清代养廉银制度的现代廉政启示
张平
摘 要：为了革新吏治，清朝雍正建立养廉银制度。在实施初期吏治的确有所澄清，但最终该制度以失败告终。本文对养廉银制度的发展及失败原因进行分析，旨在为当代廉政工作提供有益的借鉴。
关键词：养廉银制度; 廉政建设
中图分类号：D64 ? ? ? ? ? ?文献标识码：A ? ? ? 文章编号：1006-3315（2019）07-191-001
“养廉”一词初见于宋朝。宋朝官员俸禄较低，为防止官员盘剥百姓，朝廷在俸禄之外给官员增加收入，名曰“养廉”。官员衣食丰足，才会高风亮节，达到廉政的目的，雍正皇帝下旨将部分耗羡银拿出发放补贴官员以养廉，这就是养廉银制度。
一、养廉银制度的实施
低俸无法养廉，如果俸禄连正常的生活都无法保证，官员贪污受贿就有了客观的借口。雍正即位后为解决贪腐成风、吏治朽坏的状况，以耗羡归公为突破口。所谓耗羡又名火耗，银子在熔铸的时候会造成损耗。地方官需将税收的散银重铸成银锭才能交归国库。低俸无法养廉，为保障官员们的生活，雍正赞同臣子的提议，推出了养廉银制度。
先以山西作为试点推行，其成果明显，多年的亏空得以弥补，并且养廉银使地方官员的衣食富足及办公费用得到补足。随后养廉银制度在各省逐渐推行。养廉银主要用于官员们的日常生活和办公补贴。最初的养廉银来源于钱粮的耗羡归公，后来盐税、茶税等耗羡也相继归公，部分养廉银也取于此。各省把耗羡银的账目情况汇报朝廷，朝廷基本上不加改动。根据地方财政状况，同级官员的养廉银发放数目差别很大，以县级为例，最高可得养廉银2000两，而最低只有400两，相差四倍;不同级别的官员养廉银的数目相差更大，总督与县相差几十倍。养廉银制度推行后，各级官员的合法收入与过去的俸禄相比增加了数十倍之多。养廉银让官员们不再窘困，个个衣食丰足。但是各地征缴赋税差别很大，因此各地养廉银的多少差别也很大，官员争抢肥缺用尽手段。养廉银制度建立时就存在先天不足，之后失败无可避免。
二、养廉银制度的失败
养廉银制度推行伊始，其功效明显，吏治朽坏情况改善。雍正驾崩后，乾隆帝还是继续沿用了养廉银制度，但随着君王好恶和皇权强弱的不同，养廉银制度开始流于形式。乾隆即位后连年征战，生活奢靡，支出巨大，为了弥补亏空，公然卖官鬻爵，甚至袒护贪官污吏，养廉银制度由此走向没落。乾隆在位期间产生了中国历史上的巨贪和珅，由于乾隆的庇护，他当权二十几年，无人敢问。嘉庆上台后被抄家，其家产有“当铺七十五座，本银三千万两，估银七千万两，赤金五百八十万两，估银八千七百万两”。已超过清朝年财政收入的半数。和珅倒台是对养廉银制度的讽刺，养廉银无法养廉。清代末期吏治更加朽坏。为了应付内乱和对外赔款，朝廷国库更加空虚。朝廷只能以各种名目扣发养廉银，光绪时期养廉银的发放数额仅剩四分之一了。内忧外患，加上养廉银制度自身存在的弊端，且被统治者肆意破坏，养廉银并没有根治腐败问题，反而清代的官场更加朽坏，养廉银制度也彻底宣告失败。
三、养廉银制度的缺陷
1.养廉银制度意在预防贪腐，为何宣告失败？专治独裁的封建王朝，养廉银制度的实施与君王的好恶和朝廷的掌控有莫大关系。在清代没有形成科学、高效的运行制度。耗羡歸公后作用有三，官员生活;弥补亏空;地方公务。显然其作用是公私分明的，可是在实际使用中却是公私不分的。有官员将养廉银充作公用，有官员将公费以养廉银的名义挪为私用。养廉银实行之时具体分配无准确的界定，导致后来养廉银与公费间的界限较为含糊。养廉银制度是廉政的重要探索，但在朝廷却无专职的管理机构督查养廉银的使用，后来虽有湖广司负责，对养廉银的执行，湖广司实际却无权监督。正是养廉银制度先天不足加上监管缺失导致其最终失败。
2.清朝官员的权力过大且缺乏必要的巡查，也是致使养廉银失败的原因。官员的权力极大，权力决定一切。虽然养廉银的数目巨大，但无法满足官员的贪欲，无法满足追求更多权力必要付出的投资，这钱财只有通过贪腐得来。在加上巨大的权力缺乏有效的监督，虽说从中央到地方的监察制度，有监察院等监察机构，但在权大于法的封建社会，不独立依附于行政，监察作用是极为有限的。贪污受贿被查出来的机率极低。封建社会皇权至上，君王的意志决定一切，君王可以左右司法，投其所好的不法官员，往往因皇帝的庇护而逍遥法外，法律对皇权保护下的腐败也显得苍白无力。好的制度如果无法得到落实，也会走向失败。
四、养廉银制度的启示
1.低薪必不养廉，高薪也不养廉。如果不控制欲望，工资再高也不可能满足人的欲望。为了不让官员的贪欲化为现实的贪腐，需要不断深化干部工资制度的改革，根据经济发展情况，本着科学、规范的原则调整干部工资水平。工资待遇必须由国家统一制定，福利性待遇可以根据地方实际情况有所差别，但必须由最高的限额规定。要让官员廉洁必须让他们拥有与其身份对等的工资待遇，而且必须有相应的法律进行限制。
2.在今天的廉政建设中，必须加强对权力的约束，让权力在阳光下运作。绝对的权力导致绝对的腐败。必须建立有效的社会、舆论监督机制。官员必须本着“执政为民”“为人民服务”的思想做人民满意的好公仆，接受社会、舆论的监督批评。在政府机关中确实落实民主集中制，杜绝一把手一言堂。已经实施的监察机构独立于行政部门之外，中央垂直领导，摆脱地方制肘。
3.养廉银制度在实施过程中没有形成科学、高效的运行流程与规矩，在人为化的操作中以失败而告终。我们在今后的廉政建设中必须建立健全相关的规章制度，做到有章可寻、有法可依，使官员行使权力在规章制度的约束下进行，建设法治社会，加强《公务员法》的贯彻执行，坚持依法管官、从严治官的原则，用法律保证干部除政府规定的工资、福利外不谋取其他不合理收入。只有法治社会才会从源头遏制吏治贪腐，建立清廉高效的组织。
借鉴清代养廉银制度可以看出，高薪养廉并不是解决廉政问题的法宝。必须要对公务员队伍加强思想教育，加大监察力度，健全制度，才能形成不敢腐、不能腐、不想腐的风清气正的良好局面。
参考文献：
[1]段福刚.雍正帝养廉银制度对我国廉正建设启示[J]佳木斯大学社会科学学报，2009，27（02）：83-85
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