中国传统考课制度的困境、意义与现代启示

    摘 要考课制度是中国传统官僚政治制度的重要组成部分，其旨在循名责实、择优汰劣和澄清吏治。但由于这一制度本身的内在困境，使得其目标几乎只是一种理想。即考核主体的有限与考核对象的庞大之间的矛盾难以协调，皇权和官僚制之间的张力令考核主体在把握“名、实”之间的关系时往往处于两难境地，行政事务的复杂性和考核标准的难以统一性与考核力求标准化之间的矛盾难以调和。实际上该制度在历史上的意义并不在于廉政，其实质不过是一个具有正面引导性和维护官僚体制结构性稳定的制度。这些启示我们：不应赋予官员考核制度不应有的职能;官员考核制度对于官员队伍的稳定和行政体制的有效运作具有结构性的力量，必须着力加强建设;应充分利用现代政治体制和科学发展水平的优势，努力突破传统考课制度难以解决的困境。

    关键词中国传统社会，考课制度，制度困境，历史镜鉴

    中图分类号K2文献标识码A文章编号0457-6241（2019）10-0003-04

    所谓考课，即考察课试，是指君主和上级官员按照一定的标准，对官吏的工作绩效进行考核，并依据考核结果进行相应处置的官员管理制度，又称考绩、考成、考校、课绩和计典等。它是中国传统官僚制度，特别是官员管理制度的重要组成部分。官僚制度一旦建立，不可避免会涉及队伍的建设和官员迁转出路等问题，故考课制度也就会随之自然而然地出现。正因如此，这一制度历史悠久，《尚书·舜典》中就有“三载考绩，三考黜陟幽明”的记载，即早在春秋时代，就有了课绩制度的雏形。而后历代不断根据情势修订改进，从战国秦汉的上计、课计制度，到隋唐日趋严密和法律化的“四善二十七最”考核法，到宋代重在循资考核的磨勘制为特点的两院三级考课制，再到明代考满和考察制，以及清代主要以“四格八法”为内核的京察和大计制，制度不断完善，考核则日趋程式化。对此，宋代士人苏洵曾有精辟的论述，他说：“夫有官必有课，有课必有赏罚。有官而无课，是无官也;有课而无赏罚，是无课也。”①

    对于传统时期的考课制度，学术界已经相当多的探究，除了制度史的论著对考课制度的历史演变进行梳理外，也有相当一部分研究会论及这一制度对当代公务员制度、吏治乃至廉政建设的借鉴意义。这些论述往往只是从文本上的规定出发，来探讨这一制度的成败得失及其现实意义，较少在具体的历史语境中探究制度的实施情况，也未能以贯通的视野，深入细致地考察这一制度的实质与根本问题，以致相当多的总结不仅大同小异，而且也给人隔靴搔痒、似是而非之感。有鉴于此，本文尽可能将这一制度置于具体的历史情境中，以宏观的视野从根本上来思考该制度的内在困境和意义，并在此基础上阐发其现代启示。

    一个社会的有效治理，必须借助一定行政管理人员和体系，即官僚队伍。中国自秦汉以来，就建立了君主专制的官僚体制国家，整体上国家是由专制君主授权的各级官僚来治理的。毫无疑问，官僚体系的有效运作，离不开一定的赏罚黜陟体制，即论功行赏，按过处罚，否则，时间一长，国家体制必定隳坏。中国的考课制度就是为了维系官僚制度有效运作、按功过赏罚的官员管理制度，名义上，这一制度的主旨乃是“循名责实”“澄叙官方、激浊扬清”，保持官僚系统廉能高效。历代考核的具体内容虽然多有不同，但大体上不外乎德行、能效和年资等三个方面，可以说，这几方面的要求是相当合理的。尽管这一制度在中国长期的王朝统治中，大体发挥了其基本的作用，是相当有意义的，但就其名义上的主旨而言，却似乎很难说达到了预期的成效。虽然其本意是要求循名责实、奖优罚劣，但实际与该制度相伴随的往往是徇私循资、党同伐异。考诸史料，很容易发现，历代对于考课制度及其实践的批评，俯拾皆是，不绝于缕。一般认为，唐代是考课制度实行较好的时期，但即便如是，各种批评也十分普遍，比如《唐会要》记德宗贞元六年（790年）正月事言：“自至德以来，考绩之司，事多失实。常参官及诸州刺史，未尝分其善惡，悉以中上考褒之。”①而清代作为这一制度设计最严密的朝代，情形也相当不乐观，比如乾隆多次在上谕中指出：

    向来部院各堂官每届计典，除荐举外，不过约略劾去一二员以符成例，其余概与优容，姑息瞻徇之习皆所不免。②

    朕见近来各省计典，颇有视为具文、苟且塞责者。③

    这些弊病的出现，固然跟国家整体的政治清明程度相关：不难想见，吏治越好，考课制度的执行也会相对较好，反之亦然。不过若仔细去考察历史上的情形，不难发现，似乎并没有哪一个时期的考课制度是令人全然满意的，几乎每一个时期，都存在诸如视为具文、笼统上报、褒多贬少此类的问题。在如此长的历史中，问题始终无法得到根本解决，这种困局显然不是个人或制度的某些具体规定所造成的，而是缘于制度自有的内在矛盾，即制度本身存在着难以克服的困境和矛盾。概括起来，其矛盾和困境主要体现在以下三个方面。

