农村养老保障的问题及对策

    杨爱兵　杨爱军　孙　景

    [摘 要]随着农村人口老龄化问题的加剧，农村城市化进程的加快，解决农村养老保障问题成为加快社会主义新农村建设和构建和谐社会的迫切要求。本文分析了目前农村养老保障存在的主要问题，并从巩固和完善家庭养老、发挥土地保障功能、加强社区养老文化建设及服务理念、完善农村养老保险制度、加快农村养老保障立法等方面提出相应的对策。

    [关键词]农村；养老保障；社会养老保险

    [中图分类号]F320.2；F842.0 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426(2009)02-0034-02

    健全农村社会保障体系是建设社会主义新农村的一项重要工作。老有所养一直是广大农村群众梦寐以求的愿望，也是政府十分关心的重要问题。然而，长期以来，受我国城乡二元社会经济结构的影响，农民利益没有得到充分的保障，他们的生、老、病、死基本上由个人或家庭来承担。近年来，由于农村家庭小型化、大量青壮年流向城市、老年农民地位下降等原因，造成了家庭养老功能逐渐淡化、弱化，而农村社会养老保险制度又存在着缺陷，使得农村养老这个隐性问题逐步显性化，解决农村人口养老问题已成为我们不得不面对的重要挑战。

    一、农村养老保障的主要形式

    1.家庭养老。家庭养老是我国农村最传统的养老方式，就是以家庭为单位，由家庭成员主要是年轻的子女或孙子女赡养年老的家庭成员的养老方式。养老内容主要是经济上供养、生活上照顾、精神上慰藉三个方面。家庭养老在我国有着悠久的历史，也是我国的传统美德。建国以来，伴随着农村经济的发展，经济结构与社会结构发生了很大的变化，社会保障的形式也呈现出多元化，这种养老方式正面临着严峻的挑战。

    2.土地养老。土地养老也是我国农民养老的一个重要保障方式，然而，进入老年后，农民退出生产领域，并不意味着放弃对生产资料的占有权，要从子女这种“积累”中提取养老支出，而子女要获得土地的使用权，必须以赡养父母为前提。直至今日，土地养老在农村养老中还在发挥一定作用，拥有土地的农民还可以依靠土地的产出作物或有偿让渡给他人使用获得收益来维持生活。

    3.社区养老保障。随着农村家庭结构的变化，独居老人增加，针对老年人在就医、购物、出行等方面的不便，社区助老服务逐步建立起来，服务人员集中料理、帮助老年人，为老年人排忧解难，以补充家庭结构变化带来的家庭养老功能不足。社会助老服务机构，一般以农村养老协会为依托或以敬老院为主体增设及扩建的。服务方式多样化，既有采用纯福利的、半义务及邻里互助的，也有收费方式的。老年人在熟悉的环境中生活，即使子女不在身边，也能安度晚年。

    4.商业养老保险。随着农村部分居民生活日渐富裕和保险业的较快发展，一些富裕农民参加各种形式的农村养老保险。这可以成为将来社会养老保险的补充，也缓解了进入老龄化社会后社会所承受的巨大压力。这种养老方式需要农民有较强的经济实力，适合经济比较发达的农村地区。

    5.农村社会养老保险。现行的农村社会养老保险的主要形式是，从农村和农民的实际出发，政府组织引导，农民自愿参加，保险资金以农民个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持，实行储备积累的模式，建立个人养老保险基金账户。它具有非盈利性、普遍性和强制性的特点。为了切合农村实际经济状况，农村社会养老保险在缴纳方式上采取按月、季、半年、全年以及补缴、预缴等多样化形式，在缴纳标准和支付标准上实行多档次。

    二、农村养老保障存在的主要问题

    1.农村人口老龄化日趋严重。2004年《中国统计年鉴》的数据表明，中国2003年的乡村人口为76851万人，占全国总人口的59.47%，乡村人口中，年龄在65岁及以上的人口占到7.35%，远大于同期城镇人口中65岁及以上人口6.3%的比重。按照人口老龄化衡量标准，65岁及以上人口占总人口的比重达到7%的标准，农村已进入老龄化社会，且老龄化速度高于城镇。

    2.家庭养老功能弱化。据1991年中国老龄科研中心老年人供养调查资料表明，我国农村60岁以上的老年人完全依靠家庭养老的比例为73%，而据2004年国家生育计划委员会农村家庭变化课题组调查，这一比例已下降为60%左右，可见，传统的家庭养老功能正在逐渐削弱。

    3.土地养老保障功能低。我国农村普遍实行土地承包责任制之后，作为独立生产单位的家庭，依靠土地这种生产资料，自行解决家庭老年人的赡养问题。然而随着经济的发展，家庭承包经营土地的产出难以满足农民养老需要，农村土地保障力度远远低于具有农民拥有土地所有权的发达国家和发展中国家。

    4.农村社区服务几乎是空白。在社区养老服务方面，我国许多大城市已建立了网络化、系统化、社会化的老年服务社区，而在农村社区服务几乎是空白。据2002年城乡老年人口状况一次性抽样调查分析，农村老年人所在的社区，有“上门护理”的仅为4.4%，上门做家务的仅为4.1%，老年人依靠养老机构以及保姆照料的比例仅为0.4%。

    5.农村社会养老保险存在诸多问题。一是农民参加养老保险覆盖面窄，投保率低，保障水平有限。由于农民可支配收入有限，集体没有资金承担农村老龄人口养老的责任，国家主要制定法律和政策，未提供资金支持，这些因素导致农村社会养老保障及农村养老水平有限。二是现行的农村社会养老保险制度建立、运行以及保险金的发放，都不是按照严格的法律程序，而是按照地方政府部门的一些规章制度来执行的。三是农村养老保险基金保值增值的渠道单一，只限于存银行、买国债，投资面窄，收益水平低。

