城市治理现代化的前沿探索

    卓越 陈田田

    摘 要： 在实现治理体系和治理能力现代化总目标的过程中，可以运用具有普遍意义的认识论和方法论指导，通过具体的操作平台，不断提升治理能力；可以在层级展开和方法运用方面实现完整链接，形成一套紧密相连、相互协调的制度安排，不断完善治理体系；需要在具体探索的过程中进行特色总结，创新治理实践模式，承接落实治理平台和治理体系。本文以“美丽厦门、共同缔造”行动方案为例，解读城市治理现代化的前沿探索，尝试总结规律，以点带面，促进城市全面发展。

    关键词： 城市治理现代化；共同缔造 ；典型案例

    中共十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标以来，治理理论研究和实践探索蓬勃发展。在这个大背景下，厦门市委、市政府根据城市发展现状，于2013年提出了《美丽厦门战略规划》，推出“美丽厦门、共同缔造”行动方案，旨在以“五位一体”全面发展的理念、改革创新的手段，破解发展新阶段面临的新问题与新挑战，加快推进科学发展，促进社会和谐，实现城市治理现代化。

    一、城市治理能力现代化与操作平台

    治理能力具有丰富的内涵，可以根据不同的思路、不同的标准形成不同的能力结构。例如，一些学者认为，从资源运作的角度，可以把治理能力划分成资源动员能力、资源配置能力和资源使用能力；从经济社会发展的状态，可以构建保障能力、调控能力、财政能力和参与能力的治理能力评估框架。[1]笔者认为，治理最为突出的特征就是要求重新理解政府的作用，科学合理地界定政府与市场、社会组织、公民之间的关系。因此，理顺关系就是一种非常重要的治理能力，可以运用在改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。治理能力现代化首先需要提升认识、转变观念。从社会管理到社会治理不仅仅是形式上发生改变，更反映了政府在执政理念和价值层面的差异与转变，是政府如何管理社会、实施行政运作的观念发生了深刻的变化。社会治理的本质是地位平等的多元主体在其自愿基础上的一种有效合作，从而形成一种良性和有效率的互动。[2]同时，治理能力现代化还需要方法技术的支撑，治理能力不仅要知道应该做什么，还应该知道怎么去做。在实践过程中，治理能力现代化可以通过一个具体抓手，也就是操作平台体现出来，通过平台建设，整合各类资源，调动各种积极因素，把愿景和目标、过程与结果结合起来；通过操作平台紧密有机联系各种因素，治理能力得以有效施展，操作平台的构建内涵越丰富，治理能力的提升空间越大。这种实践操作平台的意义，就如理论研究过程中成立城市治理现代化研究机构一样，通过这种跨行业、跨学科的研究平台，可以更好地协同聚集各类智库的研究力量，强强联手，聚合创新，促进产生更多的城市治理创意研究，北京的中国城市治理现代化研究院、北京大学城市治理研究院，上海的城市治理现代化研究院，深圳的深圳大学城市治理研究院等等都是按照这种思路建立的研究机构。

    厦门市的“美丽厦门、共同缔造”活动可以看成是厦门城市治理现代化实践的一个具体操作平台。2014年初，在两个行政区试点的基础上，活动在全市推开。 “美丽厦门、共同缔造”行动是贯彻落实中共十八大精神和习近平总书记对厦门发展的重要指示精神，实施党中央深化改革的重大战略部署，加快推进科学发展、转型发展的重要决策，是新常态下加快厦门转型发展的新探索、新理念和新方法。

