缅甸政治转型中的政党政治

    李晨阳

    

    2010年11月，缅甸举行了20年来的又一次大选；2011年3月，军人正式向民选政府交权。新政府上台后，继续实行深度政治改革，并基本得到了包括美国在内的西方国家的认可，从而实现了以军人干政为特点的威权政体向民主政体的转型。从目前到2015年大选是缅甸从“民主转型期”向“民主巩固期”演进的重要阶段，2015年大选是缅甸民主化能否实现软着陆的关键。西方政治学理论认为，“在民主转型中，政党是关键性的力量。不管是作为民主化的推动力，还是在作为民主化标志的选举活动中，政党均不可或缺”，“在民主巩固进程中，强大、有效的政党及政党制度是非常重要的”。本文拟从历史回顾入手，分析政党因素对缅甸政治转型现状和发展趋势的影响。

    2010年以来

    缅甸政党政治的发展

    缅甸政党政治产生于英国殖民统治时期的民族独立运动时期，独立后的缅甸政党政治发展大致经历了三个时期：“多党竞争下的一党独大制”时期（1948—1962年），“一党专政”时期（1962—1988年），新军人政权时期（1988—2010年）。2008年的缅甸新宪法规定，缅甸实行体制健全的多党民主制。2010年11月7日举行的多党议会大选，标志着缅甸政党政治进入公开竞争性选举阶段。而2012年4月进行的议会补选，由昂山素季领导的最大反对党全国民主联盟大获全胜，一方面显示出缅甸政党政治正逐步迈向透明、公平、自由，另一方面标志着其他小党在巩发党和民盟两大政党的夹击下，影响力不断减小。

    一、2010年大选中缅甸各政党的角逐

    根据新的《政党注册法》，在大选前共有42个政党申请成立或重新登记，最终获准参加大选的有37个。其中实力最强的是巩发党，其前身是缅甸军人集团扶持的社会团体联邦巩固与发展协会，该党成立注册时数据显示，在全国共有400个基层党支部，1800万党员。大选中，巩发党共派出1112名候选人参加了所有1158个选区的竞选，是参选政党中派出代表最多的一个政党。而作为缅甸最大的反对党——全国民主联盟则放弃重新注册，抵制大选。在2010年11月7日的大选中，来自37个政党和部分以个人身份参选的3071名候选人参加了联邦议会两院和省（邦）议会的选举，最终巩发党获得压倒性胜利，共赢得联邦议会民族院、人民院及省（邦）议会共1154个议席中的882席。

    虽然一开始外界对2010年大选负面评价较多，认为这是一场由军人集团自导自演的、尚未开始就已知结果的选举，但是从一些具体细节看，这次选举以及缅甸政党政治较以往仍有一些积极的变化。2011年3月军人交权之后，国际社会都基本默认了这场选举的结果，昂山素季也没有对这场选举提出质疑和反对意见。

    二、民盟在2012年补选中大获全胜

    2010年大选结束后，昂山素季被解除软禁，恢复人身自由，随后其与缅甸新政府领导层进行了积极的互动。2012年1月，民盟获准重新注册为政党，昂山素季和民盟宣布参加议会补选。同年4月1日，缅甸议会补选顺利举行，来自17个政党的150名候选人和7名独立候选人竞选联邦议会人民院、民族院和省（邦）议会的45个议席，民盟赢得其中43席，巩发党仅得1席。补选之后，巩发党在民族院的议席由原来的129席减少到124席，在人民院的议席则由259席减少到222席，依然保住了联邦议会中的第一大政党地位，而民盟成为了最大的反对党。

    民盟之所以在补选中大获全胜，主要有以下几个方面的原因。首先，这次补选是昂山素季个人的胜利。长期以来，昂山素季因其“国父之女”、“民主领袖”等光环和西方扶持，在缅甸民众中得到广泛同情与支持，昂山素季获释、民盟重新注册为政党进一步提升该党的民望。其次，由于西方政要和媒体反复宣扬此次补选是缅甸政治改革真实性的试金石，并把补选是否公正、自由作为取消对缅制裁的先决条件。因此缅甸新政府和巩发党高层都希望通过这次补选彻底改善与西方国家的关系，加之补选席位只占议会总议席的7%，不影响巩发党的绝对主导地位，因此巩发党并未在补选中全力以赴。第三，人心思变。从某种程度上看，由于治国无方，缅甸人民已经厌倦了军人以及有军人集团背景的巩发党，希望缅甸政坛出现新的领导者。可以说，2012年议会补选结果充分显示了昂山素季和民盟在缅甸政党政治中的强大影响力，也改变了缅甸的政治生态，对2015年大选是一个指引性的风向标。

