我国消防执法法制化问题及对策分析
仲盈蓉 曾礼强
摘 要 消防执法一直是消防法治建设的重要环节，当前消防执法体制依然存在不少问题，如消防执法权限划分不明晰、执法程序履行不规范以及执法监督机制不健全等。本文通过分析当前我国消防执法中存在的主要问题，在新的时代背景下提出完善我国消防执法工作的对策，为消防执法法制化建设提供有益的借鉴。
关键词 消防执法 法制化 主要问题
作者简介：仲盈蓉、曾礼强，株洲市株洲县消防大队助理工程师，研究方向：消防科技。
中图分类号：D631 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.078
一、引言
近年来，我国相继颁布了一系列的消防法律法规、技术规范和技术标准，形成了较为健全的消防法规体系，走上了依法治火的轨道，为消防行政执法和消防事业的发展奠定了良好的法律基础。尤其随着全面依法治国战略的深入实施，各界对消防执法工作提出了更高的要求。新的历史条件下如何加强消防行政执法工作，如何进一步推进执法法制化建设，保障经济的可持续性发展，需要不断深化认识、多角度地进行审视。在此，结合消防行政执法工作的实践，试从执法行为、行政效率、监督服务等方面深入查找问题，剖析原因，提出针对性的策略。
二、我国消防执法工作形势分析
当前，依法治国理念以深入人心。就制度环境而言，有法可依已基本解决，对行政机关行为的监督和制约制度，特别是司法审查制度已基本健全。就社会环境而论，社会成员的权利保障意识获得了极大地增强，社会成员为了维护自己的合法权益敢于告行政机关，敢于提起诉讼，面对公权力不再唯唯诺诺、委曲求全、息事宁人。同时整个社会要求行政机关及其工作人员守法、依法行政的呼声一浪高过一浪，但部分行政机关工作人员仍然认为自己手握国家权力，属于强势，其结果是，行政机关疲于应诉，并在诉讼中常常处于败诉的境地。目前公安机关消防机构在诉讼与复议中的处境虽然不如其他行政机关那般严峻，但行政执法中存在的问题和隐患也不容忽视。
三、消防执法法制化建设过程中存在的主要问题
（一）消防行政执法权限划分不明晰
有的消防支队、消防大队以及派出所之间监督管理范围划分不具体，执法权限不明晰，有利的事情抢着去管，造成对单位的交叉监管、多头监管和重复监管，没利的事情没人管，造成消防监督管理方面的失控漏管，经常是支队将问题较多又难管的重点单位下放大队管理，大队又将难管的单位授权给公安派出所管理；有的在建筑工程消防监督管理中将监督权交给基层，将审核和处罚权留给自己。
（二）消防行政执法程序履行不规范
一是部分消防监督人员对现有的消防法律法规和技术规范不熟悉，直接导致在消防执法工作中，引用法律依据不准确，有专业技术规范的却要引用通用规范；有的对当事人逾期拒不履行行政处罚决定，也不依法采取措施或者申请人民法院强制执行，致使行政处罚决定流于形式；有的对消防行政处罚案件，不认真调查取证，不履行告知程序，不执行自由裁量标准，有很大的随意性；二是对实施“三停”的处罚与责令停止违法行为，分不清哪个是行政处罚，哪个是行政强制措施。相当一部分“三停”并处罚款的消防行政处罚案件，在消防违法行为和火灾隐患尚未整改的情况下，被处罚人缴纳罚款后即结案，造成执法中断，也使“三停”处罚变成空头支票，使消防违法行为和火灾隐患合法化，或者变成了下一次处罚的依据，导致同一违法行为和火灾隐患被重复处罚；三是对建筑工程消防监督管理滞后。有的建筑审核人员对建设单位上报的工程设计审查不认真，对设计中存在的问题不能及时发现，加之施工过程缺乏监管，以致留下一些日后难以整改的火灾隐患。
（三）消防法核制度流于形式
虽然也建立了消防执法监督制约组织和制度，设立了专（兼）职法制（核）员，但由于有的执法人员法律素质低、依法执法意识差，法制审核流于形式，基层法制员形同虚设；其次，部分大队主官把关不严，尤其是一些从其它岗位调整、提任过来的大队主官，不精通，甚至不了解消防监督业务，当甩手掌柜，把有的审核事项交由参谋或消防文员代劳，导致出现错误；最后，部分执法人员在工作中产生不求过得硬、只求过得去的临时思想，对有关的消防法律、法规理解学习不深不透，对相关的其它法律法规更是知之甚少，不适应消防工作的需要，势必影响执法质量和效率。
（四）内部监督不力，执法过错责任追究不严
