治理校园欺凌的法律视域分析
孟俊红
今年5月，国务院教育督导委员会办公室印发《关于开展校园欺凌专项治理的通知》之后，各地开展了形式多样的宣传贯彻活动，采取各种措施，建立家庭、学校、社会三位一体的防范机制。但在具体实施的过程中，也凸显出一个问题：很多学校的专项治理找不到问题根源，依然是穿新鞋走旧路，单纯强调道德教育，难以有效遏制校园欺凌现象的发生。笔者认为，校园欺凌日益严重，学生法律规则意识淡薄是内因，法律制度不健全则是外因。
一、学生法律规则意识淡薄是校园欺凌产生的内在原因
（一）学生法律规则意识与校园欺凌
首先，学生法律规则意识淡薄直接导致校园欺凌现象的发生。规则是社会运行的基石，是现代社会良性发展的基本元素。任何社会，都有其运转的基本规则；任何单位，都有其运转的基本规则。生活在社会和组织体系中的个人，如果不遵守这些规则，就会造成社会、单位运行秩序的混乱。法律并不对所有的社会运转规则进行规范，而是仅规定社会运转所需要的最基本的规则，将其他规则交由道德、团体自治等进行调整。换言之，法律规则是每个人都必须遵守的底线，是社会正常运转的保障。分析校园欺凌现象，学生缺乏基本的法律规则意识是导致校园欺凌的直接原因。例如，恃强凌弱是对平等原则的违反，敲诈勒索是对等价交换原则的违反，谩骂、嘲笑、戏弄、殴打他人则是对主体人格的践踏。
其次，学生法律规则意识的畸变加剧了校园欺凌现象。任何主体参与社会活动都有其行事规则。在校园欺凌者身上，欠缺的是法律规则意识，取而代之的是畸变的社会规则。一方面，成人世界中潜在的“丛林法则”在部分孩子的心目中代替了法律规则，他们以恃强凌弱的成人为榜样确立自己的行事规则。另一方面，伴随着教育功利化现象的加剧，一些所谓问题学生的“江湖化”倾向越来越严重，这些“兄弟帮”抱团取暖，形成校园灰色文化共同体，以“江湖规则”作为行事规则。这就加剧了校园欺凌现象的蔓延。如果说欠缺法律规则意识，校园欺凌只是可能发生的话，在畸变的规则支配下，校园欺凌则必然发生。
最后，对生命权利的漠视使校园欺凌现象变得触目惊心。生命权利是人生存的基本保障，但是相当一部分学生漠视生命权利，这就使得他们在实施校园欺凌时毫无顾忌，肆无忌惮地殴打其他学生，将自己的快感建立在受辱者的痛苦之上。欺凌者对生命权利的漠视与网络上流行的暴力游戏有很大关系。在暴力游戏中，游戏角色的生命是虚拟的，即使被杀死了还可以复活。游戏所展示的血腥、暴力行为也是虚拟的，但可以给游戏者带来感官上的强烈刺激。一些孩子沉迷于这类游戏，久而久之，就会漠视生命，崇尚暴力。他们如果将游戏规则带入现实生活，就会导致校园欺凌甚至犯罪行为。
（二）校园欺凌反映出法治教育的短板
校园欺凌现象的日益严重，反映出我们法治教育的低效。法治教育的实质在于培养学生的规则意识，在培育学生知法的规则意识基础上，培育学生信法的规则意识和守法的规则意识。目前的法治教育仍存在诸多问题：其一，重视对学生法律知识的灌输，轻视对学生法律规则意识的培养。其二，只重视对学生知法层面的规则意识培育，轻视甚至忽视对学生信法层次的规则意识的培育和守法层次的规则意识的强化。其三，功利化倾向严重，多为完成上级布置的任务、应付上级的检查，较少重视实际教育效果。其四，目前的法治教育教材或者只重视法律规则体系的编排、远离学生生活实际，或者充满说教意味，容易引起学生的逆反心理。现行的中小学生守则、中小学生日常行为规范，本来应当最有利于培养学生的规则意识，但由于其中宣示性的内容较多，且缺乏对各种情形后果模式的设定，削弱了应有的教育效果。
