基层政府处置征地拆迁中农民群体诉求事件之对策
杨朴伟 孙秋鹏
摘? ? ? 要：农村征地拆迁因具有涉及面广、时间跨度长、问题复杂、重点难点多、利益冲突性强等特点，极易引发农民与地方政府发生矛盾和冲突。而“事件带头人”组织的群体诉求事件是农民维护自身利益的主要形式，其通常单独或联合使用多种方式与地方政府进行对话。因此，基层政府在处置征地拆迁中的农民群体诉求事件时，必须严格按照相关法律法规进行事前、事中、事后的全程管理。
关? 键? 词：基层政府;农村征地拆迁;农民群体诉求事件;“事件带头人”
中图分类号：F231.1? ? ? ? 文献标识码：A? ? ? ?文章编号：1007-8207（2019）12-0029-07
收稿日期：2019-09-11
作者简介：杨朴伟（1972—），女，内蒙古呼和浩特人，中国社会科学院马克思主义研究院—海南热带海洋学院理论创新基地助理研究员，哲学博士，研究方向为农村经济;孙秋鹏（1976—），男，黑龙江塔河县人，中国社会科学院马克思主义研究院—海南热带海洋学院理论创新基地副研究员，经济学博士，研究方向为政治经济学、土地经济学。
基金项目：本文系北京高校中国特色社会主义理论研究协同创新中心项目（中国政法大学）的阶段性成果。
我国城乡分割的二元土地制度是农村土地归农村集体所有，城市土地归国家所有。《中华人民共和国宪法》规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予補偿”。[1]1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地;”[2]“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。[3]对于征地补偿标准，1998年修订的《土地管理法》规定：“征收土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿”“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍”。[4]2004年，国务院下发《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（以下简称《决定》）提出，县级以上地方人民政府要采取切实措施，使被征地农民生活不因征地而降低。[5]这虽然提高了农民可获得补偿的标准，但在实际上主要还是依据原有用途给予补偿。2004年修订的《土地管理法》对上述规定没有作出修改，也就是说，2019年之前我国一直采取的是按照土地原有用途对失地农民进行补偿。2019年8月26日新修订的《土地管理法》中删除了征收土地按原用途补偿的规定，补偿标准由地方政府公布的区片综合地价决定，[6]但从近几年各地公布的区片综合地价来看，补偿标准主要考虑的还是土地原有用途，农民获得的土地增值收益比例依然较低。换言之，我国现行的土地制度、征地制度和征地补偿制度使得农村土地要转化为城市建设用地必须经过地方政府征收环节，农民不能将土地直接转让给集体经济组织之外的成员，也不能直接用于城市经济建设，因而，政府“垄断”了农村土地征收权和城市建设用地一级市场的供给权，农民获得土地转用增值的比例较低。
随着城镇化、工商业的快速发展和城镇居民对住房改善和公共基础设施需求的增加以及地方政府财政对土地的依赖，使得大量的农村土地被征收转化为城市建设用地。现有的主要按照土地原有用途进行补偿的制度和现实，使得农民要获得更多的土地增值收益必须与地方政府进行协商对话。土地征收拆迁中的基层政府（县乡镇）与农民发生矛盾已经成为造成农村社会不稳定的主要原因之一。其中，农民群体诉求事件以及由此引发的突发性群体事件是农民与基层政府之间发生的最为严重的矛盾。因此，有必要对这一问题进行深入的研究。
一、农村征地拆迁中农民群体诉求事件发生的原因