    三、完善农村养老保障的对策

    1.大力发展农村经济。农村经济的发展是解决农村养老问题的经济基础，家庭、社区和社会养老都不同程度地受制于农村经济发展水平。在家庭养老方面，家庭对老年人的赡养程度取决于子女的经济支付能力；在社区养老方面农村经济的好坏直接影响到社区养老的实现程度；在社会养老保险方面，经济发展水平是社会保障制度建立和发展的基础。

    2.巩固和完善家庭养老。现阶段农村社会养老保障体系并不排斥家庭养老模式的基础地位，要继续巩固和完善家庭养老模式。一是加强社会引导，切实维护农村老年人依法养老的权益，要宣传敬老养老的传统美德，形成浓厚的尊老爱老的社会氛围。强化社会舆论功能，从道义上和制度上规范人们尊老敬老的行为。二是从法律上完善赡养协议书制度，巩固家庭养老功能。从近几年一些农村地区的实践看，签订赡养协议书是目前强化欠发达地区家庭养老功能最有效的手段。通过签订赡养协议，使老年人的合法权益和子女应尽的义务公开化，使国家的老有所养政策便于监督、执行。

    3.发挥土地的保障功能。发挥土地保障功能，一是政府要规范征地制度，严格保护征地面积，遏制失地农民群体的扩大。二是切实保护失地农民的利益。征地补偿要以土地的市场价格为依据，实行公正价格补偿，严禁在征地中采取以牺牲农民利益为代价的倾斜政策。三是加大农村产业结构调整的力度，提高土地收益，增加农民的收入，制定切实可行的土地使用权转让制度，当农民遇到困难和养老的时候，可以及时长期有效地出租或转让土地使用权，将土地收益用于农民养老。四是加快城镇化的速度。城镇化是解决农村养老问题的关键。通过城镇化，可以带动城镇周边农村经济发展，加快农村居民向城镇居民的转变，加快农业产业化进程。这样，不仅增强了家庭养老功能，保障老年人生活水平的提高，而且提高了劳动者缴纳养老保险费的能力和集体经济补助支持社会养老保险的能力，有利于提高农村劳动者参加农村社会养老保险的积极性，从而有助于社会养老保险制度的建立。

    4.加强社区养老文化建设。加大力度发展农村社会事业，逐渐扩大社区养老服务范围，培训社区养老服务人员的技能和服务理念，加大对贫困地区社区养老机构的财政投入，增强社区养老文化建设和人员素质的培养，提高农村老年人的生活水平。一是做好群居老人的集体服务。增加老年福利机构的数目，争取每个乡镇至少有一个福利机构，为了减轻集体的经济负担，在经济发达地区可将老年福利机构，如养老院等产业化，将个人或企业投资引导到这方面来，这样既可提高服务质量，又可带动第三产业的发展。应通过大力发展慈善事业，鼓励一部分先富起来的人为孤寡老人们提供捐赠。二是搞好散居老人的社会服务。搞好居家老人的社会服务是今后社区养老发展的重点。要搞好社区医疗保健服务，可以通过增加农村社会福利服务机构，争取每个地方至少有一个医疗点，以便更好地保障老年人的身体健康。要大力发展老年服务组织。一方面扩大老年协会的覆盖面，另一方面，充分发挥协会的职能，在生活、娱乐、法制宣传、医疗保健等方面提供完善的服务。

    5.完善农村养老保险制度。一是多渠道筹集资金。筹集基金可以从三个方面入手：农民个人、企业和国家。虽然农民收入水平低，但可以根据该地区农民上年人均收入按一定比例缴纳养老金。由于乡镇企业的经济效益整体滑坡，所以农村社会养老保险基金取之于集体份额也应根据实际情况进行缴纳。政府财政是农村养老保障的最后承担者，在建立农村社会养老保障体系方面负有不可推卸的责任。政府财政在有能力的情况下，应该投入一定的资金作为农村养老保险基金的补充，其资金来源可以从上一级财政转移支付。由于乡镇一级的财政比较紧张，因此，在农村养老公共品提供不足的情况下必须加大财政转移支付力度，切实改变政府职能缺位的状况。二是科学管理养老保险基金。政府成立专门的基金运营机构对养老保险基金进行统一管理和运作，把养老保险基金分为三个部分：第一部分处于活期状态，用于支付农民的养老金，第二部分用于购买国债，第三部分用于投资或委托贷款，实现保值增值的目标。国家制定相关政策，为养老保险基金的保值增值提供条件，由财政发行特种债券，或者为保险基金指定专项建设项目等。三是加大基金监管力度。设立各级政府基金管理委员会进行监督，由缴费人、受益人以及社会公益组织共同组成的非官方监督机构进行监督。此外，要完善由审计、监察、财政等有关部门联合组成的外部监督制度，以保证资金安全。

    6.加快农村养老保障立法。尽快出台《农村社会养老保障法》等相关法律法规，完善农村社会保障法律体系，确立农村社会养老的法律地位，改变我国农村老年社会保障立法工作的滞后状态。一是进一步明确农村社会养老保障资金的筹集、管理、运营以及待遇、支付等一系列问题。二是颁布农村社会保障法，有利于仲裁机构和人民法院依据此法对有关养老遇到的问题进行仲裁。三是加强社会救助法制建设，制定农村居民最低生活保障标准，完善农村居民最低生活保障制度的资金筹措机制。

    责任编辑 宫秀芬