目前，公安部和我省相继制定了消防监督执法的一些内部规定，但有的单位在执行方面还有较大差距。一是因为一个单位出现执法过错既有具体办事人员的责任，往往也有领导的责任，当发现过错时不是站在纠正和改正错误的立场出发，不去反思出现过错的原因，而是想方设法去遮盖，甚至用错误的做法去解决已经发生的过错，导致错上加错；二是上一级在对下一级督查检查考核中发现问题时只是指出来而已，碍于情面，对错误的案件不能依法及时进行撤销或变更，对出现过错的单位和责任人员不进行责任追究和查处，久而久之使一些经常出现过错的单位和个人养成了无所谓、不在乎的工作作风；三是消防法制人员欠缺，专业性不强。执法过错追究或内部法核监督，对人员的素质要求较高，既要掌握消防专业的法律法规也要对相关法律或执法程序有较好的掌握。本来每年招收的法律专业人员就有限，加之新毕业的学生要到基层锻炼，有限的法律人才又有相当一部分转为灭火、政工或后勤岗位，很难发挥所长。
四、提升消防执法法制化水平的主要对策
（一）提高对消防行政监督人员对执法重要性的认识
一是各级消防执法人员要充分认识到消防行政执法过错不仅仅侵害的是消防管理相对人的利益，不但损害了党和政府及公安消防机构的声誉，更是对党的执政能力的挑衅；二是要认识到严格、公正、文明执法是消除违法行为，整改火灾隐患，预防和遏制重特大火灾事故发生的最有效手段，是每名消防监督干部的不可推卸的责任；三是要牢固树立依法办事的观念，把執法为民贯穿于消防行政执法的每个环节，切实做到依据准确，内容明确，程序合法，法律手段齐备，坚决纠正执法过程中的随意性。
（二）积极开展切有实效的消防业务培训，着力提高执法人员的业务理论水平
一是总队和支队应建立高、中、初级专业技术职务干部三级教育培养体系，分级管理，分级培训，各负其责，保证每个专业技术干部在任期内达到一定的脱产学习时间，逐步形成以提高综合业务素质和创新能力为主要内容的继续教育制度；二是加强对从地方入警大学生和从其他岗位调整到执法岗位人员的消防业务培训，使他们尽快熟练掌握消防执法岗位所需的专业知识和技能；三是严格落实持证上岗制度，对没有通过公安部岗位资格考试的人员，坚决不能留在消防执法一线。
（三）建立和完善监督制约机制，将“两个必查”落到实处
一是进一步明确消防支队和消防大队的业务分工，防止出现消防行政执法方面的交叉和空白；二是要在消防监督工作的实践中，实行消防监督人员的分工协作制度，形成内部制约的“链条”。明确单位内部岗位职责分工，实行相互独立的技术审核、法制审核与行政审批，避免技术审核、法制审核与行政审批职责不清的问题；三是建立严格的消防行政执法审批程序和制度，坚决纠正消防行政执法当中先由领导决策，后按领导决策办理案件的错误做法；四是上一级对下一级工作检查当中对某一方面应逐案审查，对发现的有明显错误的案件，该撤销的必须撤销，该变更的必须变更，并追究有关人员的责任；五是要规范内部审批运转程序，推行政务公开制度，定期向社会公开办事制度和程序，按时召开行风监督员会议，自觉接受社会监督。
（四）落实过错追究制度，确保严格公正执法
各级消防机构要严格按照“谁审批谁负责，谁签字谁负责”的原则，在监督队伍中建立过错追究制度，对群众举报或反映的吃、拿、卡、要的执法腐败，对无视规定在执法中依然存在特权思想，对群众冷、硬、横、推等问题，一经查实，对责任人绝不能姑息迁就，从严处理。造成严重后果，社会影响恶劣的还要追究单位领导的责任，达到以儆效尤的目的，确保执法公正、严格；在日常监督工作中，要积极推行首接（问）负责制和网上消防执法等行之有效的方法和措施，防止在工作中出现推诿扯皮现象，这样更有利于落实消防监督人员的工作责任，保证各项工作措施的落实。
参考文献：
[1]蘇力为.法制化时代背景下消防执法监督现状与发展前景分析.中国高新区.2017（10）.
[2]佘小建.我国消防执法体制法制化问题研究.华南理工大学.2016
[3]李经明.推进消防执法规范化建设的几点思考.消防科学与技术.2013，32（3）.
[4]马晓玺.加强地方立法工作推进消防监管法制化进程.科技创新导报.2011（23）.
[5]章志远.我国行政调查法制化的现状与课题——以消防行政调查为例的考察.江苏社会科学.2010（3）.
[6]范平安.完善我国消防法制与执法规范化建设对策.消防科学与技术.2009，28（6）.
[7]路月明、惠效海.西峰公安消防科加强规范化法制化建设.甘肃消防.2001（5）.
[8]马守府、高强.关于消防执法法制化建设的探讨.山东消防.1998（11）.