⒈补偿不能弥补当前损失或不能弥补未来收入和福利水平下降的损失。1998年修订和2004年修订的《土地管理法》明确规定的土地补偿费和安置补助费的总和不得超过耕地被征用前三年平均年产值的三十倍。虽然2019修订的《土地管理法》删除了上述规定，规定制定区片综合地价应当综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素，并至少每三年调整或者重新公布一次。而有些地方政府为了降低征地成本和获得更高收益，甚至人为压低征地补偿标准，尤其是在水库、电站、公路、机场、铁路、退耕等公共设施建设征地拆迁中，农民获得的补偿较低成为引发农民群体与地方政府之间冲突的一个重要原因。2004年，国务院下发的《决定》规定：“使被征地农民生活水平不因征地而降低”，[7]实际上放松了补偿标准上限。随着国务院对地方政府征地拆迁提出的要求更为严格，尤其是2010年全面实行征地统一年产值标准和区片综合地价并要求2-3年进行调整，逐步提高征地补偿水平后，已经很少发生因补偿不能弥补当前损失而引发农民群体诉求事件，但在农民“被集中居住”或“被上楼”的过程中，依然存在农民福利水平下降的情况。
⒉征收拆迁补偿不公平，征收拆迁过程不透明，个别基层政府工作人员和村干部不当获利。国务院要求地方政府在征地过程中要严格执行用地报批前告知、确认、听证工作，即做到“两公告一登记”，严格按照程序征地，保证农民的知情权、参与权、申诉权和监督权。但一些基层政府依然存在着征收拆迁过程不透明、征收拆迁补偿不公正、暗箱操作等问题。一些基层政府工作人员在征地拆迁中收受贿赂，一些村干部利用身份和掌控信息的优势获得额外补偿，有的还获得农村征地拆迁的相关工程，甚至直接私分、贪污、挪用集体土地补偿款。补偿不公、暗箱操作和贪污受贿等很容易引起农民群体的不满，进而导致农民群体诉求事件和突发性群体事件的发生。另外，当地的补偿标准低于其他地区，或者公益性征地的补偿标准低于非公益性征地，农民认为受到了不公平待遇，也会由此引发农民群体与地方政府之间的矛盾和冲突。
⒊一些地方政府违法违规征地，补偿标准执行不到位，补偿款发放不到位。近些年来，国家加大了对土地违法违规的查处力度，土地违法违规案件明显减少，但基层农村仍然是此类案件的高发区。如2016年发现的土地违法案件数和涉及土地面积，县级为642件和1222.93公顷，乡级为853件和747.39公顷，村（组）集体为7615件和1998.11公顷①。基层政府违法违规征地，通常不仅触犯了国家法律法规或上一级政府的相关规定，也侵犯了农民的利益。违法违规征地拆迁必然要弄虚作假和欺上瞒下，也就不可能做到公平、公正、公开，更不能保证农民的知情權、参与权、申诉权和监督权。通常与违法违规征地拆迁相关联的是，补偿标准执行不到位，补偿款发放不到位。基层政府为了获得更多的收益，便以各种理由降低补偿执行标准，尤其是在征地拆迁包干制的情况下，减少农民的补偿款就成为一些基层政府的收益。现实中，还存在补偿款节流、挪用甚至贪污补偿款等补偿发放不到位的情况。
⒋一些基层政府征地拆迁工作方式简单粗暴，野蛮或暴力征地拆迁。一些基层政府领导和工作人员存在严重的长官意识和家长作风，认为征地拆迁是政府行为，农民理应配合，在具体工作中没有做好前期的政策宣传解释工作和农民的思想工作，使得农民对政策不了解、不理解、不支持。在征地拆迁过程中没有切实听取农民意见，对农民的困难和疾苦不关心，对出现的问题和矛盾不是想办法解决和化解，而是采取等靠、推脱、施压等处理方式，将反映问题和争取权益的农民视为“捣蛋分子”。在征地拆迁现场，一些基层政府工作人员遇到农民阻拦，不是采取说服教育和依法征地拆迁，而是采取野蛮征地拆迁或暴力征地拆迁的方式。一些基层政府的不当行为甚至是违法行为已经成为引发农民群体诉求事件和突发性群体事件的主要原因。
⒌通过“要挟”的方式可能会获得更多补偿。由于农民获得的补偿很低，基本上无法参与土地转用增值分配，一些地区的农民就希望通过“要挟”的方式来获得更多补偿，他们通常以基层政府征地拆迁中的违法违规为依据和对话的筹码提出增加补偿的要求。如果基层政府没有满足农民的要求，他们就会采取向上一级政府反映或者通过媒体和网络等公共平台发布，即“谋利型上访”[8]和“要挟型上访”[9]。还有一种是单纯依赖人多势众，希望通过群体的方式向基层政府施压来增加补偿。
二、农村征地拆迁中的农民群体诉求事件的特点与方式
