新形势下优抚工作社会化探索的实践
陈蓓丽 吴同
摘要：以“优抚对象社会工作介入项目”作为个案研究对象，通过案例研究和行动研究，审视优抚工作社会化的开展背景、实践路径和存在问题，分析社会力量参与优抚工作的实践探索，明晰优抚工作社会化的服务内容，为新形势下优抚工作社会化探索提供了可行性论证。
关键词：优抚工作；社会组织；政府购买服务
中图分类号：C916 文献标识码：A 文章编号：1671-623X（2018）06-0005-08
习近平在中国共产党第十九次全国代表大会上提出组建退役军人管理保障机构，维护军人军属合法权益，让军人成为全社会尊崇的职业。因此，加快新形势下优抚工作改革的步伐，任务艰巨，责任重大。
优抚工作是我国军民在长期的革命和建设实践中逐步形成并发展起来的一项传统工作，它通过对以军人及其家属为主体的优抚对象实行物质照顾和精神抚慰，直接服务于军队和国防建设，是我国社会保障体系的重要组成部分。长期以来，优抚工作一直以政府为单一主体开展管理和服务工作。但是随着社会转型和社会主义市场经济的发展，当前的优抚工作面临着严峻的挑战：市场经济体制的进一步完善，做好拥军优抚安置工作的难度越来越大；中国特色军事变革的加速推进，拥军优抚安置工作为部队服务的压力越来越重；社会思想日益多元多樣多变，拥军优抚安置工作履行维护服务对象合法权益、提高优抚安置保障水平的职能越来越难等。其中涉及的医疗保障问题、养老护理问题、社会适应问题和政策沟通问题日益突出。有些问题传统优抚工作体系可以应对，有些则是新形势下出现的新矛盾、新困境和新问题。
一、我国优抚工作社会化的背景
（一）我国现有以计划经济条件为背景的优抚制度
建国后尤其是在改革开放的发展进程中，我国的优抚制度已经较为完善，优抚对象和具体内容的规定也已非常详细，优抚资金来源呈明显多元化，除了预算外还有其他多种来源，可以说现在的优抚体系主要呈现出的特点有：对象特殊、资金来源多渠道、运行机制特殊、保障标准高。总体来讲，我国的优抚制度的目标是：完善与市场经济相衔接、与国防建设相适应的拥军优抚安置政策法规体系；健全以国家保障为主体、国家和社会相结合的优抚安置保障体系；构建与和谐社会气氛相协调的退伍军人问题应急处置体系等。
值得注意的是，我国优抚工作的基本框架还是计划经济条件下确立的，与新形势下优抚对象需求的多元化、个性化的要求有一定距离，也出现了较多的信访事件。有些信访源于优抚对象自身文化素质的限制而导致的对政策存在理解的偏差，有些源于“三老”等优抚对象年事已高、体弱多病、家庭困难等，有些则源于我国军人家属优抚制度理论支撑不足，立法内容操作性不强等。而这些工作仅仅依赖政府一方很难完全解决。因此，未来的优抚保障制度的基本模式应是在国家引导和管理下，以市场为运作主体，调动社会积极参与，其中社会是优抚保障的参与主体。在市场经济条件下，优抚制度发展的根本在于社会化和法制化的实现。
（二）优抚工作社会化的动因
优抚工作社会化主要是指对政府统包统管的优抚工作模式的创新与变革，政府不再承担优抚工作的“无限责任”，而是在政府保障的基础上将某些优抚工作内容尤其是满足一些优抚对象个性化服务需求的工作内容转移给社会组织承担，并积极动员社会力量共同关爱优抚对象的工作新形式，其目标指向是搭建“政府主导推动、专业机构运作、社会力量参与”的优抚工作新模式。
优抚工作社会化的主要动因是面对优抚对象不断出现的个性化、专业化需求背景下的“政府失灵”。作为一项具有鲜明政治性的工作，优抚工作是国家政治行为的一部分，理论上国家应负有无限的责任，必须无条件“埋单”，但这种无限责任并不意味着所有的工作由政府承担；尤其是优抚对象面临老龄化、生活照料困难、就业难及社会地位维护等相关问题，不仅需要政府立法和执行，也需要社会组织协同。与此同时，协助优抚对象解决自身问题也需要专业方法，因此优抚工作中部分职责社会化、专业化是必然趋势。
（三）发达国家与地区优抚工作的借鉴
在发达国家，优抚工作也得到了政府的高度重视。美国、加拿大、澳大利亚均设有独立的退伍军人事务部。英国退伍军人管理机构是国防部的人事部门，主要负责或协助解决退伍军人的就业、住房、就学、医疗、发放退伍金等福利事业。
在发达国家，大量存在的非政府组织可帮助退伍军人获得各种权利救济。英国有许多退伍军人组织，如英国皇家退伍军人协会等，很多组织在会员遇到困难时提供财政援助，帮助寻找新的就业机会，有些组织还给军人提供职业培训。美国退伍军人事务部与退伍军人支援团体都和全国劳动组织保持协助关系。与此同时，优抚社会工作和军人社会工作也逐步专业化，成为社会工作实务的重要分支领域。优抚社会工作是将社会工作的知识、技巧、态度以及价值观应用于优抚工作中，以影响优抚对象发挥正常角色功能的社会、心理和环境因素作为切入点，促进优抚对象充分发掘和利用资源，更好地发挥其社会功能，建立并发展积极的社会关系。在英美等国家，社会工作者提供的各项服务渗透到（退役）军人事务的方方面面。比如，美国军队针对官兵及眷属的福利照顾，建立了诸多富有开创性的社会工作福利方案，如“家庭倡导方案”“药物滥用方案”“战斗压力控制团体方案”等。
在中国台湾地区，其军事院校于1975年成立了社会工作科系，1991年在军事学校建立了“心辅制度”。
（四）优抚工作社会化的前期探索
2006年起，上海市民政局开始研究“优抚工作社会化”的新思路，让优抚工作逐渐从以政府为主导，慢慢转向社会参与、依托社会组织力量协同完成。在五年的时间里，上海相继开展了“优抚业务进社区事务受理中心”“社会工作介入优抚工作”等新的工作模式。2010年以来，上海各区县通过“公益创投”“招投标”等平台鼓励、引导社会组织设计开展与优抚工作有关的社会服务项目，尝试优抚工作社会化。
五年的探索，服务成效逐渐彰显。优抚工作的社会化通过发动更多的社会力量来关心优抚对象，与他们进行交流，让优抚对象的沟通平台多元化，既充分地满足了优抚对象的社交需求，也优化了政府服务流程，加快了政府职能的转变，促进了服务型政府的形成。
五年的探索也带来一系列值得思考的问题，如优抚工作社会化的内涵具体是什么？优抚工作社会化的经验是什么？优抚工作社会化面临哪些困境？新形势下优抚工作社会化的必要性和可行性是什么？
为此，本文基于民政系统政府购买社会服务的实践经验，分析优抚工作社会化发展的经验和困境，探讨新形势下优抚工作社会化发展的可行性和必要性。
二、浦东新区优抚工作社会化的
实践及初步成效
（一）浦东新区优抚工作社会化的实践
1.政府主导推动，以购买服务为形式，引入专业社工服务
浦东新区政府主要从四个方面对优抚工作社会化进行主导推动。