    “美丽厦门、共同缔造”活动以治理的核心理念为导向，体现了政府在价值层面的转变，影响和决定着政府的执政目标和追求方向，对政府行为的调节、社会问题的解决起到关键性的作用。作为一种战略思想，共同缔造是厦门城市治理的新方略，是对城市治理理念、治理结构、治理机制、治理环境进行的整体性的设计和探索，彰显了城市治理的基本理念和价值取向，蕴含着认识论的价值，为城市治理体系和治理能力現代化提供解题思路和认识基础；作为方法论指导，共同缔造活动通过机制体制创新来提供动力，形成一个可持续、可复制、可推广的城市治理创新体系，为实现社会协同、多层互动、民主协商、共治共享的格局提供了实践启迪。“共同”立足于“五位一体”，呈现的是全方位、立体式的美丽与和谐，联结的是社会各界，这是一个党委核心、政府引领、发动群众之后最终逐步淡化政府色彩，交给社区、村落自己做的可持续过程。“缔造”是“破而后立”的诠释，即在破解原来格局中存在问题的基础上创造一种新习惯和新格局，让社会各界找到存在的价值，带来城区环境面貌和市民精神状态的变化。共同缔造活动坚持以人为本的发展思路，在《美丽厦门战略规划》的框架指导下，以群众参与为核心，以培育精神为根本，以奖励优秀为动力，以项目活动为载体，以分类统筹为手段，着力共谋、共建、共管、共评和共享，统筹推进经济、政治、文化、社会、生态文明建设，实现发展惠及群众、生态促进经济、服务覆盖城乡、参与铸就和谐、城市更加美丽。厦门市制定的《美丽厦门战略规划》，开展的“共同缔造”活动，就是“推进国家治理体系和治理能力现代化”的地方实践，是城市治理的厦门实践。

    在共同缔造的五个“以”的核心内容中，以群众参与为核心，坚持走群众路线，发挥群众主体作用，尊重和激发群众首创精神，努力做到决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享；以培育精神为根本，勤勉自律、互信互助、开放包容、共治共享。这两个“以”侧重讲的就是理念价值问题，共同缔造，核心在共同，这个共同蕴义深远，它不仅体现在决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享，更是要通过激发群众共同参与项目建设和社区活动，在改善社区的环境和公共建设的同时，使居民由互不往来变为共同行动，在共同行动中交流交往、相知相识、融洽融入，把社区从生人社会变成熟人社会，增强对社区、对城市以及人与人之间的认同感和归属感，最终培育和塑造共同的文化、共同的精神，形成“生命共同体”。共同缔造活动的基础是社区。社区是社会的基础细胞，细胞健康则机体健康。2013年开始，厦门首先在社区层面进行试点，分别选择了若干不同类型的社区——城市新社区、外来人口集中社区、农村社区等社区，试点实施“美丽厦门、共同缔造”，取得了良好成效，形成具有普遍推广意义的社区治理厦门模式。共同缔造中参与是关键。根据马斯洛的需求层次理论，人们在满足衣食住行和安全等基本需求后，更加重视追求社会认可、社会尊严和自我实现。而在追求尊重和自我实现的需要中，参与则是关键。群众参与的事情虽然是身边的小事、房前屋后的实事，但群众有兴趣、愿参与。共同缔造中满意是根本。通过共同缔造，各社区都以社会环境的改善和美化作为载体，社区的人居环境、各种设施都得到很大改善，面貌发生很大变化。同时，通过共同建设社区美好环境、特色文化等，培育了共同的社区精神，居民对社区的认同感、归属感和热爱之情、满意程度不断提升。以奖励优秀为动力，重视奖励优秀在共同缔造中的重要价值，建立绩效治理的评估机制，明确奖励对象，表彰优秀对象，补贴启动、奖励先进，树立标杆、典型示范；以项目活动为载体，强调项目管理在契约治理中的激励作用，通过群众自愿、村居实施，政府资助、以奖代补的方式，形成稳定的契约治理激励机制；以分类统筹为手段，以分类为基础，为统筹整合做好准备，通过区分类型、突出特色，统筹自愿、协调推进的措施，以统筹为中心，形成整体治理的整合机制。这三个“以”更多地涉及方法技术、过程手段问题，围绕建设具有完善的设施、开放的公共空间和有认同感的文化的完整社区，从房前屋后的小事实事做起，营造良好社区氛围，培育和增强认同感和归属感。

    二、城市治理体系现代化的完整链接

    体系是由若干相互联系的系统按照一定的秩序所构成的具有特定功能的有机整体。习近平总书记在《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》的重要讲话中指出：国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。治理体系现代化是我国现代化进程新的发展阶段中的制度创新 ，“治理体系现代化”既是实现“治理能力现代化”的重要基础和前提，同时也是实现“国家治理现代化”的体制性“硬件”。