    首先，考核主体的有限与考核对象的庞大之间的矛盾难以协调。自秦汉以来，中国即确定了君主专制的政治体制，国家权力理论上都属于君主，各级官员并非权力主体，而只是在皇帝的授权下代为执行权力，这种体制决定考核必然是自上而下的，并最终系于皇帝一人之身。中国古代的考课制，总体上一直处于向制度化、程式化和严密化的方向发展变化之中，考课的主体也日渐规范，除了君主一以贯之外，其他人员，逐渐从开始的临时差遣，到秦汉设立专职人员，再到唐宋后创设专门机构。也就是说，随着官僚队伍的不断扩大，皇权委托的考核人员和机构也在不断增加，尽管如此，相对于庞大的有待考核的官僚队伍，考核主体的人数从来都是严重不足的。负责考核的地方主官平常就公务繁忙，很难专门花费太多的心力用于众多属下的考察，即使是专职机构的官吏，因为考核对象众多，也繁忙无比。比如，宋代吏部负责考核的官员因为需要面对每年自四面八方送来的考核公文，难得空闲，当时为人戏言：“吏封勋考，笔头不倒。”④在这种情况下，势必使得考核主体不仅无法对考核对象普遍进行具体而细致的了解，即便上报公文式的审核，恐怕也难以认真细致地完成，“虚应故事”自然也就在所难免。再加上，交通和信息传递手段相对落后，不难想见，要想在整体上做到循名责实、澄清吏治，往往不过是一种理想目标而已，实际上根本无法实现。

    其次，皇权和官僚制之间的张力令考核主体在把握“名”“实”之间的关系时，往往处于两难境地。中国传统的专制皇权体制中，“乾纲独断”的君主居于权力金字塔的顶端，可以不受任何法律或制度的制约。但面对超大规模的社会，君主显然无法以一己之力来治天下，必须依靠庞大的官僚体系来进行统治，代行其职权。但皇权本质上是专制而自私的，一方面需要委托官僚机构进行日常统治，另一方面又对臣僚心存猜忌，生怕其尾大不掉，觊觎政权，两者之间存在着天然而无法调和的张力。而这种张力又对考课制理想目标的实现产生了严重的影响。前面谈到，这一制度的本意是要求循名责实，拔擢真正的人才，淘汰庸政、懒政者。而要实现这一点，就需要考核主体拥有较大的自由裁量权，才能够不拘一格选才用才。但这又往往会因君主感到某种威胁而被抑制。北宋发生的寇准身上的故事，很好地说明了这一两难困境。

    准在中书，喜用寒畯，每御史阙，辄取敢言之士，他举措多自任，同列忌之。尝除官，同列屡目吏持例簿以进，准曰：“宰相所以器百官，若用例，非所谓进贤退不肖也。”因却而不视。⑤

    根据实际情况“进贤退不肖”本来就是考课举才的题中之意，但寇准却因此于不久后被罢相，对于罢相的原因，真宗直言：“寇准以国家爵赏，过求虚誉，无大臣体，罢其重柄。”①由此可见，在皇权和官僚政治之间的张力不可能根本调和的情势下，主事官员也就无法从根本上摆脱把握“名”“实”关系时左右为难的困境，实现循名责实、激浊扬清的目标，从而使这一制度只能朝着重资历而轻实际的程式化方向发展。

    最后，行政事务的复杂性和考核标准的难以统一性与考核力求标准化之间的矛盾难以调和。由于皇权并不希望负责考核的官员拥有太多的自由裁量权，同时，考核主体人员和考核能力又十分有限，远远无法满足深入考察每一个考核对象的需要，使得考核不可能普遍地在细致了解考核对象具体情况的基础上做出相对符合实际的结论，而只能通过程式化的公文往来的方式来进行考核。而这样的考核，无疑只有尽可能地标准化才易于操作，亦即需要考核部门列出具体统一的考核指标，让考核对象按章填报。实际上，自宋代实行磨勘制以后，考课制度基本就是沿着这一方向发展的。然而，官员的行政事务十分复杂，不仅不同的职务之间考核标准难以统一，即便是同一职务，不同地域、不同时间，情况不同，实际政务好坏的标准也会大有差异。在这种情况下，在一些廉能等定性方面的考核上，考核主体只能在对少部分关系人根据自己的好恶做出评判的同时，对大部分考核对象提出程式化的考语。相反，由于年资等因素具有固定统一的标准，易于衡量，反而成了考核结果主要依凭的根据。正因此故，在“官员面临升进降罢的关键时刻，课绩不再起决定性的作用”。②