农村征地拆迁中的农民群体诉求事件主要有两种类型：自发型群体诉求和有“事件带头人”群体诉求。自发型群体诉求通常是因为基层政府给予的补偿太低使农民损失严重，或者因为在征地拆迁现场采取了粗暴的工作方式引发“众怒”。通过规范基层政府的行为，严格按照征地程序和补偿标准执行，基本上能够防范此种类型的农民群体性诉求事件的发生。因此，本文对自发型群体诉求事件不做深入分析，重点分析“事件带头人”群体诉求事件。
⒈“事件带头人”群体诉求事件具有以下特点。第一，有组织、有制度、有分工、有策划、有目标。此类农民群体诉求事件与自发型农民群体诉求事件的根本不同就是有起组织作用的“事件带头人”。“事件带头人”通常具有如下特征：头脑灵活、思维清晰、能说会道，拥有一定的文化知识，又具有较强的学习能力，有一定的组织能力，敢于承担责任和风险同时又能够做到谨慎小心，在农民群体中具有一定的威信。在“事件带头人”周围有少数的“积极分子”，主要发挥具体的组织协调作用。最外围是绝大多数“跟随者”，主要是普通村民。在“事件带头人”的组织和“积极分子”以及“跟随者”的支持下，农民群体诉求事件会形成有一定分工的组织结构和相应的管理制度，确定相对明确的行动目标，定期不定期召开内部会议商讨采取的行动策略和方式。第二，该类型农民群体诉求事件有涉及面广、人数众多的特点。由于农村土地征收通常是连片大面积征收，必然涉及到众多农民的利益，由此引发的农民群体诉求事件少则几十人，多则几百人，甚至上千人。第三，具有长期性、反复性的特点。征地拆迁工作本身就有一定的周期，至少需要一两年的时间，由此引发的农民群体诉求事件可能会持续更长的时间。农民群体诉求事件也会拖延征地拆迁的进度。如果土地被基层政府征收了，农民将会失去与基层政府对话的重要筹码。在没有达到自身满意条件的情况下，农民会采取多种方式保护土地。农民群体诉求事件往往不能通过一次性的对话或协议等方式予以解决，有些还要经过多次反复，甚至有些农民群体诉求在征地拆迁结束后还会持续多年。第四，具有不稳定性和一定的破坏性。“事件带头人”在组织农民群体诉求的过程中，既要帮助农民实现农民群体诉求的目标，还要控制农民群体诉求不要“越线”触犯法律法规。但农民群体诉求事件很容易失控，在一些突发事件或者特定的场合、氛围，农民群体诉求事件就有可能演变成恶性的群体事件，造成财产损失和人员伤亡。[10]
⒉“事件带头人”组织的农民群体诉求事件采取的方式。在征地拆迁中，农民群体诉求事件通常不会采取违反法律法规的方式，他们不触犯法律，偶尔过界也是轻微违法，即“踩线不越线”。其目的是满足自己的利益诉求，并不是在政治上或者体制上与基层政府形成对立。“事件带头人”组织的农民群体诉求行动通常会单独或联合使用如下方式。
“就地行动”的方式。本文的“就地行动”是指以“事件带头人”和“积极分子”所组织和策划的，在本地进行的，以合法的和较为克制的集体聚集的方式对基层政府的征地拆迁行为表示不满。具体形式有：通过村民会议或与基层政府直接对话的方式指出基层政府征地拆迁过程中的违法违规行为，并以此为依据反对基层政府征地拆迁;以群体的形式向基层政府主要领导和部门反映征地拆迁中的农民群体诉求，并希望能够与基层政府直接对话;通过发动农民形成统一阵营，拒绝在征地拆迁协议上签字;在征地拆迁现场使用“作为武器的弱者身份”[11]或者以群体力量对基层政府的征地拆迁进行阻拦，如发动老人、妇女、儿童或者以身体的方式阻拦，通过群体聚集以人多势众的方式阻拦，对基层政府施加压力。农村征地拆迁中的群体上访是希望通过让上级政府获知基层政府的违法违规行为并予以纠正，或者通过上访的压力迫使基层政府满足农民的诉求。
寻求外部资源支持的方式。有的“事件带头人”组织的农民群体诉求事件通常都会寻求外部资源的支持。外部资源主要包括：通过各种关系联系的媒体、律师、社会公众等。他们通过在网络论坛、手机自媒体等平台发布基层政府征地拆迁中的违法违规以及野蛮执法的文字、图片和视频等相关信息，希望能够得到媒体、律师和社会公众的关注和支持。一旦媒体、律师介入或引起社会公众的关注，迫于社会压力使基层政府做出让步。