    1.完整链接体系与城市治理特色

    治理体系在纵向层级上必须实现完整链接，治理体系覆盖中央、省、市、县、乡等等。作为国家治理体系的具体对象层级，城市治理必须符合国家治理体系和治理能力现代化的总体要求，体现共性特征，与国家治理体系总体框架相一致，建立健全一套完整、合法、有效的治理體系。同时，城市治理体系作为国家治理体系在地方的具体实践，也需要突出自身的个性特色，在有效对接国家治理体系关键内核的同时，充分融入城市治理的特殊要素，凸显地域市情，为城市治理现代化完整体系的设计提供系统优化与升级。近年来，城市治理现代化在各地展开积极探索，例如，深圳作为改革开放的前沿城市，通过城市治理主体的再造，着眼于“放开”“转型”和“共享”，在这方面做了创新性的尝试。在新一轮改革中，深圳对市场进一步“放开”，加快建立现代市场体系，充分激发市场主体活力，着力涌动一切创造社会财富的源泉；加强建立政府部门权力清单制度，继续推进政企分开、政事分开、政资分开、政社分开，引导各级政府在加强公共服务、维护市场秩序、促进公平正义等方面更好地发挥作用；大力推进人民群众关注的社会领域改革，努力让广大群众更多更公平享受改革发展成果，加快形成“橄榄型”分配格局，扩大公众在社会治理中的有序参与，最大限度激发社会的活力。

    厦门市在推进《美丽厦门战略规划》、构建城市治理体系的过程中，重视加强战略部署、统筹规划。通过“共同缔造”实践将经济、政治、文化、社会、生态文明建设各领域工作结合起来，推进科学发展、跨岛发展，实现城市发展的转型升级；积极改进城市治理方式，着力构建起“纵向到底、横向到边、纵横交错、多元共治”的城市治理新体系；将社区作为“五位一体”的基本载体，各项工作均由社区作为平台基点展开推进；各系统间打破碎片孤立状态，互联互通，形成有机统一、相互协调、联动高效的运行体系；充分发挥群众的积极性、主动性、创造性，让人民群众更公平地共享发展成果，从总体上建构起系统、整体、协同的治理格局，把厦门打造成为国际知名的花园城市、美丽中国的典范城市、两岸交流的窗口城市、闽南地区的中心城市和温馨包容的幸福城市。

    2.完整链接体系与结构-功能方法运用

    在方法运用方面，同一个层级治理体系的完整链接还可以通过多种形式加以体现，比如，通过结构-功能的方式进行构建。结构所指的主要是体系的构成要素以及各要素间、要素与整体间的联结方式，城市治理体系在本质上就是一整套规范经济社会运行的制度体系，因此，城市治理体系在结构框架上集中体现为制度的建构问题，其关联方式围绕城市治理的各个主体，针对当前经济社会发展的主要矛盾和问题，通过重点把握、理顺并协调城市治理过程中政府与市场、社会间的关系以及政府自身的关系，建立相应的制度安排。也就是说，“治理体系现代化”主要就是从制度构建方面理顺政府、市场、社会之间的关系。在这样一个框架指导下，厦门市做出“以主体功能区为统筹，促进产业转型与城市转型”的重要决策部署，发挥主体功能区在治理体系中的统筹作用，在产业与城市转型中建设城市治理现代化体系。以产业转型加快升级城市治理现代化体系，通过产业转型助力城市治理现代化体系的升级路径，以城市转型推动完善城市治理现代化体系，通过城市转型助推城市治理现代化体系的优化机制，以更好地厘清政府与市场的关系，加快转变经济发展方式，深化经济体制改革，实现城市全面转型升级。为了重塑政府与社会的关系，创新社会治理体制，优化社会治理格局，厦门市积极推进“以社区治理为基础，促进社会转型”的实践进程。发挥社区治理促进社会转型的基础作用，认真对待社会转型的现实困境，通过健全社区建设组织领导，推进社区管理服务提升，确保社区建设有效开展，构建和谐社区互动共治新格局等措施，在社会转型中完善城市治理现代化体系，收到了以“法治化”打造服务型政府，转变作风和民风，以“软治理”搭建起治理平台，形成共建和共享，以“微自治”催生治理内动力，激发自治和自强的积极成效。为了完善政府自身建设，厦门市着力开展多项制度改革，不断深化政府治理结构，推动完善城市治理现代化体系，推出了政府治理结构的架构设计，优化行政流程，提高运行效率，深化审批制度改革，重新解构行政管理流程，推行商事制度改革，厘清政府市场治理边界等改革措施；进一步拓展平台载体，改善服务效果，打造行政管理精细化服务，创建三级网格化体系，运用新技术改善治理成效等创新管理机制；不断提升行政能力，实施多规合一，保护生态红线，提升法治化治理水平，优化政府组织结构和运行机制，加强政务公开，制定权力清单，建立权力制约和协调机制。通过三种关系版块结构的制度体系设计，使政府、市场和社会在参与治理的实践过程中充分发挥各自作用并协同互动，共同促进厦门城市治理的现代化体系实现良性运转。