法律规则意识的养成不是通过简单灌输就可以实现的，而是需要通过对学生行为的反复矫正才能完成。矫正学生错误的过程离不开教师、家长的批评，而现在越来越多的教师不敢轻易批评学生，不敢指出学生在行为规则上的错误。目前，不少学校和教师在处置校园欺凌事件时很少用法律手段明辨是非，而是一味强调采用调解、教育、感化、挽救等人性化手段，这容易使欺凌者形成错误的观念：犯了错不要紧，家长可以摆平。不同于其他侵权行为，校园欺凌事件中往往有许多协助者、围观者，协助者本身就是校园欺凌的参与者，围观者则加剧了校园欺凌的气氛。在处理校园欺凌的时候，我们一般是重点处理直接欺凌者，对协助者从轻处理，对围观者则不作处理。这就起不到“惩前毖后，治病救人”的作用。
二、法律制度不健全是校园欺凌产生的外在原因
“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”是法治思维的基本要求。以此审视校园欺凌现象，法律制度不健全应是校园欺凌的外在原因。
（一）法律对未成年人的过分保护与迁就，不能有效遏制校园欺凌现象
从法律定性角度分析，校园欺凌属于单独或者共同侵害他人人身权利或财产权利的侵权行为，严重的话可能构成行政违法行为、刑事违法行为。遏制校园欺凌现象，需要综合运用民事责任、行政责任、刑事责任，以法治方式处置校园欺凌事件。
民事责任是对受侵害者利益的填补，但是对违法行为也有一定的遏制作用。目前的民事法律，如《侵权责任法》规定无行为能力人的侵权责任由监护人承担，这就导致监护人、未成年人对违法行为的民事责任后果产生错误认识，不能起到遏制校园欺凌的作用。
行政责任着重于通过对违法行为人的行政处罚或行政处分来遏制违法行为的发生。我国目前关于未成年人行政责任的法律规定缺乏可操作性。例如，《未成年人保护法》第五十九条和《预防未成年人犯罪法》第三十五条规定了对具有严重不良行为的未成年人送工读学校进行矫治和接受教育，但由于法律规定的歧义，很多监护人不同意送孩子到工读学校接受专门教育。《治安管理处罚法》规定不满14周岁违反治安管理者，不予处罚，但是应当责令其监护人严加管教。至于监护人怎么管教，则缺乏细化的规定和落实监督措施。虽然我国《刑法》规定了收容教养制度，但在实践中用得很少。
刑事责任是对违法犯罪人最严厉的处罚，对违法犯罪的遏制作用最为强大。根据我国《刑法》规定，不满14周岁的人不负刑事责任，年满14周岁不满16周岁的人仅对故意杀人、故意重伤或致人死亡、抢劫、强奸等重刑犯罪承担刑事责任。这种规定过分保护未成年欺凌者，不利于遏制校园欺凌、保护受欺凌者的合法权益。校园欺凌中常见的侮辱、轻伤害等暴力行为在《刑法》中属于告诉才处理的案件，受害学生或家长往往不提起刑事诉讼追究施暴者的刑事责任，从而使刑事责任遏制校园欺凌的功能落空。
（二）惩治校园欺凌的程序性规则缺失，导致学校对校园欺凌束手无策
即使法律规定完备，如无合适的程序进行追究，法律规定也将落空。目前，我国缺乏细化的惩治校园欺凌的程序性规则，导致学校在处理校园欺凌事件时束手无策。首先，教育惩戒可以有效矫正学生的不良行为，有效遏制校园欺凌现象的发生。但是教育惩戒经常被视为体罚或变相体罚，缺乏操作规程，结果导致教师认为多一事不如少一事，对学生违反规则的行为以及不良习惯，睁一只眼闭一只眼。“小恶”就这样在没有批评、矫正的环境下，慢慢演变为“大恶”的校园欺凌。其次，学校在处理具体的校园欺凌事件时，缺乏追究欺凌者责任、保护受欺凌者权利的程序性规定。这就导致有的学校将学生打架斗殴等丑闻加以掩盖，仅作内部处理，放纵了校园欺凌；相反地，有的学校对欺凌者处罚过重，不能体现公平、公正，同样也起不到遏制校园欺凌的作用。
三、治理校园欺凌现象的法律对策建议
（一）完善法律法规，加大对校园欺凌的惩处力度
首先，完善刑事法律规定，增强对校园欺凌者的法律威慑力。立法可以考虑适当增加必要的保护人身安全的罪名，加强对包括未成年人在内的公民人身安全的保护力度；可以考虑加大对手段恶劣、屡教不改、主观恶性大的未成年人犯罪的打击力度，甚至可以考虑降低刑事责任年龄。