第一，分析供给与需求，确定优抚工作社会化的内容。早在20世纪60年代，美国学者就提出了区分公共服务“提供”和“生产”的问题。“提供”是指政府通过征税和支出决策，决定适当类型的服务及其供给水平，并安排生产和监督生产。一个公共服务的提供者，不一定要生产该项服务。特定公共物品或者公共服務到底应由谁来生产，或者换言之，公共物品或者公共服务的提供者与生产者是否应当分离，取决于分离与否的核算成本。由政府购买企业、社会组织或者个人等其他社会主体“生产公共服务”，是政府积极履行职能的一种方式，借此可以更为有效地促进公共服务事业的发展。
为更好地开展优抚工作，满足优抚对象的需要，浦东新区民政部门通过开展焦点小组和访谈重点优抚对象的形式，对优抚对象的需求及优抚工作的现状进行了评估分析。结果显示，现有优抚工作基本运行良好，在解决优抚对象的普遍性问题方面发挥了很好的作用；但在新形势下也面临着一些新的问题，如优抚对象需求日趋多元，个性化强，现有政策无法一一回应；现有的专兼职优抚工作者队伍人数少，任务多，行政角色重，专业性不突出等。基于此，浦东新区民政局对自己的职责进行了梳理，将职能主要定位于政策制定、监督管理、服务保障，并探索借鉴已在社会救助领域取得一定成效的政府购买社会工作专业服务的社会化运作方式，尝试依托社会组织，在社区开展优抚对象社会工作介入项目。项目旨在配合街镇优抚条线开展直接面对服务对象的个性化、专业化的优抚工作，通过个案、小组和社区工作等专业方法，宣传优抚有关政策，加强优抚对象对相关政策的理解；畅通利益诉求渠道，加强优抚对象和家属对优抚工作的认识，形成良性沟通；动员整合社会力量，共同开展经济帮扶和精神慰藉服务，帮助服务对象解困排忧；通过专业方法，促进优抚对象之间形成互助支持网络，加强自身能力建设等。
第二，根据工作特殊性，确定服务购买方式。从国外实践来看，政府向社会组织购买公共服务的工作模式一般有四种，包括独立关系竞争性购买、独立关系非竞争性购买、依赖关系竞争性购买和依赖关系非竞争性购买。在我国，较少涉及依赖关系竞争性购买模式。
独立关系竞争性购买模式与独立关系非竞争性模式相比较，前者通常采用公开竞争的程序，在此过程中存在着公开的竞争性，其优势在于政府可以挑选承接服务的社会组织，用招标的方式来选择最合适的服务提供者，以达到最小成本和最大收益效果，体现物有所值的原则。后者则是政府直接选择有良好声誉的社会组织，不再面向社会公开招募，以降低购买风险。
因为服务对象比较特殊，所以优抚工作是一项具有较强政策性、政治性的工作，要有效规避政治风险。浦东新区民政局在对优抚工作中部分服务工作社会化的现有经验进行梳理、对可能产生的风险进行评估和对该项目社会化的成本进行核算之后，结合优抚工作的强政策性、强政治性以及优抚社会工作的创新性，决定采取独立关系非竞争性的购买形式。
第三，进行综合评估，确定项目承接方。浦东新区当时有近三十家社工机构，已在为老服务、司法矫正、青少年服务、少数民族服务、低收入家庭服务等领域开展社会工作服务，而在优抚社会工作领域的探索几乎为零。基于这种情况，民政局将政治可靠、管理规范、服务专业、具有良好的社会声誉，作为选择承接方的基本标准，经过专家推荐以及根据上述标准的评估比对，确定了上海A机构作为项目承接方，在全区范围的七个街镇试行政府出资向专业社工服务机构购买服务，探索优抚工作社会化服务的新模式，以期促进优抚工作的社会化、专业化发展。
第四，严格购买程序，规范合作内容。政府向社会组织购买服务尚处于试点阶段，政府的相关制度、机制和法律需要进行相应的规范和调整，所以，政府向社会组织购买公共服务缺乏统一的法律法规及规章。民政局和A机构经过多次协商，尝试制定所购服务的服务内容细目和品质标准，设定了公开合理的人员成本、活动成本、办公成本以及管理成本，确保政府购买服务程序规范。在双方洽谈达成一致之后，签署了优抚对象社会工作介入项目的委托协议，承诺承接方和购买方共同进行过程和结果评估，并最终邀请第三方进行结果评估。
2.专业机构运作，以对象需求为导向，设计实施项目
项目签约后，A机构根据协议内容，坚持‘需求导向、问题导向和项目导向”，精心设计服务项目，认真组织项目实施，积极探索优抚工作社会化、专业化的机制和内容。
第一，对接街镇，确定服务人群。基层街镇是优抚工作的一线部门，积累了丰富的工作经验，并且熟悉优抚对象的基本情况。街镇的优抚工作讲求政策全覆盖，并着力关注重点对象。一般来讲，烈属是街镇优抚工作中的重中之重，因此烈属能得到较好的经济保障和一定的精神慰籍。相较而言，残疾军人、复员退伍军人在政策保证、物质帮扶和精神慰籍等方面得到的支持较少，存在情绪不稳定、认知有偏差的情况，甚至会出现一定的过激行为。另外，现役军人的优抚工作也较难深入开展。为确保该项目能将服务带人每户重点优抚对象的家庭，项目团队积极主动地对接街镇，了解重点对象名单，进行入户访谈，掌握他们的需要，通过滚雪球的方式接触周边的其他优抚对象，通过面谈掌握其需求和主要问题，确定最终的服务名单，并梳理重点对象的相关需求。
第二，开展调研，了解对象需求。对象需求是项目设计和实施的源头，也是服务的方向和归宿。项目正式启动前，社会工作者已经得到了浦东新区七个街镇重点优抚对象的名单，共计798名。社会工作者采取等距抽样，结合各街镇样本的大小，通过人户访谈、电话访谈和民政干部代为发放等形式进行问卷调查，共计回收问卷566份，调研覆盖率达71%。调研发现，优抚对象反映的集中问题主要有四类。
一是医疗保障问题，表现为健康状况总体不佳，医疗费用居高不下。优抚对象中有52%的年龄超过60岁以上，总体年龄偏大，大部分优抚对象的身体状况不佳，绝大部分患有高血压、心脏病、糖尿病、慢性气管炎等一系列慢性疾病，医药费用及康复费用居高不下导致优抚对象有较大的家庭经济压力。
二是养老护理问题。优抚对象中空巢老人或独居老人现象较为普遍，养老养护精力不足，有29.60%的服务对象表示需要优先考虑居家养老、院舍养老等方面。
三是社会适应问题。优抚对象中也有相当一部分人在部队服役超过十年，在退休或者转业之后回到地方生活有不适应的情况，且与社区的关系比较疏离，社会支持网络单一、心理失调或角色失调较为严重。
四是政策沟通问题。优抚工作作为一项比较特殊的工作，政策性强，但政策及信息沟通渠道较单一。如现行有效的民政法律、行政法规、部門规章中，优抚安置的政策法规约占1/4，居各方面业务之首，同时政策的时效性也非常强，不同时期不同阶段不同类型的优抚政策可谓是纷繁复杂。服务对象由于年龄偏大，接收这些政策及相关信息的渠道比较单一，往往集中在电视、报纸或者邻里的口口相传中，其准确性往往不高，易导致谣言和误解的产生。同时，调研结果也表明服务对象对于优抚政策咨询、家庭探访关怀和保健护理辅导的需求很高。这就向传统优抚工作和专业社会工作提出了要求，为专业化服务提供了介入空间。