摘 要 消防执法一直是消防法治建设的重要环节，当前消防执法体制依然存在不少问题，如消防执法权限划分不明晰、执法程序履行不规范以及执法监督机制不健全等。本文通过分析当前我国消防执法中存在的主要问题，在新的时代背景下提出完善我国消防执法工作的对策，为消防执法法制化建设提供有益的借鉴。
关键词 消防执法 法制化 主要问题
作者简介：仲盈蓉、曾礼强，株洲市株洲县消防大队助理工程师，研究方向：消防科技。
中图分类号：D631 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.078
一、引言
近年来，我国相继颁布了一系列的消防法律法规、技术规范和技术标准，形成了较为健全的消防法规体系，走上了依法治火的轨道，为消防行政执法和消防事业的发展奠定了良好的法律基础。尤其随着全面依法治国战略的深入实施，各界对消防执法工作提出了更高的要求。新的历史条件下如何加强消防行政执法工作，如何进一步推进执法法制化建设，保障经济的可持续性发展，需要不断深化认识、多角度地进行审视。在此，结合消防行政执法工作的实践，试从执法行为、行政效率、监督服务等方面深入查找问题，剖析原因，提出针对性的策略。
二、我国消防执法工作形势分析
当前，依法治国理念以深入人心。就制度环境而言，有法可依已基本解决，对行政机关行为的监督和制约制度，特别是司法审查制度已基本健全。就社会环境而论，社会成员的权利保障意识获得了极大地增强，社会成员为了维护自己的合法权益敢于告行政机关，敢于提起诉讼，面对公权力不再唯唯诺诺、委曲求全、息事宁人。同时整个社会要求行政机关及其工作人员守法、依法行政的呼声一浪高过一浪，但部分行政机关工作人员仍然认为自己手握国家权力，属于强势，其结果是，行政机关疲于应诉，并在诉讼中常常处于败诉的境地。目前公安机关消防机构在诉讼与复议中的处境虽然不如其他行政机关那般严峻，但行政执法中存在的问题和隐患也不容忽视。
三、消防执法法制化建设过程中存在的主要问题
（一）消防行政执法权限划分不明晰
有的消防支队、消防大队以及派出所之间监督管理范围划分不具体，执法权限不明晰，有利的事情抢着去管，造成对单位的交叉监管、多头监管和重复监管，没利的事情没人管，造成消防监督管理方面的失控漏管，经常是支队将问题较多又难管的重点单位下放大队管理，大队又将难管的单位授权给公安派出所管理；有的在建筑工程消防监督管理中将监督权交给基层，将审核和处罚权留给自己。
（二）消防行政执法程序履行不规范
一是部分消防监督人员对现有的消防法律法规和技术规范不熟悉，直接导致在消防执法工作中，引用法律依据不准确，有专业技术规范的却要引用通用规范；有的对当事人逾期拒不履行行政处罚决定，也不依法采取措施或者申请人民法院强制执行，致使行政处罚决定流于形式；有的对消防行政处罚案件，不认真调查取证，不履行告知程序，不执行自由裁量标准，有很大的随意性；二是对实施“三停”的处罚与责令停止违法行为，分不清哪个是行政处罚，哪个是行政强制措施。相当一部分“三停”并处罚款的消防行政处罚案件，在消防违法行为和火灾隐患尚未整改的情况下，被处罚人缴纳罚款后即结案，造成执法中断，也使“三停”处罚变成空头支票，使消防违法行为和火灾隐患合法化，或者变成了下一次处罚的依据，导致同一违法行为和火灾隐患被重复处罚；三是对建筑工程消防监督管理滞后。有的建筑审核人员对建设单位上报的工程设计审查不认真，对设计中存在的问题不能及时发现，加之施工过程缺乏监管，以致留下一些日后难以整改的火灾隐患。
（三）消防法核制度流于形式
虽然也建立了消防执法监督制约组织和制度，设立了专（兼）职法制（核）员，但由于有的执法人员法律素质低、依法执法意识差，法制审核流于形式，基层法制员形同虚设；其次，部分大队主官把关不严，尤其是一些从其它岗位调整、提任过来的大队主官，不精通，甚至不了解消防监督业务，当甩手掌柜，把有的审核事项交由参谋或消防文员代劳，导致出现错误；最后，部分执法人员在工作中产生不求过得硬、只求过得去的临时思想，对有关的消防法律、法规理解学习不深不透，对相关的其它法律法规更是知之甚少，不适应消防工作的需要，势必影响执法质量和效率。
（四）内部监督不力，执法过错责任追究不严