其次，完善行政法律规定，加大对校园欺凌者的惩处力度。平衡欺凌者和受欺凌者双方的利益，行政处罚和行政处分是遏制校园欺凌最合适的法律措施。例如，美国新泽西州2010年的《反欺凌法》规定：任何欺凌行为都将受到处罚，情节严重的可以将欺凌者暂时停课或者开除出校。在德国，学校有权把记过后仍不思悔改的“小霸王”送到“不良少年管教部门”进行强制管教。借鉴国外经验，我国应加大公权力对校园欺凌案件的介入力度，细化对严重违反学校规定的学生强制送工读学校接受教育的制度规定。同时，要完善对制止校园欺凌不力有关人员的责任追究制度。
最后，完善民事法律规定，强化欺凌者个人的责任意识。为避免家长直接承担责任导致学生对民事责任的漠视，民事立法可以考虑规定由校园欺凌者直接承担民事赔偿责任，只有在其个人财产不足赔偿时才由监护人承担补充责任。
（二）健全惩治校园欺凌的程序性规定，为治理校园欺凌保驾护航
在建立健全教育惩戒规则的基础上，要建立健全惩治校园欺凌的程序性规定。上文提到的美国新泽西州的《反欺凌法》详细设计了对欺凌的处置程序、学校安全小组的组建、反欺凌专家和反欺凌协调员的任命等。借鉴国外的经验，我国应建立由校长、教师代表、家长代表等组成的校园欺凌处理机构，规定严格的调查程序，全面了解校园欺凌事实，充分听取欺凌者和受欺凌者的意见，公平、公正地做出处理。
（三）加强法治教育，增强学生自觉抵制校园欺凌的法治意识
法治教育要增强针对性，可以根据不同的年龄段、学段进行法律规则意识教育。例如，学前教育阶段，应当由教师根据生活常识，教育幼儿必须遵守规则，否则必须受处罚，从而使幼儿自觉地接受规则的限制。义务教育阶段，教师应向学生传授必要的法律基本知识，帮助学生形成初步的国家意识、权利义务意识、守法用法意识，提高自我约束与自我保护能力。高中教育阶段，法治教育应重点引导学生正确看待社会上的不和谐现象，及时巩固法律规则意识。针对我国法治教育教材存在的问题，要组织专家编写生动活泼、深入浅出、通俗易懂的教材供教师选择。另外，建议修改现行的学生守则等行为规范，增强其可操作性。
今年5月，国务院教育督导委员会办公室印发《关于开展校园欺凌专项治理的通知》之后，各地开展了形式多样的宣传贯彻活动，采取各种措施，建立家庭、学校、社会三位一体的防范机制。但在具体实施的过程中，也凸显出一个问题：很多学校的专项治理找不到问题根源，依然是穿新鞋走旧路，单纯强调道德教育，难以有效遏制校园欺凌现象的发生。笔者认为，校园欺凌日益严重，学生法律规则意识淡薄是内因，法律制度不健全则是外因。
一、学生法律规则意识淡薄是校园欺凌产生的内在原因
（一）学生法律规则意识与校园欺凌
首先，学生法律规则意识淡薄直接导致校园欺凌现象的发生。规则是社会运行的基石，是现代社会良性发展的基本元素。任何社会，都有其运转的基本规则；任何单位，都有其运转的基本规则。生活在社会和组织体系中的个人，如果不遵守这些规则，就会造成社会、单位运行秩序的混乱。法律并不对所有的社会运转规则进行规范，而是仅规定社会运转所需要的最基本的规则，将其他规则交由道德、团体自治等进行调整。换言之，法律规则是每个人都必须遵守的底线，是社会正常运转的保障。分析校园欺凌现象，学生缺乏基本的法律规则意识是导致校园欺凌的直接原因。例如，恃强凌弱是对平等原则的违反，敲诈勒索是对等价交换原则的违反，谩骂、嘲笑、戏弄、殴打他人则是对主体人格的践踏。
其次，学生法律规则意识的畸变加剧了校园欺凌现象。任何主体参与社会活动都有其行事规则。在校园欺凌者身上，欠缺的是法律规则意识，取而代之的是畸变的社会规则。一方面，成人世界中潜在的“丛林法则”在部分孩子的心目中代替了法律规则，他们以恃强凌弱的成人为榜样确立自己的行事规则。另一方面，伴随着教育功利化现象的加剧，一些所谓问题学生的“江湖化”倾向越来越严重，这些“兄弟帮”抱团取暖，形成校园灰色文化共同体，以“江湖规则”作为行事规则。这就加剧了校园欺凌现象的蔓延。如果说欠缺法律规则意识，校园欺凌只是可能发生的话，在畸变的规则支配下，校园欺凌则必然发生。