第三，需求导向，设计实施方案。项目组在原有项目书的基础上，结合需求调研的结果，形成了以“社会融合”和“增能”为主线的项目实施方案。“社会融合”包括：“功能性融合”“文化融合”“规范性融合”，其中“功能性融合”包括优抚对象身心康复和职业技能提升，“文化融合”主要是促进优抚对象从部队文化向社区文化的转化，“规范性融合”主要指优抚对象对优抚政策规范的理解；而“增能”主要指生活、职业技能提升和人际交往能力提升等。项目组将“社会融合”和“增能”贯穿在日常社区探访、个案、小组和社区活动之中。
第四，家庭为基，突出专业运用。在服务过程中，A机构从系统角度出发，注重家庭为本的服务，积极采用家庭访问服务的方法开展专业服务。家庭访问服务是专业社会工作的起源，近年来一些欧美国家由于成本等因素渐渐减少了家庭探访服务。但也有一些国家和地区一直坚持开展家庭访问，因为家庭访谈有利于社会工作者接触到服务对象的生活空间，有利于迅速建立信任关系。该项目安排了全年的暖心家庭探访活动，为80%以上的优抚对象提供到宅服务。到宅服务的内容包括上情下达（最新优抚政策的传递）、下情上达（服务对象共性问题和需求的专题报告）、项目服务内容的普及与宣传、个性化问题的收集和预估。
在家庭访问基础上，社会工作者进一步确认需要提供专业服务的重点对象。对于个性化问题，社会工作者采取个案管理的方式，以个案或者家庭社会工作的方法进行干预。对于共性问题，社会工作者则采用支持性、治疗性小组，运用小组动力，使优抚对象之间建立互助关系，共同缓解压力、解决问题。同时，为丰富优抚对象的生活，促进社区融合，社会工作者组织了涉及健康、娱乐、互助和社会回馈的社区活动。
3.社会力量参与，以志愿服务为载体，开展辅助服务
社会力量的参与程度可以检验优抚工作社会化的广度与深度。在项目开展过程中，项目组首先巧借“地缘优势”，致力于整合当地有利资源。项目组所在的各街镇，都有标准化的康乐、健身设施，社区学校更是面向社区内的所有居民开设，为社区内有需要学习的人群提供良好的学习环境和学习的机会。同时，项目组积极拓展企业资源，为优抚对象争取更多的机会。
优抚社会工作项目也以志愿服务为载体，尝试形成社会工作者引领志愿者的服务模式。目前的志愿者包括高校志愿者、社区志愿者和优抚对象志愿者。在活动中，高校志愿者可以发挥专业所长，协助社会工作者开展专业服务。社区志愿者有着一定的社会阅历和经验，对于社区内的居民也较为熟悉，可以协助社会工作者招募人员以及为其他需要帮助的人提供服务。优抚志愿者通过自己的经历可以帮助与之有相同经历的人走出困境，彼此之间相似的经历可以更好地拉近心与心的距离，沟通起来也更为顺畅。社会工作者有了志愿者的协助，可以更好、更有效地开展专业服务。
（二）优抚工作社会化的初步成效
优抚工作社会化的探索依托社区，引入专业服务，整合资源，取得了初步成效。
1.传统工作与专业工作对接，拓宽优抚工作内容
传统的优抚工作，职责和内容都比较清晰，而且是“硬工作”，大多涉及物质照顾。而社会工作则主要致力于能力增强和社会关系拓展，是“软服务”。优抚工作中引入社会工作就向“提供方”和“生产方”提出了挑战，尤其是如何解决引入社会工作机构后双方的对接问题。一般来讲，区级优抚工作的具体内容包括：拟订优待抚恤的实施办法，负责烈士的审核报批和褒扬，负责民政部门管理的伤残人员的伤残等级评定等报批事项，指导优抚事业单位和革命烈士纪念建筑物的管理工作，负责拥军优属工作和军民共建工作等。街、镇优抚工作的主要内容包括：对义务兵优待金的征收，对义务兵优待金发放的给付，对拒领取安置介绍信退役士兵档案的受理，对军烈属优待的管理，对伤残抚恤申请的审批（初审），对支持拥军优属基金会的发展，专项储存的给付等。由此可以看出，区级和街镇的优抚工作主要是政策制定与实施、行政审核与批准以及各项经费的核定与发放，主要满足的是优抚对象的普遍化需求，其制度主要对保卫国家安全和保护人民利益做出牺牲和特殊贡献的人和其家属通过优待、抚恤和安置，给与物质帮助的制度，较少考虑到满足服务对象社交、尊重和自我实现的需要。为此需要传统工作与专业工作对接，也可以部分理解为社会工作嵌入优抚社会服务体系。对接主要体现在三个方面。
第一，是管理和服务理念的对接。原有的优抚工作主要以托底和“消防工作”为主，一方面落实优抚的相关政策，另一方面则是应对优抚对象一些临时性和突发性问题，以及时解决问题为主。社会工作介入优抚工作是对原有工作理念的延伸和拓展，包括预防和治疗，例如对于现役士兵的提前介入，对于丧偶家庭的哀伤辅导等。
第二是管理和服务内容的对接。民政局在项目签约之前，就与有意开展优抚社会工作的街镇民政分管副主任以及民政科长就优抚社会工作所涉及的内容和落地进行交流。项目签约后，项目事务所总干事和项目主管就到每个项目点进行实地走访，了解每个街镇在原有优抚工作中嵌入社会工作服务元素所面临的问题和期望，尝试将专业社会工作有效嵌入原有优抚工作，形成服务内容的对接。
第三是管理和服务方法的对接。传统的优抚工作方式是情况告知、现场接待、集中慰问、紧急情况干预以及座谈会等形式。这些传统优抚工作方法在原有的社会背景和社会态度下起到了很好的成效。但是在和平年代，由于社会的进步，人们生活节奏不断加快，生存所带来的各种压力，让每个人都有点自顾不暇，导致全社会对优抚对象的尊重程度慢慢降低，优抚工作面临的问题和挑战也显现出来。同时，优抚对象的需求也在近十年发生了剧烈的变化，需求的个别化和多元化并存。因此，社会工作的方法与原有的优抚工作方法对接，一方面，继续运用原有工作方法，迅速打开优抚工作社会化的工作局面。优抚对象熟悉原有的优抚工作者，他们时常会来基层民政部门“串门”或者寻求帮助，这时优抚社会工作者的出现较为恰当。座谈会、集中慰问的方式也深得优抚对象的好评，特别是座谈会，既可以了解优抚对象的心声，又有利于建立优抚对象与优抚对象、优抚对象与优抚工作者之间的专业关系；另一方面，运用社会工作的方法探索新的优抚工作方法，如采用个案、小组和社区工作方法，为有个别化、复杂需要的优抚对象提供个案辅导，为有同质性需要的优抚对象开展康乐性、治疗性的小组，同时开展丰富且有品质的社区活动，使优抚对象融入所在社区，实现真正的角色适应。其目的是打造本土化优抚社会工作方法，提升优抚工作质量。
总之，区级和街镇的优抚工作主要是政策制定与实施、行政审核与批准以及各项经费的核定与发放，主要满足优抚对象的基本需要，无法满足服务对象社交、尊重和自我实现的需要。通过一段时间的摸索，优抚社会工作的服务内容以社会融合和个人增能为目标，全面提升优抚对象及其家属生活品质。