司法救济方式。司法救济主要是指按照规定来寻求利益保护和损失救济，包括调节、仲裁和诉讼等。司法救济是农村征地拆迁中农村群体诉求事件中使用的方式之一，并不是主要方式，也很少被农民单独使用。2014年修正版《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”。[12]由于司法审判存在时间长、费用高、不确定性强等特点，即使农民的诉求得到了支持，但是可能土地已经被征收，农民也就失去了与基层政府对话的最重要筹码。因此，在农村征地拆迁中农民群体诉求事件中很少使用司法救济的方式。
三、处置农村征地拆迁中农民群体诉求事件的对策
⒈所有农村征地拆迁工作都要符合法律法规和相关规定的要求，不得有丝毫的逾越。近几年来，国家对农村征地拆迁工作高度重视，出台了一系列的规定，基层政府必须严格执行。基层政府征收土地必须符合相关审批和手续要求，不得未批先征、未征先占、少征多占、以租代征;不得在农村征地拆迁过程中官商结合、以权谋私;不得在农村征地拆迁过程中以任何方式侵占农民利益;不得采取停水、停电、阻断交通、“株连式拆迁”“突击拆迁”等强迫农民的征地拆迁方式;不得在农村征地拆迁过程中违规使用警力;不得将黑恶势力引入到农村征地拆迁之中;更不能进行野蛮征地拆迁、暴力征地拆迁。
⒉严格执行上级政府的相关政策规定，不得与民争利，尽量让利于民。在农村征地拆迁过程中，如果中央和上一级政府的政策发生变动，基层政府的征地政策要及时进行相应调整，在各种可选择的补偿政策中尽量选取让农民获利最大的政策。要密切关注省级政府发布的征地补偿区片综合地价和地上附着物补偿标准的变动情况，做好补偿标准与本地区的衔接工作，不得随意降低补偿标准，应在省市补偿标准允许的范围内尽量增加被征地农民补偿，做到让利于民。在具有自由裁量权补偿方面，如对小品种经济作物和特殊地上附着物，上级政府没有给出明确的补偿标准，要参照省市的相关规定和市场价值综合确定合理补偿标准，不得过低也不得过高。
⒊做好农村征地拆迁相关工作人员的前期教育和培训工作，做到宣传到位、程序到位和落实到位。做好征地拆迁的一系列工作，应首先教育培训相关工作人员，只有工作人员对征地拆迁的具体政策有了充分了解，才能做好政策的宣传和解释工作。除了让相关工作人员吃透政策，还要让相关工作人员注意工作方式方法，采取农民易于接受的方式，做到文明拆迁、和谐拆迁。宣传工作可以采取多种形式，如村民大会、村民小组会议、村内广播、张贴宣传文件和标语、入户访谈，等等。严格执行“两公告一登记”等征地拆迁程序，在农村征地拆迁过程中要进行听证、集体讨论、现场监督和公示，充分保证被征迁农民的知情权和参与权。在补偿标准上要做到“一把尺子量到底”，相同区片、相同地段的土地补偿费和安置补助费不得存在差异，相同品种和等级的农作物、相同等级的地上附着物要严格执行相同标准，并对抢栽、抢种、抢建、漫天要价的行为予以坚决抵制。要做好农村征地拆迁全过程和补偿情况的公示工作，公示内容包括：土地、作物、房屋、地上附着物的情况以及补偿标准、补偿金额、安置方式等。只有将征地拆迁全程信息公开，才能减少暗箱操作，保证公平，才能赢得农民的信任，才能保证相关工作的顺利快速推进。严格执行补偿款直接发放制度，保证补偿款直接发放给农民。给予被征地农民的补偿款不得经过村委会等中间机构发放，应通过农民实名银行卡的方式直接发放到农民个人账户。补偿给村集体的补偿款，应当实行县一级或镇一级政府托管的方式，对大额补偿款的使用要经过村民大会同意，防止村干部截留、贪污和挪用。要将被征地农民纳入社会保障范围，并确保农民社会保障资金落实到位。对于被拆迁农户要切实解决居住问题，除城乡结合部和城中村外，应当为农民提供新的安置住房。
⒋了解农民诉求，及时发现问题并解决问题，做到发现于早期、处置于萌芽。农民群体诉求事件不是一步形成的，通常初期是农民向基层政府相关部门或信访部门反映情况和诉求，没有得到足够重视才可能演变而来的。基层政府相关部门和信访部门要高度重视农民反映的情况和诉求，尤其是农民反映较为集中的问题，及时将情况汇报给基层主要领导和负责征地拆迁的主要领导。基层政府要分析农民反映的问题是否合理、合法，并及时回应合法诉求，对不合理的诉求也要给出解释和说明并耐心做好思想工作。要在县、镇、乡、村建立信息网络，尤其是要充分发挥乡、村干部的作用，对一些情况和问题做到早发现、早报告、早控制、早化解。