    缅甸政党政治的发展趋势

    如果说2012年议会补选是中考，2015年大选则是大考。当前形势看，2015年大选将主要是巩发党与民盟之争。对执政的巩发党来说，民众将用选票对现政府五年来的全方位改革成效做出评判；对昂山素季和民盟而言，则是在制度内向军人集团发起挑战、争夺政权的最佳时机；而其他政党也不甘作陪衬，希望通过选举表达自身诉求，谋得发展利益。目前，各方正着眼2015年大选，加强自身建设，壮大实力，以期赢得选举。

    一、巩发党政策的调整

    2012年4月的补选结果使巩发党感到了危机的严重性，开始认真审视面临的挑战和自身的不足，并决定重新调整战略，加强党建，以期在下届大选中保持优势。巩发党的措施包括以下几个方面，一是调整了党的领导层。2012年10月14—16日，巩发党召开首次全国代表大会，包括缅甸总统吴登盛、联邦议会人民院主席吴瑞曼等1500名代表与会。会议讨论制定了党的路线方针和2015年大选策略，选举产生了新一届中央委员会和由44人组成的执行委员会。二是加强组织建设和重塑自身形象。巩发党拟定了针对基层党支部和党员的培训计划，重点加强城镇街区一级和农村地区负责人的能力培训。2013年5月1日，吴瑞曼正式接任吴登盛成为党主席后，要求全体党员必须学会接受外界的监督批评，必须对自己的言行负责，努力满足公众的需求和愿望。三是以争夺农村票源为主攻方向，制定了“农村包围城市”的大选方略。巩发党认为，城市中产阶级和精英居多，很难胜过民盟，因此争取农民的支持已成为巩发党2015年大选的主攻方向。

    巩发党拥有执政优势以及军队的支持，缅甸现政府总体上倾向于巩发党。但巩发党受前军人政权所累，民众认同度较低，且内部还存在明显的矛盾和分歧。首先是总统吴登盛和联邦议会议长吴瑞曼之间的矛盾，两人暗中角力争夺缅甸民主化改革核心推动者的地位。其次是巩发党和政府、议会之间有矛盾，巩发党领导人多次抱怨，巩发党没有人事任免权，对政府以及总统、副总统没有任何的制约，对政府的重大决策也没有影响力。相反，吴登盛政府在很大程度上试图与巩发党撇清关系，巩发党已经不能从政府系统中获得财政拨款。随着下届大选临近，不排除巩发党要求政府或军方给予帮助的可能。总体来看，由于缅甸民众普遍思变，巩发党在下一次大选中很可能难以维持议会第一大党的地位，不排除巩发党部分议员或骨干在大选前转投民盟的可能。

    二、民盟的政策调整

    2013年3月8日，民盟召开全国代表大会，这是该党成立25年来首次举行的全国代表大会，会议讨论通过了民盟的政治纲领，选举出新一届中央委员会，昂山素季当选民盟主席，对民盟集合自身力量参加2015年大选具有重大意义。首先，大会理顺了组织领导关系。长期以来，由于昂山素季被软禁，民盟的运作一直处于瘫痪状态，中央领导层老龄化问题严重，基层组织涣散。此次大会选举产生了新一届中央委员会和中央执行委员会，重组了民盟领导层。其次，大会通过了政治纲领。过去20余年里，民盟作为缅政坛最大反对党，除反对军人执政外，并没有系统的政治纲领和具体的行动方针，运作方式低效。此次党代会通过了民盟政治纲领，提出了该党的目标，阐释了该党对政治、民族、外交、经济、国防的态度立场——强调在民族团结和平等基础之上建立联邦制国家，促进国家经济发展、努力消除贫困，奉行独立自主的外交政策，坚信军队是国家不可或缺的力量，军队是保卫民主制度的力量等。第三，为2015年大选布局。大会明确了昂山素季在民盟中的领导核心地位，提出了“以缅甸民众利益为重”的口号，同时一改往日的批评调门，承认缅甸新政府在民主化改革中取得了积极成果，强调民盟代表进入议会后为国家建设贡献了力量，呼吁各政治力量开展合作，以和平对话、法制化的方式解决矛盾争端。除此之外，民盟还通过新开设基层组织网点，扩大民盟的影响；重视青年和妇女工作，举办不同培训班，昂山素季还亲自到会讲话，试图吸引更多的年轻人和妇女进入民盟；昂山素季和民盟加强了和少数民族势力的互动，试图通过介入缅甸国内的和平进程，以获取少数民族的支持；为了让军人同意修宪，昂山素季试图改善与军方的关系，发表了许多赞扬军队的言论；针对2015年大选，民盟成立了由2015年大选部分候选人组成的专业队伍，并接受关于如何防止投票舞弊的培训。以上做法均有利于民盟获得更多民众支持，扩大生存活动空间，为其下一步竞选工作创造条件。