2.组织优势与专业优势叠加，提升优抚工作效果
首先，发挥社工机构的专业优势。传统的优抚工作主要负责优抚对象的抚恤金发放，在物质层面上给予补助。项目组形成了兼具亲和力和专业能力的服务标准，提出了实效性、反应性的服务要求。在实效性方面，个案工作的开展帮助了一百余位优抚对象或其家属在精神层面以及生活品质上有了提升，及时缓解了可能发生的严重家庭问题以及社会矛盾，把问题尽可能地解决在家庭中，化解在社区中，积极促进社会和谐。在反应性方面，项目组形成了危机案例及时干预、政策问题两天回复、其他相关问题和需求一周内给予回应的工作机制。这些服务要求和机制较大提升了优抚工作的服务品质。
其次，强化行政工作的组织优势。行政工作者对重点优抚对象和优抚政策都非常熟悉，社会工作者则有其自身的专业能力。社会工作者和民政优抚工作者之间积极的沟通和互动为项目成功开展奠定了基础。社会工作者每月至少一次和民政优抚工作者进行面对面地会谈，交流工作、互通信息，针对具体的个案展开细致的讨论。民政优抚工作者给予项目组很大的支持，是社会工作者链接资源的提供者和支持者。社會工作者和民政优抚工作者的双向沟通也确保了信息渠道的通畅性。这种合作和对接机制发挥了优抚工作社会化的成效。
3.政府资源和社会资源整合，初步形成多方关爱优抚对象的格局
优抚社会工作的社会化有效地促进了政府资源和社会资源的整合。优抚社会工作项目采取政府购买服务的方式，项目的人员经费和部分活动经费来自民政条线，可基本保障项目的运作。但要满足优抚对象多元化和深层次的需求，社会工作者必须动员企业、社区以及志愿者共同参与关爱优抚对象的项目。经过一年多的努力，多家企业表示愿意结合企业社会责任参与关爱优抚对象的项目，社区内的各类文体团队也派出骨干力量为优抚对象提供文体方面的培训，志愿者的身影更是在社区活动和社区探访中频频出现，初步形成多方关爱优抚对象的格局。
三、优抚工作社会化过程中存在的问题和挑战
目前，优抚工作仍处于在探索中前行的阶段，不可避免的面临一些问题和挑战。
（一）优抚工作社会化尚未形成长效机制
优抚工作社会化目前仅仅是“政社”合作的一种尝试，整体上还是零星推进状态。很多购买公共服务的资金没有纳入政府财政预算，相当多的购买服务来源于福利彩票公益金、预算外资金或者专项资金。浦东新区的优抚社会工作项目其实也是专项资金，该项目可持续性依然令人担忧。同时社会化的服务购买路径也值得探讨。在上海，服务购买主要有公开竞标、单一来源采购、委托管理、项目申请、意向性谈判、资助、凭单等形式。在深圳，服务购买主要有竞争性招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、委托、项目资助等。优抚工作作为一项政治性强、政策性强的工作应该采取哪一种或者哪几种社会化模式，依然没有明确的答案。
（二）优抚工作社会化让渡空间的不明确
优抚工作是一项具有很强政治性的工作，其工作内容大多与政策有关，是“硬”工作，这些工作中哪些可以让渡给社会组织、企业来承担，尚需进一步梳理明确。即使社会组织和企业能够承担一些“软”工作，如何对这些工作效果进行客观评估，以及这些工作是否能得到政府和优抚对象的共同认可也需要不断验证和实践。
（三）优抚工作的社会化主体较为单一
本次调研发现，优抚工作的社会化主体仍然相对单一。实际上，优抚工作引进社会工作机构开展社会化的服务，已经为多元主体参与提供了桥梁和平台。在该项目探索中，项目组就整合了企业资源为优抚对象提供低收费的服务。但是值得关注的是，这种形式的合作存在不稳定性，多主体的参与仍然需要制度层面的顶层设计。
（四）优抚社会工作的专业化还不强
社会工作实务领域的专业性往往体现在三个方面：人群需求的精确把握、专业知识和技能的灵活使用以及该实务领域的服务标准。从本次优抚工作社会化的尝试来看，社会工作者通过家庭访问、个案走访、电话随访等形式摸清了服务对象的需要，可以做到对人群需求相对精确把握。但就实务领域的服务内容和标准来看，优抚社会工作还处于需要明确工作内容，形成工作标准的阶段，专业性有待提升。
四、新形势下优抚工作社会化发展前景分析
2018年3月，根据第十三届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案设立了中华人民共和国退役军人事务部。其职责包括拟订退役军人思想政治、管理保障等工作政策法规并组织实施，褒扬彰显退役军人为党、国家和人民牺牲奉献的精神风范和价值导向，负责军队转业干部、复员干部、退休干部、退役士兵的移交安置工作和自主择业退役军人服务管理、待遇保障工作，组织开展退役军人教育培训、优待抚恤等，指导全国拥军优属工作，负责烈士及退役军人荣誉奖励、军人公墓维护以及纪念活动等。该部门的成立意味着优抚工作面临新局面，需要新举措。一方面，优抚工作的主体职责是从原有民政优抚工作剥离，也是对原来碎片化优抚工作的进一步整合；另一方面，这也给优抚工作社会化创造了新机会。
（一）社会力量参与优抚服务的探索已初具规模
上海从2014年起，每年投入一千五百万左右的公益福彩金引入社会力量开展优抚工作，并于2016年出台了《上海市民政局关于全面推进“关爱功臣活动”的指导意见》。上海80%的区县已明确政府购买优抚工作相关服务的具体事项和标的，形成了政府购买服务的流程，建立了竞争性政府购买機制和监测机制。2015年，浙江省出台了《浙江省民政厅关于引导社会力量参与优抚服务促进优抚工作体制创新的意见》，明确了引导社会力量参与优抚服务促进优抚工作体制创新，形成了购买社会力量服务模式、基层服务网络模式和志愿服务模式。
（二）优抚工作社会化的服务内容和服务对象逐步明确
《上海市民政局关于全面推进“关爱功臣活动”的指导意见》明确了六大基础工作（包括日常联络关怀、节日慰问、政策宣传、特殊对象走访慰问、立功授奖关心激励以及召开座谈会）和六大拓展项目（包括医疗服务、生活服务、助老服务、开展庆生祝寿活动、组织集中参观活动和英烈宣讲活动）。浙江省提出引入社会力量为在生产、生活、学习中有实际困难的优抚对象提供力所能及的服务，如为有需要的退役军人提供就业创业信息，为优抚对象提供精神抚慰和社工专业指导，为优抚对象提供法律维权服务，开展有益于国防教育和拥军的活动以及其他与拥军优抚安置工作有关的公益资助项目等。
各地优抚工作社会化的探索为新形势下开展优抚工作提供了新的思路和视角。社会力量参与以及服务内容的界定的确为优抚工作社会化提供了实践基础。但值得注意的是，顶层设计以及社会力量的培育才是优抚工作社会化稳步推进的基石。