目前，公安部和我省相继制定了消防监督执法的一些内部规定，但有的单位在执行方面还有较大差距。一是因为一个单位出现执法过错既有具体办事人员的责任，往往也有领导的责任，当发现过错时不是站在纠正和改正错误的立场出发，不去反思出现过错的原因，而是想方设法去遮盖，甚至用错误的做法去解决已经发生的过错，导致错上加错；二是上一级在对下一级督查检查考核中发现问题时只是指出来而已，碍于情面，对错误的案件不能依法及时进行撤销或变更，对出现过错的单位和责任人员不进行责任追究和查处，久而久之使一些经常出现过错的单位和个人养成了无所谓、不在乎的工作作风；三是消防法制人员欠缺，专业性不强。执法过错追究或内部法核监督，对人员的素质要求较高，既要掌握消防专业的法律法规也要对相关法律或执法程序有较好的掌握。本来每年招收的法律专业人员就有限，加之新毕业的学生要到基层锻炼，有限的法律人才又有相当一部分转为灭火、政工或后勤岗位，很难发挥所长。
四、提升消防执法法制化水平的主要对策
（一）提高对消防行政监督人员对执法重要性的认识
一是各级消防执法人员要充分认识到消防行政执法过错不仅仅侵害的是消防管理相对人的利益，不但损害了党和政府及公安消防机构的声誉，更是对党的执政能力的挑衅；二是要认识到严格、公正、文明执法是消除违法行为，整改火灾隐患，预防和遏制重特大火灾事故发生的最有效手段，是每名消防监督干部的不可推卸的责任；三是要牢固树立依法办事的观念，把執法为民贯穿于消防行政执法的每个环节，切实做到依据准确，内容明确，程序合法，法律手段齐备，坚决纠正执法过程中的随意性。
（二）积极开展切有实效的消防业务培训，着力提高执法人员的业务理论水平
一是总队和支队应建立高、中、初级专业技术职务干部三级教育培养体系，分级管理，分级培训，各负其责，保证每个专业技术干部在任期内达到一定的脱产学习时间，逐步形成以提高综合业务素质和创新能力为主要内容的继续教育制度；二是加强对从地方入警大学生和从其他岗位调整到执法岗位人员的消防业务培训，使他们尽快熟练掌握消防执法岗位所需的专业知识和技能；三是严格落实持证上岗制度，对没有通过公安部岗位资格考试的人员，坚决不能留在消防执法一线。
（三）建立和完善监督制约机制，将“两个必查”落到实处
一是进一步明确消防支队和消防大队的业务分工，防止出现消防行政执法方面的交叉和空白；二是要在消防监督工作的实践中，实行消防监督人员的分工协作制度，形成内部制约的“链条”。明确单位内部岗位职责分工，实行相互独立的技术审核、法制审核与行政审批，避免技术审核、法制审核与行政审批职责不清的问题；三是建立严格的消防行政执法审批程序和制度，坚决纠正消防行政执法当中先由领导决策，后按领导决策办理案件的错误做法；四是上一级对下一级工作检查当中对某一方面应逐案审查，对发现的有明显错误的案件，该撤销的必须撤销，该变更的必须变更，并追究有关人员的责任；五是要规范内部审批运转程序，推行政务公开制度，定期向社会公开办事制度和程序，按时召开行风监督员会议，自觉接受社会监督。
（四）落实过错追究制度，确保严格公正执法
各级消防机构要严格按照“谁审批谁负责，谁签字谁负责”的原则，在监督队伍中建立过错追究制度，对群众举报或反映的吃、拿、卡、要的执法腐败，对无视规定在执法中依然存在特权思想，对群众冷、硬、横、推等问题，一经查实，对责任人绝不能姑息迁就，从严处理。造成严重后果，社会影响恶劣的还要追究单位领导的责任，达到以儆效尤的目的，确保执法公正、严格；在日常监督工作中，要积极推行首接（问）负责制和网上消防执法等行之有效的方法和措施，防止在工作中出现推诿扯皮现象，这样更有利于落实消防监督人员的工作责任，保证各项工作措施的落实。
参考文献：
[1]蘇力为.法制化时代背景下消防执法监督现状与发展前景分析.中国高新区.2017（10）.
[2]佘小建.我国消防执法体制法制化问题研究.华南理工大学.2016
[3]李经明.推进消防执法规范化建设的几点思考.消防科学与技术.2013，32（3）.
[4]马晓玺.加强地方立法工作推进消防监管法制化进程.科技创新导报.2011（23）.
[5]章志远.我国行政调查法制化的现状与课题——以消防行政调查为例的考察.江苏社会科学.2010（3）.
[6]范平安.完善我国消防法制与执法规范化建设对策.消防科学与技术.2009，28（6）.
[7]路月明、惠效海.西峰公安消防科加强规范化法制化建设.甘肃消防.2001（5）.
[8]马守府、高强.关于消防执法法制化建设的探讨.山东消防.1998（11）.