    虽然民盟在缅甸政坛影响力是其他党派不能比拟的，但其内部也存在矛盾。一是部分老党员认为自己遭到排挤，指责昂山素季任人唯亲，为谋取个人地位和利益而放弃了原则。二是民盟党代会召开前，一些老中央委员不断拉帮结伙，插手新领导层选举，基层党员则抱怨意见建议无法有效传递至领导层。三是相当一部分党员对民盟通过权贵和穆斯林获得资金支持表示不满，认为这有悖于民盟的宗旨立场。尽管如此，民盟在2015年大选中成为议会第一大党的可能性仍然很大。但民盟行政管理人才奇缺，从上到下缺乏管理能力和执政经验，即使在2015年大选中获胜，民盟能否将国家治理好，还要打一个大问号。

    此外，昂山素季若想问鼎总统，还面临另一大制度障碍——宪法中关于总统、副总统的配偶和直系亲属不得拥有外国国籍的规定。昂山素季与她的英国丈夫有两个孩子，这两个孩子均为英国国籍。为此，昂山素季通过与各国政要接触的机会，表示自己想竞选总统却又受到宪法限制，在国际社会大造舆论，试图让国际社会给缅甸政府、军队和巩发党施压；民盟还在仰光、内比都等地发动群众集会，收集同意修改宪法的民意，试图以民意逼迫执政集团做出让步。目前来看，相当多的缅甸人认可昂山素季，也不反对她出任总统，但多数缅甸人也认可有关总统、副总统任职资格的规定，尤其是在精英层面（包括部分非巩发党的国会议员）。一些缅甸上层人士指出，规定总统、副总统的任职资格是为了保证国家的纯洁性，由外国亲戚来治理国家是不能接受的。部分小党议员对宪法重大条款的修改比较悲观，认为宪法重大条款的修改不仅要有75%以上的议员支持，还要经过全民公决。从时间上看，在2015下半年大选前要完成修宪的程序是非常困难的，但近期，缅甸总统吴登盛表示支持修改宪法，如修宪成功，昂山素季将有机会竞选总统。

    三、其他政党的努力

    从2010年大选和2012年补选情况分析，除巩发党外，获得议席的各党中，除民族团结党和全国民主力量党是全国性政党，其余的均为地方性政党，而地方性或民族性的政党在缅国内总体影响力十分有限，因此在议会面临重大关键事务表决时，难以发挥关键性作用。从组织结构看，这些政党普遍缺少有声望和资历的领导人，本身运行机制不够完善，更多呈现“选举党”的特征。从政治纲领和活动看，这些政党着眼于本民族、本地区发展，重点考虑维护自身群体利益，对全缅甸的总体建设和长远发展缺乏系统的考虑规划，难以在全国范围内建立影响，同时各党派之间横向联系较少，实质性合作更是缺乏，在重大议题上不能合力协作。可以预见，随着民盟的回归，在2015年大选中，这些小党和地方性政党的部分选票将被巩发党和民盟进一步瓜分，在联邦议会两院的议席很可能将减少，只能凭借其民族性和地域性特征在省（邦）议会中保有一定席位，少数派角色的地位不会发生改变。为了在巩发党和民盟两大政党之间的夹缝中获得更大的生存空间，这些弱小政党正在讨论成立统一战线并联合参加大选。