最后，对生命权利的漠视使校园欺凌现象变得触目惊心。生命权利是人生存的基本保障，但是相当一部分学生漠视生命权利，这就使得他们在实施校园欺凌时毫无顾忌，肆无忌惮地殴打其他学生，将自己的快感建立在受辱者的痛苦之上。欺凌者对生命权利的漠视与网络上流行的暴力游戏有很大关系。在暴力游戏中，游戏角色的生命是虚拟的，即使被杀死了还可以复活。游戏所展示的血腥、暴力行为也是虚拟的，但可以给游戏者带来感官上的强烈刺激。一些孩子沉迷于这类游戏，久而久之，就会漠视生命，崇尚暴力。他们如果将游戏规则带入现实生活，就会导致校园欺凌甚至犯罪行为。
（二）校园欺凌反映出法治教育的短板
校园欺凌现象的日益严重，反映出我们法治教育的低效。法治教育的实质在于培养学生的规则意识，在培育学生知法的规则意识基础上，培育学生信法的规则意识和守法的规则意识。目前的法治教育仍存在诸多问题：其一，重视对学生法律知识的灌输，轻视对学生法律规则意识的培养。其二，只重视对学生知法层面的规则意识培育，轻视甚至忽视对学生信法层次的规则意识的培育和守法层次的规则意识的强化。其三，功利化倾向严重，多为完成上级布置的任务、应付上级的检查，较少重视实际教育效果。其四，目前的法治教育教材或者只重视法律规则体系的编排、远离学生生活实际，或者充满说教意味，容易引起学生的逆反心理。现行的中小学生守则、中小学生日常行为规范，本来应当最有利于培养学生的规则意识，但由于其中宣示性的内容较多，且缺乏对各种情形后果模式的设定，削弱了应有的教育效果。
法律规则意识的养成不是通过简单灌输就可以实现的，而是需要通过对学生行为的反复矫正才能完成。矫正学生错误的过程离不开教师、家长的批评，而现在越来越多的教师不敢轻易批评学生，不敢指出学生在行为规则上的错误。目前，不少学校和教师在处置校园欺凌事件时很少用法律手段明辨是非，而是一味强调采用调解、教育、感化、挽救等人性化手段，这容易使欺凌者形成错误的观念：犯了错不要紧，家长可以摆平。不同于其他侵权行为，校园欺凌事件中往往有许多协助者、围观者，协助者本身就是校园欺凌的参与者，围观者则加剧了校园欺凌的气氛。在处理校园欺凌的时候，我们一般是重点处理直接欺凌者，对协助者从轻处理，对围观者则不作处理。这就起不到“惩前毖后，治病救人”的作用。
二、法律制度不健全是校园欺凌产生的外在原因
“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”是法治思维的基本要求。以此审视校园欺凌现象，法律制度不健全应是校园欺凌的外在原因。
（一）法律对未成年人的过分保护与迁就，不能有效遏制校园欺凌现象
从法律定性角度分析，校园欺凌属于单独或者共同侵害他人人身权利或财产权利的侵权行为，严重的话可能构成行政违法行为、刑事违法行为。遏制校园欺凌现象，需要综合运用民事责任、行政责任、刑事责任，以法治方式处置校园欺凌事件。
民事责任是对受侵害者利益的填补，但是对违法行为也有一定的遏制作用。目前的民事法律，如《侵权责任法》规定无行为能力人的侵权责任由监护人承担，这就导致监护人、未成年人对违法行为的民事责任后果产生错误认识，不能起到遏制校园欺凌的作用。
行政责任着重于通过对违法行为人的行政处罚或行政处分来遏制违法行为的发生。我国目前关于未成年人行政责任的法律规定缺乏可操作性。例如，《未成年人保护法》第五十九条和《预防未成年人犯罪法》第三十五条规定了对具有严重不良行为的未成年人送工读学校进行矫治和接受教育，但由于法律规定的歧义，很多监护人不同意送孩子到工读学校接受专门教育。《治安管理处罚法》规定不满14周岁违反治安管理者，不予处罚，但是应当责令其监护人严加管教。至于监护人怎么管教，则缺乏细化的规定和落实监督措施。虽然我国《刑法》规定了收容教养制度，但在实践中用得很少。