摘要：以“优抚对象社会工作介入项目”作为个案研究对象，通过案例研究和行动研究，审视优抚工作社会化的开展背景、实践路径和存在问题，分析社会力量参与优抚工作的实践探索，明晰优抚工作社会化的服务内容，为新形势下优抚工作社会化探索提供了可行性论证。
关键词：优抚工作；社会组织；政府购买服务
中图分类号：C916 文献标识码：A 文章编号：1671-623X（2018）06-0005-08
习近平在中国共产党第十九次全国代表大会上提出组建退役军人管理保障机构，维护军人军属合法权益，让军人成为全社会尊崇的职业。因此，加快新形势下优抚工作改革的步伐，任务艰巨，责任重大。
优抚工作是我国军民在长期的革命和建设实践中逐步形成并发展起来的一项传统工作，它通过对以军人及其家属为主体的优抚对象实行物质照顾和精神抚慰，直接服务于军队和国防建设，是我国社会保障体系的重要组成部分。长期以来，优抚工作一直以政府为单一主体开展管理和服务工作。但是随着社会转型和社会主义市场经济的发展，当前的优抚工作面临着严峻的挑战：市场经济体制的进一步完善，做好拥军优抚安置工作的难度越来越大；中国特色军事变革的加速推进，拥军优抚安置工作为部队服务的压力越来越重；社会思想日益多元多樣多变，拥军优抚安置工作履行维护服务对象合法权益、提高优抚安置保障水平的职能越来越难等。其中涉及的医疗保障问题、养老护理问题、社会适应问题和政策沟通问题日益突出。有些问题传统优抚工作体系可以应对，有些则是新形势下出现的新矛盾、新困境和新问题。
一、我国优抚工作社会化的背景
（一）我国现有以计划经济条件为背景的优抚制度
建国后尤其是在改革开放的发展进程中，我国的优抚制度已经较为完善，优抚对象和具体内容的规定也已非常详细，优抚资金来源呈明显多元化，除了预算外还有其他多种来源，可以说现在的优抚体系主要呈现出的特点有：对象特殊、资金来源多渠道、运行机制特殊、保障标准高。总体来讲，我国的优抚制度的目标是：完善与市场经济相衔接、与国防建设相适应的拥军优抚安置政策法规体系；健全以国家保障为主体、国家和社会相结合的优抚安置保障体系；构建与和谐社会气氛相协调的退伍军人问题应急处置体系等。
值得注意的是，我国优抚工作的基本框架还是计划经济条件下确立的，与新形势下优抚对象需求的多元化、个性化的要求有一定距离，也出现了较多的信访事件。有些信访源于优抚对象自身文化素质的限制而导致的对政策存在理解的偏差，有些源于“三老”等优抚对象年事已高、体弱多病、家庭困难等，有些则源于我国军人家属优抚制度理论支撑不足，立法内容操作性不强等。而这些工作仅仅依赖政府一方很难完全解决。因此，未来的优抚保障制度的基本模式应是在国家引导和管理下，以市场为运作主体，调动社会积极参与，其中社会是优抚保障的参与主体。在市场经济条件下，优抚制度发展的根本在于社会化和法制化的实现。
（二）优抚工作社会化的动因
优抚工作社会化主要是指对政府统包统管的优抚工作模式的创新与变革，政府不再承担优抚工作的“无限责任”，而是在政府保障的基础上将某些优抚工作内容尤其是满足一些优抚对象个性化服务需求的工作内容转移给社会组织承担，并积极动员社会力量共同关爱优抚对象的工作新形式，其目标指向是搭建“政府主导推动、专业机构运作、社会力量参与”的优抚工作新模式。
优抚工作社会化的主要动因是面对优抚对象不断出现的个性化、专业化需求背景下的“政府失灵”。作为一项具有鲜明政治性的工作，优抚工作是国家政治行为的一部分，理论上国家应负有无限的责任，必须无条件“埋单”，但这种无限责任并不意味着所有的工作由政府承担；尤其是优抚对象面临老龄化、生活照料困难、就业难及社会地位维护等相关问题，不仅需要政府立法和执行，也需要社会组织协同。与此同时，协助优抚对象解决自身问题也需要专业方法，因此优抚工作中部分职责社会化、专业化是必然趋势。
（三）发达国家与地区优抚工作的借鉴
在发达国家，优抚工作也得到了政府的高度重视。美国、加拿大、澳大利亚均设有独立的退伍军人事务部。英国退伍军人管理机构是国防部的人事部门，主要负责或协助解决退伍军人的就业、住房、就学、医疗、发放退伍金等福利事业。
在发达国家，大量存在的非政府组织可帮助退伍军人获得各种权利救济。英国有许多退伍军人组织，如英国皇家退伍军人协会等，很多组织在会员遇到困难时提供财政援助，帮助寻找新的就业机会，有些组织还给军人提供职业培训。美国退伍军人事务部与退伍军人支援团体都和全国劳动组织保持协助关系。与此同时，优抚社会工作和军人社会工作也逐步专业化，成为社会工作实务的重要分支领域。优抚社会工作是将社会工作的知识、技巧、态度以及价值观应用于优抚工作中，以影响优抚对象发挥正常角色功能的社会、心理和环境因素作为切入点，促进优抚对象充分发掘和利用资源，更好地发挥其社会功能，建立并发展积极的社会关系。在英美等国家，社会工作者提供的各项服务渗透到（退役）军人事务的方方面面。比如，美国军队针对官兵及眷属的福利照顾，建立了诸多富有开创性的社会工作福利方案，如“家庭倡导方案”“药物滥用方案”“战斗压力控制团体方案”等。
在中国台湾地区，其军事院校于1975年成立了社会工作科系，1991年在军事学校建立了“心辅制度”。
（四）优抚工作社会化的前期探索
2006年起，上海市民政局开始研究“优抚工作社会化”的新思路，让优抚工作逐渐从以政府为主导，慢慢转向社会参与、依托社会组织力量协同完成。在五年的时间里，上海相继开展了“优抚业务进社区事务受理中心”“社会工作介入优抚工作”等新的工作模式。2010年以来，上海各区县通过“公益创投”“招投标”等平台鼓励、引导社会组织设计开展与优抚工作有关的社会服务项目，尝试优抚工作社会化。
五年的探索，服务成效逐渐彰显。优抚工作的社会化通过发动更多的社会力量来关心优抚对象，与他们进行交流，让优抚对象的沟通平台多元化，既充分地满足了优抚对象的社交需求，也优化了政府服务流程，加快了政府职能的转变，促进了服务型政府的形成。
五年的探索也带来一系列值得思考的问题，如优抚工作社会化的内涵具体是什么？优抚工作社会化的经验是什么？优抚工作社会化面临哪些困境？新形势下优抚工作社会化的必要性和可行性是什么？
为此，本文基于民政系统政府购买社会服务的实践经验，分析优抚工作社会化发展的经验和困境，探讨新形势下优抚工作社会化发展的可行性和必要性。
二、浦东新区优抚工作社会化的
实践及初步成效
（一）浦东新区优抚工作社会化的实践
1.政府主导推动，以购买服务为形式，引入专业社工服务
浦东新区政府主要从四个方面对优抚工作社会化进行主导推动。