    此外，缅甸的议员选举是单一的选区制，在某个选区中只要获得简单多数的支持即可获胜。从1990年、2010年两次大选以及2012年补选的结果来看，各个政党获得的议席与获得的全国得票率相差很大，尤其是巩发党在2012年补选中获得了30%以上的支持，但只获得了一个议席。因此，目前缅甸多数政党要求修改选举法，适度采用比例制以改变这一不合理现象。目前缅甸国会已启动修改进程，但遭到民盟坚决反对。选举法最终能否修改以及如何修改也将成为影响2015年大选结果的重要因素。

    2015年大选的可能性分析

    与缅甸政党政治的发展趋势

    尽管目前昂山素季和民盟在全力推动宪法相关条款的修改，甚至拉拢少数民族，但是关于总统、副总统任职资格的条款很难在2015年大选前被修改。2015年大选之后很可能出现民盟赢得大选，但昂山素季不能出任总统的局面。

    2015年大选可能出现三种情况：（1）民盟以宪法相关条款不能修改为由，抵制大选。这对缅甸而言是很糟糕的局面，一旦昂山素季做出这样的决定，民盟可能再次面临分裂。（2）民盟参选并赢得联邦议会50%以上的议席，但由于此前修宪不成功，昂山素季无法当选为国家总统。在这种情况下，又可能出现三种结局，一是民盟推出新的符合条件的候选人并当选为总统；二是民盟推出的候选人未能当选为总统，民盟可能抵制议会；三是巩发党主席吴瑞曼或其他符合条件的政要出任国家总统，昂山素季担任议长，然后再逐渐推动修宪。第三种路径选择是比较现实的，也符合缅甸国民的利益。（3）巩发党赢得大选，继续执政。由于缅甸民众思变心切，希望新力量来治理这个国家，因此巩发党2015年赢得大选、再度执牛耳的成功率将大打折扣。

    尽管美国与缅甸政府的关系发生了很大的变化，但是美国并不支持也不希望巩发党在2015年大选之后继续执政。如果在2015年大选中，民盟赢得了50%以上议席，但昂山素季因为资格问题不能角逐总统，这对以美国为首的西方国家而言将是一个巨大的挑战，其政策选择将面临两难——如果不认可大选并继续实施制裁，支持昂山素季出任总统，可能会引起缅甸国内局势的混乱以及美缅关系的倒退；如果认可大选并与缅甸政府保持密切的合作，美国政府可能面临国内尤其是国会的巨大压力。

    从近两年来看，缅甸的政党总体上能够遵守“游戏规则”，但是随着2015年大选的临近，不同政治势力的利益争夺可能凸显并且白热化，一些不符合民主要求的非理性言论和行动很可能会爆发。尤其是昂山素季扬言不修宪就可能抵制大选，这可能引起民众的不满，未来各政党之间的恶斗可能会加剧，这对于缅甸的民主化进程都将产生极为不利的影响。总之，由于缅甸向民主政体转型的各方面条件都不是很成熟，因此，尽管缅甸的民主化进程近期不会出现逆转，但缅甸要成为发展中国家政治转型的成功典范的可能性很小，将来缅甸民主政体运行的结果很可能是类似菲律宾的“劣质民主”。

    今后缅甸的政党体制将形成什么样的特点，目前下结论尚为时过早。无论从哪个角度来看，目前缅甸的政党政治均表现得尚不成熟。所以，有些缅甸人认为，如果没有军人议员在议会中监督与平衡，缅甸的政党争斗将一团糟，甚至再度出现20世纪50年代末60年代初的混乱局面。当然，2015年大选之后可能会出现巩发党和民盟两党主导国家政治的局面，但这一局面能维持多长时间，也不得而知。此外，缅甸更为错综复杂和根深蒂固的是民族问题，代表各少数民族利益的政党与巩发党、民盟之间的和解将是一个长期的过程，少数民族政党必定在缅甸的民主化进程中发挥重要的作用。

    （作者系云南大学人文学院副院长，缅甸研究中心主任，当代世界研究中心特约研究员）

    （责任编辑：魏丹丹）