    从上述可见，尽管考课制度的主旨和本意在于循名责实、择优汰劣和澄清吏治，历来人们论及该制度时，也往往以此相标榜，但实际上，这从来都只不过是一种难以实现的理想目标。这并非是因为制度的设计者和执行者不够用心和努力，似乎也不宜归因于中国文化上的缺陷，而是由制度自身内在的矛盾和困境造成的。当然，这绝不是说这一制度没有意义，一个存在了数千年的制度没有意义，肯定是不可能的。实际上，如前所述，考课制度乃是与官僚制度相伴而生的。我们揭示这一制度的内在困境，显然不是为了否认这一制度的意义，而是希望表明，其实际意义可能并不像其表面上所显示的那样，进而提示我们，可能需要在具体的历史情境中重新思考这一制度的实质，并在此基础上来理解其意义。

    今天，人们在谈论中国古代政治制度时，往往会将其放在官员管理制度的名目下来论述，这无疑是正确的。不过与此同时，也有相当多的研究将其视为廉政制度的一部分，认为这一制度具有澄清吏治，维护廉政的功能，这恐怕不无误解。其实，这一制度实质是一个具有正面引导性和维护官僚体制结构性稳定的制度，虽然具有汰劣惩庸的制度设计，但这部分由于制度本身的困境，实际发挥的作用十分有限：考课制度不仅无法对吏治的腐败负责，而且其运作成效的好坏还直接受吏治清明程度的影响。而且，在绝大多数情况下，考课结果也不见得是选贤与能、罢斥疲劣的关键性因素。诚如邓小南先生所言：“政绩平庸者的晋升，大多依靠年资;政绩显赫者的提拔，主要出于上级长官、朝廷特使推荐;劣迹昭彰者的揭发乃至罢黜，则往往得力于监察系统，通过考察网络进行。”③那么，考课制度在历史上的实际意义何在呢？

    一是有利于强化皇权和专制主义中央集权国家内部的权力关系。考绩自上而下进行，考核主体自然会被考核对象视为权力的来源，而最高的考核主体为皇帝，这样，通过考课制度，不仅有助于皇帝强化官僚机构对皇权的依附和效忠，而且还可以加强官僚集团内部不同等级之间的隶属关系，从而有利于君主集权的官僚体制的稳定。

    二是可以为维护官僚队伍的稳定和官僚制度的有效运作提供结构性的力量。在庞大的官僚队伍中，能够特别受到皇上和上峰关注并给予拔擢和罢黜者，毕竟是少数，广大普通官吏的迁转和退出，如果缺乏一个合理的制度性规定，官僚体制必然出现混乱而难以为继。而且，通过制度规定，会对广大官员的行为产生积极的正面引导作用。故而，不断根据现实需要，对这一制度的理念和具体规条进行完善修改，对于官僚体制的有效运作是十分必要的。

    三是有助于贯彻朝廷的施政理念和目标。由于考课的内容具有重要的正面引导作用，所以历代统治者往往利用制定和修改考课内容和标准来展现其执政意图。比如，秦汉的上计出于发展经济和维护社会稳定的目标，将各县的“户口垦田、钱谷入出、盗贼多少”作为考课的主要内容。①唐初，为了整饬吏治、提高行政效率，特别在考课中加入廉能方面的内容，将“清白著称”和“强干有闻”作为“四善二十七最”中“善”“最”标准。②宋代熙宁年间，为了振兴社会经济，则将“劝农桑、治荒废”“招荒亡、增户口”和“兴利除害”作为考核的重要内容。③

    与传统时期相比，今日中国的政治制度和世界局势已经发生了巨大的变化，我们今天探讨历史，很大程度上乃是希望以史为鉴。通过上述对传统考课制度的探讨，我们认为，其对现代的启示，主要不是表现在具体的规章制度和制度设计理念等內容上，而是有助于我们看清古今官员（公务员）考核制度的实质和发展目标，从而为我们建设公务员管理体制提供启益。

    第一，不应赋予官员考核制度不应有的职能。官员考核制度本质上不是廉政制度，而是一项具有很强正面引导性的制度，赋予其不应有的职能，必然无法取得预期的成效，而且还可能影响其正常功能的发挥。

    第二，官员考核制度对于官员队伍的稳定和行政体制的有效运作具有结构性的力量，必须着力加强建设。建设官员考核制度，需要了解，考核的标准化、程序化不可避免，故而最重要的是应该是借助各种现代手段，尽可能地完善考核标准，使其既符合实际需要、反映实际情况又易于操作。

    第三，应充分利用现代政治体制和科学发展的优势，努力突破传统考课制度的困境。比如，通过现代信息技术和发达的信息网络，弥补考核主体能力的不足;利用大数据，使考核标准更具科学性;利用现代政体的人民性特点，避免考核单一的自上而下性，通过增加考核主体，尽可能解决考核主体有限和考核对象庞大之间的矛盾，等等。

    【作者简介】余新忠，南开大学中国社会史研究中心暨历史学院教授、博士生导师，主要从事中国医疗社会文化史、明清区域社会史研究。

    【责任编辑：王湉湉】