第一，分析供给与需求，确定优抚工作社会化的内容。早在20世纪60年代，美国学者就提出了区分公共服务“提供”和“生产”的问题。“提供”是指政府通过征税和支出决策，决定适当类型的服务及其供给水平，并安排生产和监督生产。一个公共服务的提供者，不一定要生产该项服务。特定公共物品或者公共服務到底应由谁来生产，或者换言之，公共物品或者公共服务的提供者与生产者是否应当分离，取决于分离与否的核算成本。由政府购买企业、社会组织或者个人等其他社会主体“生产公共服务”，是政府积极履行职能的一种方式，借此可以更为有效地促进公共服务事业的发展。
为更好地开展优抚工作，满足优抚对象的需要，浦东新区民政部门通过开展焦点小组和访谈重点优抚对象的形式，对优抚对象的需求及优抚工作的现状进行了评估分析。结果显示，现有优抚工作基本运行良好，在解决优抚对象的普遍性问题方面发挥了很好的作用；但在新形势下也面临着一些新的问题，如优抚对象需求日趋多元，个性化强，现有政策无法一一回应；现有的专兼职优抚工作者队伍人数少，任务多，行政角色重，专业性不突出等。基于此，浦东新区民政局对自己的职责进行了梳理，将职能主要定位于政策制定、监督管理、服务保障，并探索借鉴已在社会救助领域取得一定成效的政府购买社会工作专业服务的社会化运作方式，尝试依托社会组织，在社区开展优抚对象社会工作介入项目。项目旨在配合街镇优抚条线开展直接面对服务对象的个性化、专业化的优抚工作，通过个案、小组和社区工作等专业方法，宣传优抚有关政策，加强优抚对象对相关政策的理解；畅通利益诉求渠道，加强优抚对象和家属对优抚工作的认识，形成良性沟通；动员整合社会力量，共同开展经济帮扶和精神慰藉服务，帮助服务对象解困排忧；通过专业方法，促进优抚对象之间形成互助支持网络，加强自身能力建设等。
第二，根据工作特殊性，确定服务购买方式。从国外实践来看，政府向社会组织购买公共服务的工作模式一般有四种，包括独立关系竞争性购买、独立关系非竞争性购买、依赖关系竞争性购买和依赖关系非竞争性购买。在我国，较少涉及依赖关系竞争性购买模式。
独立关系竞争性购买模式与独立关系非竞争性模式相比较，前者通常采用公开竞争的程序，在此过程中存在着公开的竞争性，其优势在于政府可以挑选承接服务的社会组织，用招标的方式来选择最合适的服务提供者，以达到最小成本和最大收益效果，体现物有所值的原则。后者则是政府直接选择有良好声誉的社会组织，不再面向社会公开招募，以降低购买风险。
因为服务对象比较特殊，所以优抚工作是一项具有较强政策性、政治性的工作，要有效规避政治风险。浦东新区民政局在对优抚工作中部分服务工作社会化的现有经验进行梳理、对可能产生的风险进行评估和对该项目社会化的成本进行核算之后，结合优抚工作的强政策性、强政治性以及优抚社会工作的创新性，决定采取独立关系非竞争性的购买形式。
第三，进行综合评估，确定项目承接方。浦东新区当时有近三十家社工机构，已在为老服务、司法矫正、青少年服务、少数民族服务、低收入家庭服务等领域开展社会工作服务，而在优抚社会工作领域的探索几乎为零。基于这种情况，民政局将政治可靠、管理规范、服务专业、具有良好的社会声誉，作为选择承接方的基本标准，经过专家推荐以及根据上述标准的评估比对，确定了上海A机构作为项目承接方，在全区范围的七个街镇试行政府出资向专业社工服务机构购买服务，探索优抚工作社会化服务的新模式，以期促进优抚工作的社会化、专业化发展。
第四，严格购买程序，规范合作内容。政府向社会组织购买服务尚处于试点阶段，政府的相关制度、机制和法律需要进行相应的规范和调整，所以，政府向社会组织购买公共服务缺乏统一的法律法规及规章。民政局和A机构经过多次协商，尝试制定所购服务的服务内容细目和品质标准，设定了公开合理的人员成本、活动成本、办公成本以及管理成本，确保政府购买服务程序规范。在双方洽谈达成一致之后，签署了优抚对象社会工作介入项目的委托协议，承诺承接方和购买方共同进行过程和结果评估，并最终邀请第三方进行结果评估。
2.专业机构运作，以对象需求为导向，设计实施项目
项目签约后，A机构根据协议内容，坚持‘需求导向、问题导向和项目导向”，精心设计服务项目，认真组织项目实施，积极探索优抚工作社会化、专业化的机制和内容。
第一，对接街镇，确定服务人群。基层街镇是优抚工作的一线部门，积累了丰富的工作经验，并且熟悉优抚对象的基本情况。街镇的优抚工作讲求政策全覆盖，并着力关注重点对象。一般来讲，烈属是街镇优抚工作中的重中之重，因此烈属能得到较好的经济保障和一定的精神慰籍。相较而言，残疾军人、复员退伍军人在政策保证、物质帮扶和精神慰籍等方面得到的支持较少，存在情绪不稳定、认知有偏差的情况，甚至会出现一定的过激行为。另外，现役军人的优抚工作也较难深入开展。为确保该项目能将服务带人每户重点优抚对象的家庭，项目团队积极主动地对接街镇，了解重点对象名单，进行入户访谈，掌握他们的需要，通过滚雪球的方式接触周边的其他优抚对象，通过面谈掌握其需求和主要问题，确定最终的服务名单，并梳理重点对象的相关需求。
第二，开展调研，了解对象需求。对象需求是项目设计和实施的源头，也是服务的方向和归宿。项目正式启动前，社会工作者已经得到了浦东新区七个街镇重点优抚对象的名单，共计798名。社会工作者采取等距抽样，结合各街镇样本的大小，通过人户访谈、电话访谈和民政干部代为发放等形式进行问卷调查，共计回收问卷566份，调研覆盖率达71%。调研发现，优抚对象反映的集中问题主要有四类。
一是医疗保障问题，表现为健康状况总体不佳，医疗费用居高不下。优抚对象中有52%的年龄超过60岁以上，总体年龄偏大，大部分优抚对象的身体状况不佳，绝大部分患有高血压、心脏病、糖尿病、慢性气管炎等一系列慢性疾病，医药费用及康复费用居高不下导致优抚对象有较大的家庭经济压力。
二是养老护理问题。优抚对象中空巢老人或独居老人现象较为普遍，养老养护精力不足，有29.60%的服务对象表示需要优先考虑居家养老、院舍养老等方面。
三是社会适应问题。优抚对象中也有相当一部分人在部队服役超过十年，在退休或者转业之后回到地方生活有不适应的情况，且与社区的关系比较疏离，社会支持网络单一、心理失调或角色失调较为严重。
四是政策沟通问题。优抚工作作为一项比较特殊的工作，政策性强，但政策及信息沟通渠道较单一。如现行有效的民政法律、行政法规、部門规章中，优抚安置的政策法规约占1/4，居各方面业务之首，同时政策的时效性也非常强，不同时期不同阶段不同类型的优抚政策可谓是纷繁复杂。服务对象由于年龄偏大，接收这些政策及相关信息的渠道比较单一，往往集中在电视、报纸或者邻里的口口相传中，其准确性往往不高，易导致谣言和误解的产生。同时，调研结果也表明服务对象对于优抚政策咨询、家庭探访关怀和保健护理辅导的需求很高。这就向传统优抚工作和专业社会工作提出了要求，为专业化服务提供了介入空间。