    功能所指的是对体系整体与其构成要素所产生的作用及影响，其建构方式主要通过主题进行呈现。中共十八届四中全会明确要在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，法治作为引导、推动治理体系现代化的基石[3]，能够为规范有序实施不同领域改革、实现现代化治理目标提供重要的制度保障。为此，厦门的城市治理现代化积极回应时代诉求，将“法治”作为体系设计的功能模块，将法治体系作为城市治理现代化体系的基础工程，始终贯穿并渗透于城市治理体系整体及其各版块结构，全面落实法治城市建设任务，维护法律权威，确保宪法法律全面正确实施，坚持依法行政，加快建设法治政府，严格公正司法，维护社会公平正义，促进全民守法，加强法治社会建设，发挥区位优势，做好涉台法律事务工作，注重人才培养，建立高素质法治工作队伍。通过“共同缔造”的实践运作，厦门市逐步构建成以问题为导向，以民生为焦点，以社区为基础，以功能区为统筹，以城市为覆盖，五位一体、搭载“三个转型”“两个融合”“政府治理”和“法治保障”等内容的城市治理现代化体系。依托这样一个生动样本，厦门城市治理的成效得到显著提升。

    三、创新城市治理现代化的实践模式

    城市治理现代化需要具有普遍意义的认识论和方法论指导，通过具体的操作平台，不断提升治理能力；需要一套紧密相连、相互协调的制度安排，在层级展开和方法运用方面实现完整链接，不断完善治理体系；同时，城市治理现代化还需要在具体探索的过程中进行特色总结，承接落实治理平台和治理体系，有效破解城市治理困境和难题，诸如基层党组织核心领导作用虚化、弱化、空化问题，党政、群团组织与社会服务不到位的困境以及行政运营成本高的难题。实践模式必须是创新的产物，根据特定条件要素的共有因素抽象出来，成为一种典型形式，具有新颖和价值二方面特征，具备创新识别的条件；每类实践模式都描述了某一环境中所出现的问题，要能够阐述问题的解决路径，符合创新执行的要求；实践模式作为一种动力机制，要产生推进改革创新的持续性动力，体现持续创新的蕴藉；同时，实践模式还必须做法可学、可复制，对于其他地区的改革实践具有积极的借鉴意义，成为创新扩散的指南。

    在推动国家治理转型的改革浪潮下，各地对治理实践进行了不同的模式探索，呈现出一定的地区“特色”。广州的公共咨询委员会模式从实践而来，近年来，已经形成一定的格局，影响比较大的有同德围公咨委、城市废弃物处理公咨委、广州市重大城建项目公咨委、金沙洲公咨委、东濠涌公咨委等。它们承担意见征集、过程监督、协调矛盾和结果监督与评价的工作任务，在基层群众有效参与重大决策中扮演了重要角色。在此基础上，广州市政府通过规范设计，形成了《广州市重大民生决策公众意见征询委员会制度 （ 试行） 》，明确规定： 政府重大民生决策时要成立公众意见征询委员会，吸纳市民公众代表，包括有利益关系的市民或团体代表参与对拟议决策事项的讨论，其讨论意见作为政府决策的重要参考，体现了广州城市治理现代化模式的鲜明特色。[4]京津冀协同发展是当前中国三大国家战略之一，目标对准疏解非首都核心功能、解决北京“大城市病”，调整优化城市布局和空間结构，构建现代化交通网络系统，扩大环境容量生态空间。京津冀协同发展体现了网络治理和整体治理的基本理念，通过创新驱动、协同发展，推进区域发展机制体制创新，加快市场一体化进程，推进产业升级转移，推动公共服务共建共享，努力形成京津冀目标同向、措施一体、优势互补、互利共赢的协同发展新格局。

