评估实践过程需要思考的问题。

    3.国际视野：带有新公共治理范式印记的绩效评估并未成为主流评估模式

    从国际经验来看，鉴于《新公共治理？》成书于英国，在分析带有新公共治理范式印记的绩效评估实践在我国的发展现状之后，不妨了解一下英国公共部门的绩效评估是否受到了新公共治理理论的显著影响。英国贝尔法斯特女王大学的Hyndman教授通过对45个政策文本或相关资料进行分析后指出，主导英国中央政府绩效评估实践的理论基础依然是新公共管理理论，而非新公共治理理论。这一结论建立的数据基础是反映不同范式下绩效评估特征的核心词汇在政策文本中出现的频率。数据统计结果显示，新公共管理对绩效评估的影响居于绝对主导地位（64.60%），传统公共行政的影响次之（27.70%），新公共治理的影响最弱（8.70%）[52]。这个研究一方面折射出影响公共部门绩效评估实践的理念的多元性，这些理念之间不是绝对的替代和排斥关系，而是有可能互补和共存；另一方面也说明带有新公共治理范式印记的绩效评估在英国中央政府这一层面并未真正出现，与新公共管理相匹配的绩效评估依然是实践中的主流模式。从这一角度来讲，即使在公民社会相对发达、更易发展新公共治理的欧美国家中，带有新公共治理范式印记的绩效评估的未来发展和应用效果还有待时间的检验。

    四、结语与展望

    新公共治理是否是一个新的范式？斯蒂芬·奥斯本在《新公共治理？》一书中带着这样的疑问出发，通过集结众多欧美学者的学术观点和实践案例，对此问题进行了肯定的回答。在理论基础、资源分配机制、价值基础、组织结构、政府角色等方面，新公共治理都呈现出与传统公共行政和新公共管理不同的地方。然而，作为一个新的范式，必然面临着理论构建和实践改革的挑戰。在新的范式下，政府绩效评估，或者更准确地说，公共服务系统的绩效评估会发生什么样的变化是一个值得探索的问题。本文从绩效评估的分析单位、绩效维度、公共价值三个方面对这一问题进行了思考。从分析单位来讲，新公共治理下的绩效评估聚焦于整个公共服务系统，而不是单个个体。传统公共行政下，在公共服务绩效的范畴内，政府与其他主体是隔离的，公共服务的绩效大多情况下只与政府有关；而新公共管理虽然使得政府、社会、企业都可以成为公共服务提供系统中的一部分，但是市场和竞争机制的引入使得绩效评估更多聚焦于系统内的单个个体；而新公共治理则对这种建立在个体绩效基础上的绩效评估进行了批判，从而使绩效评估回归到“公共”利益的系统绩效上。从绩效维度的变化来看，关系绩效成为新公共治理范式下新的关注焦点。传统公共行政下，政府内部的上下级关系是关系的主流形态，在这种关系形态下，政府绩效评估更多关注程序的合法性或合规性；新公共管理突破了内部关系的边界，与企业和社会建立关系，但是由于新公共管理采用的是古典经济学的个体主义方法论，使得绩效评估的焦点从程序转为产出，关系更多通过合同来进行维护；而新公共治理范式下的绩效评估则希望在关注结果的同时，重点探究多元主体建立在信任和合作基础上的关系绩效。从公共价值的角度来说，新公共治理范式下的绩效评估突出了公共价值的基础性地位。传统公共行政主要通过代表公意的精英实现公共价值的传导，然而现实中代议链条的断裂常常使得政府绩效面临合法性危机；新公共治理下市场、竞争、价格机制的引入使得在绩效评估过程中公共价值容易受到私人价值的侵损；而新公共治理下由于对作为合作生产者的公民的重视以及对整个公共服务系统的关注，使得绩效评估更加易于关注公共价值而不是私人价值，因而在程序和内容上都更具合法性。

    从改革开放以来政府的改革历程来看，我国在政企关系、政社关系、政事关系等方面已经取得了大量的成果，原来由政府把控的众多职能回归到了市场和社会。而近年来我国在公私伙伴关系、政府向社会力量购买公共服务等方面的政策表明我国的政府改革明显受到新公共管理的影响。“竞争”“市场”“合同管理”“效率”等成为各地政策的高频词汇。面对新公共管理所暴露出来的弊端和新公共治理的兴起，我国政府绩效评估（或公共服务绩效评估）应该如何转变，是一个值得思考的问题。在中国特色社会主义进入新时代、国家治理体系和治理能力现代化提上日程的新时期，如果政府在与其他社会力量合作提供公共服务的情况下，关注系统整体的绩效显然要比关注个体绩效更能保证绩效的公共性，为了克服竞争机制下个体的机会主义行为，对多元主体关系绩效的维护和实现需要成为一个新的焦点。为了保证绩效的合法性和绩效损失的减少，公共价值的建构过程应与绩效评估过程进行有机融合。从一定程度上来说，未来政府绩效评估的理论建构，必须关注系统绩效、关系绩效和公共价值。其中，公共价值是政府绩效的基础，只有以公共价值为基础，政府绩效才具有合法性；只有以公共价值为基础，才能尽可能地减少绩效损失。

    然而，新公共治理显然对“人”提出了更高的要求，如果说新公共管理是力图将私人领域的经济人假设和个体主义方法论应用到公共领域的话，那么新公共治理则是在强调公共领域特殊性的基础上对这种假设和方法论的质疑和批判，使公共服务提供重新回归到“公”的范畴内。新公共治理范式下对系统绩效、关系绩效和公共价值的重视，要求政府、公民、企业或者社会组织必须具备公共精神、系统思维和参与意识。而这些品质的培养，需要制度设计、文化变迁和体制改革的综合作用。

    注释：

    ①奥斯本认为，公共治理最初只是公共行政或新公共管理的一个要素。

    ②英文为agencification，英国在下一步行动方案改革中成立了大量独立、半独立的机构，这些机构虽然主要由政府财政资助，但是具有相对的自治权。

    ③为了与关系绩效（relational performance）相区别，下文统一翻译为情境绩效。

    ④实际上，在20世纪60年代末明尼布鲁克会议之后诞生的新公共行政已经对政治-行政二分提出了批评。

    ⑤详见http：//www.heritage.org/index/ranking。

    ⑥详见http：//www.hzpolice.gov.cn/GOVHtml/201511/16/577e5378-6ac6-4851-b24b-c58a7306af79.html。

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