第三，需求导向，设计实施方案。项目组在原有项目书的基础上，结合需求调研的结果，形成了以“社会融合”和“增能”为主线的项目实施方案。“社会融合”包括：“功能性融合”“文化融合”“规范性融合”，其中“功能性融合”包括优抚对象身心康复和职业技能提升，“文化融合”主要是促进优抚对象从部队文化向社区文化的转化，“规范性融合”主要指优抚对象对优抚政策规范的理解；而“增能”主要指生活、职业技能提升和人际交往能力提升等。项目组将“社会融合”和“增能”贯穿在日常社区探访、个案、小组和社区活动之中。
第四，家庭为基，突出专业运用。在服务过程中，A机构从系统角度出发，注重家庭为本的服务，积极采用家庭访问服务的方法开展专业服务。家庭访问服务是专业社会工作的起源，近年来一些欧美国家由于成本等因素渐渐减少了家庭探访服务。但也有一些国家和地区一直坚持开展家庭访问，因为家庭访谈有利于社会工作者接触到服务对象的生活空间，有利于迅速建立信任关系。该项目安排了全年的暖心家庭探访活动，为80%以上的优抚对象提供到宅服务。到宅服务的内容包括上情下达（最新优抚政策的传递）、下情上达（服务对象共性问题和需求的专题报告）、项目服务内容的普及与宣传、个性化问题的收集和预估。
在家庭访问基础上，社会工作者进一步确认需要提供专业服务的重点对象。对于个性化问题，社会工作者采取个案管理的方式，以个案或者家庭社会工作的方法进行干预。对于共性问题，社会工作者则采用支持性、治疗性小组，运用小组动力，使优抚对象之间建立互助关系，共同缓解压力、解决问题。同时，为丰富优抚对象的生活，促进社区融合，社会工作者组织了涉及健康、娱乐、互助和社会回馈的社区活动。
3.社会力量参与，以志愿服务为载体，开展辅助服务
社会力量的参与程度可以检验优抚工作社会化的广度与深度。在项目开展过程中，项目组首先巧借“地缘优势”，致力于整合当地有利资源。项目组所在的各街镇，都有标准化的康乐、健身设施，社区学校更是面向社区内的所有居民开设，为社区内有需要学习的人群提供良好的学习环境和学习的机会。同时，项目组积极拓展企业资源，为优抚对象争取更多的机会。
优抚社会工作项目也以志愿服务为载体，尝试形成社会工作者引领志愿者的服务模式。目前的志愿者包括高校志愿者、社区志愿者和优抚对象志愿者。在活动中，高校志愿者可以发挥专业所长，协助社会工作者开展专业服务。社区志愿者有着一定的社会阅历和经验，对于社区内的居民也较为熟悉，可以协助社会工作者招募人员以及为其他需要帮助的人提供服务。优抚志愿者通过自己的经历可以帮助与之有相同经历的人走出困境，彼此之间相似的经历可以更好地拉近心与心的距离，沟通起来也更为顺畅。社会工作者有了志愿者的协助，可以更好、更有效地开展专业服务。
（二）优抚工作社会化的初步成效
优抚工作社会化的探索依托社区，引入专业服务，整合资源，取得了初步成效。
1.传统工作与专业工作对接，拓宽优抚工作内容
传统的优抚工作，职责和内容都比较清晰，而且是“硬工作”，大多涉及物质照顾。而社会工作则主要致力于能力增强和社会关系拓展，是“软服务”。优抚工作中引入社会工作就向“提供方”和“生产方”提出了挑战，尤其是如何解决引入社会工作机构后双方的对接问题。一般来讲，区级优抚工作的具体内容包括：拟订优待抚恤的实施办法，负责烈士的审核报批和褒扬，负责民政部门管理的伤残人员的伤残等级评定等报批事项，指导优抚事业单位和革命烈士纪念建筑物的管理工作，负责拥军优属工作和军民共建工作等。街、镇优抚工作的主要内容包括：对义务兵优待金的征收，对义务兵优待金发放的给付，对拒领取安置介绍信退役士兵档案的受理，对军烈属优待的管理，对伤残抚恤申请的审批（初审），对支持拥军优属基金会的发展，专项储存的给付等。由此可以看出，区级和街镇的优抚工作主要是政策制定与实施、行政审核与批准以及各项经费的核定与发放，主要满足的是优抚对象的普遍化需求，其制度主要对保卫国家安全和保护人民利益做出牺牲和特殊贡献的人和其家属通过优待、抚恤和安置，给与物质帮助的制度，较少考虑到满足服务对象社交、尊重和自我实现的需要。为此需要传统工作与专业工作对接，也可以部分理解为社会工作嵌入优抚社会服务体系。对接主要体现在三个方面。
第一，是管理和服务理念的对接。原有的优抚工作主要以托底和“消防工作”为主，一方面落实优抚的相关政策，另一方面则是应对优抚对象一些临时性和突发性问题，以及时解决问题为主。社会工作介入优抚工作是对原有工作理念的延伸和拓展，包括预防和治疗，例如对于现役士兵的提前介入，对于丧偶家庭的哀伤辅导等。
第二是管理和服务内容的对接。民政局在项目签约之前，就与有意开展优抚社会工作的街镇民政分管副主任以及民政科长就优抚社会工作所涉及的内容和落地进行交流。项目签约后，项目事务所总干事和项目主管就到每个项目点进行实地走访，了解每个街镇在原有优抚工作中嵌入社会工作服务元素所面临的问题和期望，尝试将专业社会工作有效嵌入原有优抚工作，形成服务内容的对接。
第三是管理和服务方法的对接。传统的优抚工作方式是情况告知、现场接待、集中慰问、紧急情况干预以及座谈会等形式。这些传统优抚工作方法在原有的社会背景和社会态度下起到了很好的成效。但是在和平年代，由于社会的进步，人们生活节奏不断加快，生存所带来的各种压力，让每个人都有点自顾不暇，导致全社会对优抚对象的尊重程度慢慢降低，优抚工作面临的问题和挑战也显现出来。同时，优抚对象的需求也在近十年发生了剧烈的变化，需求的个别化和多元化并存。因此，社会工作的方法与原有的优抚工作方法对接，一方面，继续运用原有工作方法，迅速打开优抚工作社会化的工作局面。优抚对象熟悉原有的优抚工作者，他们时常会来基层民政部门“串门”或者寻求帮助，这时优抚社会工作者的出现较为恰当。座谈会、集中慰问的方式也深得优抚对象的好评，特别是座谈会，既可以了解优抚对象的心声，又有利于建立优抚对象与优抚对象、优抚对象与优抚工作者之间的专业关系；另一方面，运用社会工作的方法探索新的优抚工作方法，如采用个案、小组和社区工作方法，为有个别化、复杂需要的优抚对象提供个案辅导，为有同质性需要的优抚对象开展康乐性、治疗性的小组，同时开展丰富且有品质的社区活动，使优抚对象融入所在社区，实现真正的角色适应。其目的是打造本土化优抚社会工作方法，提升优抚工作质量。
总之，区级和街镇的优抚工作主要是政策制定与实施、行政审核与批准以及各项经费的核定与发放，主要满足优抚对象的基本需要，无法满足服务对象社交、尊重和自我实现的需要。通过一段时间的摸索，优抚社会工作的服务内容以社会融合和个人增能为目标，全面提升优抚对象及其家属生活品质。