    厦门市城市治理现代化实践推开以来，区、镇街及各社区通过培育典型与样板，认真总结先进的做法、经验和体会，形成了元治理、微治理和协治理等三种较为典型的模式。

    元治理模式坚持党委核心领导为前提，深化党建工作，打造“主导式”党建、探索“嵌入式”党建、推进“服务式”党建、延伸“协商式”党建；坚持政府统筹主导为关键，通过顶层设计构建“领唱型”政府；通过减负增效构建有限型政府；通过服务下沉构建服务型政府，以此，回应了基层党组织核心领导作用虚化、弱化、空化的问题，打造党委、政府协调各方、主导推动的社会治理格局。与国际上通行的一般意义上的治理理论相比，元治理模式是治理理论在中国的实践创新、治理创新，带有明显的中国特色。微治理以微事物、微机制为突破口，从身边的细微之处做起，从群众关心的小事实事做起，激发居民参与热情，撬动自治热情，在微治理中培养群众的参与意识与行为能力，提升基层治理的水平，有效回应了党政、群团组织与社会服务不到位的困境。微治理模式以微心愿为起点，通过信息化征集、制度化手段，搭建需求表达体系；以微志愿为载体，通过文明创建微项目、公共服务微项目，构建民生项目体系；以微机制为支撑，建立多元参与机制，创设网格服务机制，创建互动共治平台；以微自治为核心，通过社区层面服务型自治、网格层面功能型自治，组建基层自治网络。微治理模式在国际上流行的常规意义上的治理主体、治理领域的基础上进一步延伸拓展，以具体活动为载体，展现了新时代背景下的中国经验。协治理模式通过搭协商平台，保证有事可商量，建协商组织，保证有事能商量的方式，倡导协商共治，破解“主体缺位”难题；通过政企协作，引入市场组织，政社协作，激活社会组织的渠道，强调协作共管，破解“全能管理”难题；通过综合式服务，实现横向到边全覆盖，通过回应式服务，纵向到底全响应的路径，破解“政社失衡”难题；通过文化共融，吸收两岸先进理念，融合两岸缔造方式，汇聚两岸主体参与的举措，构建协同共融，破解“本土治理”难题。

    三类模式在运行过程中既相互独立，又不完全分开，在互动融合中形成衔接有序的统一整体；既保持着各模式属性的相对独立性，三者之间又存在交集。元治理模式强调核心引领与统筹主导，聚焦“顶天”的战略定位；微治理模式强调扎根基层，行动于微处，着眼“立地”的技术路线；协治理模式强调异质主体通过充分持续的互动来交换资源、谈判共同的目标，承接了元治理模式和微治理模式，贯穿于治理实践的全过程。总而言之，三类模式在纵向层级上环节连续、特征明晰，既强调整体性的整合，又从不同层面构建了理论分析框架。元治理模式是在原有理论意蕴的基础上，结合中国情境进行了理论丰富和具体阐述。微治理模式则是对国家治理、社会治理以及社区治理的凝练概括，是对微观治理的醒目表达。协治理模式凝练统领了协商治理、协作治理、协调治理与协同治理的举措方式，是对“多元主体共同治理”的创新回应。三种实践模式以元治理模式为先导，坚持党委核心领导和政府统筹主导，为城市治理现代化提供持续发动机制；以微治理模式为核心，坚持服务下沉和微观自治，为城市治理现代化提供内在动力；以协治理模式为旨归，坚持“多元共治”的格局缔造，为城市治理现代化提供创新范式。三种实践模式的深入挖掘有利于固定和推广改革成效，保障治理实践的可持续性运作。同时，三种实践模式做法可学、可复制，对于其他地区的改革实践具有积极的借鉴意义。

    参考文献：

    [1]栾大鹏.对 15 个副省级城市治理能力的测评及排名[J].国家治理，2015，（37）：3-19.

    [2]俞可平.中国公民社会的兴起与治理的变迁[M].北京：社会科学文献出版社，2002.

    [3]李龙.建构法治体系是推进国家治理现代化的基础工程[J].现代法学，2014，（3）：3-13.

    [4]吴明场.广州“公咨委”：城市治理能力现代化的积极探索[J].广东行政学院学报，2015，（1）：20-23.