刑事责任是对违法犯罪人最严厉的处罚，对违法犯罪的遏制作用最为强大。根据我国《刑法》规定，不满14周岁的人不负刑事责任，年满14周岁不满16周岁的人仅对故意杀人、故意重伤或致人死亡、抢劫、强奸等重刑犯罪承担刑事责任。这种规定过分保护未成年欺凌者，不利于遏制校园欺凌、保护受欺凌者的合法权益。校园欺凌中常见的侮辱、轻伤害等暴力行为在《刑法》中属于告诉才处理的案件，受害学生或家长往往不提起刑事诉讼追究施暴者的刑事责任，从而使刑事责任遏制校园欺凌的功能落空。
（二）惩治校园欺凌的程序性规则缺失，导致学校对校园欺凌束手无策
即使法律规定完备，如无合适的程序进行追究，法律规定也将落空。目前，我国缺乏细化的惩治校园欺凌的程序性规则，导致学校在处理校园欺凌事件时束手无策。首先，教育惩戒可以有效矫正学生的不良行为，有效遏制校园欺凌现象的发生。但是教育惩戒经常被视为体罚或变相体罚，缺乏操作规程，结果导致教师认为多一事不如少一事，对学生违反规则的行为以及不良习惯，睁一只眼闭一只眼。“小恶”就这样在没有批评、矫正的环境下，慢慢演变为“大恶”的校园欺凌。其次，学校在处理具体的校园欺凌事件时，缺乏追究欺凌者责任、保护受欺凌者权利的程序性规定。这就导致有的学校将学生打架斗殴等丑闻加以掩盖，仅作内部处理，放纵了校园欺凌；相反地，有的学校对欺凌者处罚过重，不能体现公平、公正，同样也起不到遏制校园欺凌的作用。
三、治理校园欺凌现象的法律对策建议
（一）完善法律法规，加大对校园欺凌的惩处力度
首先，完善刑事法律规定，增强对校园欺凌者的法律威慑力。立法可以考虑适当增加必要的保护人身安全的罪名，加强对包括未成年人在内的公民人身安全的保护力度；可以考虑加大对手段恶劣、屡教不改、主观恶性大的未成年人犯罪的打击力度，甚至可以考虑降低刑事责任年龄。
其次，完善行政法律规定，加大对校园欺凌者的惩处力度。平衡欺凌者和受欺凌者双方的利益，行政处罚和行政处分是遏制校园欺凌最合适的法律措施。例如，美国新泽西州2010年的《反欺凌法》规定：任何欺凌行为都将受到处罚，情节严重的可以将欺凌者暂时停课或者开除出校。在德国，学校有权把记过后仍不思悔改的“小霸王”送到“不良少年管教部门”进行强制管教。借鉴国外经验，我国应加大公权力对校园欺凌案件的介入力度，细化对严重违反学校规定的学生强制送工读学校接受教育的制度规定。同时，要完善对制止校园欺凌不力有关人员的责任追究制度。
最后，完善民事法律规定，强化欺凌者个人的责任意识。为避免家长直接承担责任导致学生对民事责任的漠视，民事立法可以考虑规定由校园欺凌者直接承担民事赔偿责任，只有在其个人财产不足赔偿时才由监护人承担补充责任。
（二）健全惩治校园欺凌的程序性规定，为治理校园欺凌保驾护航
在建立健全教育惩戒规则的基础上，要建立健全惩治校园欺凌的程序性规定。上文提到的美国新泽西州的《反欺凌法》详细设计了对欺凌的处置程序、学校安全小组的组建、反欺凌专家和反欺凌协调员的任命等。借鉴国外的经验，我国应建立由校长、教师代表、家长代表等组成的校园欺凌处理机构，规定严格的调查程序，全面了解校园欺凌事实，充分听取欺凌者和受欺凌者的意见，公平、公正地做出处理。
（三）加强法治教育，增强学生自觉抵制校园欺凌的法治意识
法治教育要增强针对性，可以根据不同的年龄段、学段进行法律规则意识教育。例如，学前教育阶段，应当由教师根据生活常识，教育幼儿必须遵守规则，否则必须受处罚，从而使幼儿自觉地接受规则的限制。义务教育阶段，教师应向学生传授必要的法律基本知识，帮助学生形成初步的国家意识、权利义务意识、守法用法意识，提高自我约束与自我保护能力。高中教育阶段，法治教育应重点引导学生正确看待社会上的不和谐现象，及时巩固法律规则意识。针对我国法治教育教材存在的问题，要组织专家编写生动活泼、深入浅出、通俗易懂的教材供教师选择。另外，建议修改现行的学生守则等行为规范，增强其可操作性。