⒌通过协商对话的方式来处置农民群体诉求事件，不能对“事件带头人”和主要组织者进行打击报复，但对于“要挟”和“谋利”者不能妥协。一些基层政府认为只要将“事件带头人”和主要组织者“拔除”就能够“平息”农民群体诉求事件。要么采取“收买”的方式，要么采取“威胁恐吓”“打击报复”的方式，对于“事件带头人”和主要组织者甚至动用司法手段。“事件带头人”和主要组织者是希望通过协商和对话的方式来解决问题，基层政府如果采取上述方式就彻底切断了协商对话的可能性。对此基层政府要高度重视征地拆迁过程中的农民群体诉求事件，要以平等的身份与农民协商对话，只要农民的诉求合理合法就要予以满足，对于农民的现实困难要尽最大努力帮助解决。补偿标准确定后就不能更改，标准要一视同仁，让一些人打消通过“闹大”来获利的想法。对于一些确实存在困难的农民要给予一定的帮助，但是要与农村征地拆遷补偿明确区分开。
⒍在农民群体聚集时，要采取克制的态度，对触犯法律并造成严重后果的行为要坚决制止并追究相关人员的法律责任。基层政府对农村土地进行现场征地拆迁时有时会遇到农民群体聚集和农民群体阻拦的情况。对此基层政府要采取克制的态度，不可强行推进征地拆迁工作，如果现场做不通农民的工作，可以暂停征地拆迁。当出现农民群体诉求事件时，主要领导要第一时间出面与“事件带头人”进行协商对话，对于农民反映的问题要认真对待，不可激化矛盾导致事件升级。事后，基层政府主要领导要负责对农民提出的问题和诉求给出具体的解决方案并确保执行到位。对于违反法律实行打砸抢、攻击党政机关，严重影响正常生产和生活，造成严重财产损失和人员伤亡的要坚决依法处理并追究相关人员的法律责任。
【參考文献】
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（责任编辑：牟春野）
The Countermeasures of grass-roots government to deal with the
demands of farmers in land acquisition and demolition
Yang Puwei，Sun Qiupeng
Abstract：Due to the characteristics of wide coverage，long time span，complex problems，many key and difficult points，strong conflict of interest，the rural land acquisition and demolition are easy to cause conflicts and conflicts between farmers and local governments.The group appeal event of “event leader” organization is the main form for farmers and local governments to maintain their own interests，which usually uses a variety of ways to dialogue with local governments individually or jointly.Therefore，the grass-roots government must strictly follow the relevant laws and regulations to manage the whole process before，during and after the land requisition and demolition.
Key words：grassroots government;rural land acquisition and demolition;farmer group demand action;action leader