2.组织优势与专业优势叠加，提升优抚工作效果
首先，发挥社工机构的专业优势。传统的优抚工作主要负责优抚对象的抚恤金发放，在物质层面上给予补助。项目组形成了兼具亲和力和专业能力的服务标准，提出了实效性、反应性的服务要求。在实效性方面，个案工作的开展帮助了一百余位优抚对象或其家属在精神层面以及生活品质上有了提升，及时缓解了可能发生的严重家庭问题以及社会矛盾，把问题尽可能地解决在家庭中，化解在社区中，积极促进社会和谐。在反应性方面，项目组形成了危机案例及时干预、政策问题两天回复、其他相关问题和需求一周内给予回应的工作机制。这些服务要求和机制较大提升了优抚工作的服务品质。
其次，强化行政工作的组织优势。行政工作者对重点优抚对象和优抚政策都非常熟悉，社会工作者则有其自身的专业能力。社会工作者和民政优抚工作者之间积极的沟通和互动为项目成功开展奠定了基础。社会工作者每月至少一次和民政优抚工作者进行面对面地会谈，交流工作、互通信息，针对具体的个案展开细致的讨论。民政优抚工作者给予项目组很大的支持，是社会工作者链接资源的提供者和支持者。社會工作者和民政优抚工作者的双向沟通也确保了信息渠道的通畅性。这种合作和对接机制发挥了优抚工作社会化的成效。
3.政府资源和社会资源整合，初步形成多方关爱优抚对象的格局
优抚社会工作的社会化有效地促进了政府资源和社会资源的整合。优抚社会工作项目采取政府购买服务的方式，项目的人员经费和部分活动经费来自民政条线，可基本保障项目的运作。但要满足优抚对象多元化和深层次的需求，社会工作者必须动员企业、社区以及志愿者共同参与关爱优抚对象的项目。经过一年多的努力，多家企业表示愿意结合企业社会责任参与关爱优抚对象的项目，社区内的各类文体团队也派出骨干力量为优抚对象提供文体方面的培训，志愿者的身影更是在社区活动和社区探访中频频出现，初步形成多方关爱优抚对象的格局。
三、优抚工作社会化过程中存在的问题和挑战
目前，优抚工作仍处于在探索中前行的阶段，不可避免的面临一些问题和挑战。
（一）优抚工作社会化尚未形成长效机制
优抚工作社会化目前仅仅是“政社”合作的一种尝试，整体上还是零星推进状态。很多购买公共服务的资金没有纳入政府财政预算，相当多的购买服务来源于福利彩票公益金、预算外资金或者专项资金。浦东新区的优抚社会工作项目其实也是专项资金，该项目可持续性依然令人担忧。同时社会化的服务购买路径也值得探讨。在上海，服务购买主要有公开竞标、单一来源采购、委托管理、项目申请、意向性谈判、资助、凭单等形式。在深圳，服务购买主要有竞争性招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、委托、项目资助等。优抚工作作为一项政治性强、政策性强的工作应该采取哪一种或者哪几种社会化模式，依然没有明确的答案。
（二）优抚工作社会化让渡空间的不明确
优抚工作是一项具有很强政治性的工作，其工作内容大多与政策有关，是“硬”工作，这些工作中哪些可以让渡给社会组织、企业来承担，尚需进一步梳理明确。即使社会组织和企业能够承担一些“软”工作，如何对这些工作效果进行客观评估，以及这些工作是否能得到政府和优抚对象的共同认可也需要不断验证和实践。
（三）优抚工作的社会化主体较为单一
本次调研发现，优抚工作的社会化主体仍然相对单一。实际上，优抚工作引进社会工作机构开展社会化的服务，已经为多元主体参与提供了桥梁和平台。在该项目探索中，项目组就整合了企业资源为优抚对象提供低收费的服务。但是值得关注的是，这种形式的合作存在不稳定性，多主体的参与仍然需要制度层面的顶层设计。
（四）优抚社会工作的专业化还不强
社会工作实务领域的专业性往往体现在三个方面：人群需求的精确把握、专业知识和技能的灵活使用以及该实务领域的服务标准。从本次优抚工作社会化的尝试来看，社会工作者通过家庭访问、个案走访、电话随访等形式摸清了服务对象的需要，可以做到对人群需求相对精确把握。但就实务领域的服务内容和标准来看，优抚社会工作还处于需要明确工作内容，形成工作标准的阶段，专业性有待提升。
四、新形势下优抚工作社会化发展前景分析
2018年3月，根据第十三届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案设立了中华人民共和国退役军人事务部。其职责包括拟订退役军人思想政治、管理保障等工作政策法规并组织实施，褒扬彰显退役军人为党、国家和人民牺牲奉献的精神风范和价值导向，负责军队转业干部、复员干部、退休干部、退役士兵的移交安置工作和自主择业退役军人服务管理、待遇保障工作，组织开展退役军人教育培训、优待抚恤等，指导全国拥军优属工作，负责烈士及退役军人荣誉奖励、军人公墓维护以及纪念活动等。该部门的成立意味着优抚工作面临新局面，需要新举措。一方面，优抚工作的主体职责是从原有民政优抚工作剥离，也是对原来碎片化优抚工作的进一步整合；另一方面，这也给优抚工作社会化创造了新机会。
（一）社会力量参与优抚服务的探索已初具规模
上海从2014年起，每年投入一千五百万左右的公益福彩金引入社会力量开展优抚工作，并于2016年出台了《上海市民政局关于全面推进“关爱功臣活动”的指导意见》。上海80%的区县已明确政府购买优抚工作相关服务的具体事项和标的，形成了政府购买服务的流程，建立了竞争性政府购买機制和监测机制。2015年，浙江省出台了《浙江省民政厅关于引导社会力量参与优抚服务促进优抚工作体制创新的意见》，明确了引导社会力量参与优抚服务促进优抚工作体制创新，形成了购买社会力量服务模式、基层服务网络模式和志愿服务模式。
（二）优抚工作社会化的服务内容和服务对象逐步明确
《上海市民政局关于全面推进“关爱功臣活动”的指导意见》明确了六大基础工作（包括日常联络关怀、节日慰问、政策宣传、特殊对象走访慰问、立功授奖关心激励以及召开座谈会）和六大拓展项目（包括医疗服务、生活服务、助老服务、开展庆生祝寿活动、组织集中参观活动和英烈宣讲活动）。浙江省提出引入社会力量为在生产、生活、学习中有实际困难的优抚对象提供力所能及的服务，如为有需要的退役军人提供就业创业信息，为优抚对象提供精神抚慰和社工专业指导，为优抚对象提供法律维权服务，开展有益于国防教育和拥军的活动以及其他与拥军优抚安置工作有关的公益资助项目等。
各地优抚工作社会化的探索为新形势下开展优抚工作提供了新的思路和视角。社会力量参与以及服务内容的界定的确为优抚工作社会化提供了实践基础。但值得注意的是，顶层设计以及社会力量的培育才是优抚工作社会化稳步推进的基石。
