国家治理视角下的档案公共服务探究

    赵浩华+倪丽娟

    摘要：在国家治理现代化的大背景下，政府与社会民众对于档案公共服务提出了新的要求，本文以国家治理为视角，分析我国档案公共服务面临的新形势，结合国外档案公共服务的经验与启示，提出进一步改进我国档案公共服务的对策，以期对我国档案服务优化和发展有所裨益。

    关键词：国家治理档案公共服务

    Abstract：Under the background of moderniza？ tion in the national governance ， the government and the society has new requirements for archives of public service. In the perspective of governance， combining with the archives public services of for？ eign experience and revelation， the author analyzes the new situation faced by the archives public ser？ vice， and gives some countermeasures to improve our country archives of public services， which may？ be be helpful to the archives service optimization and development of our country.

    Key words：National governance； Archives； Pub？ lic service

    改革開放以来，我国社会经济实现了迅猛发展，政治环境亦有巨大改善，服务型政府逐步建立。作为国家、社会、个人等各类信息的承载体，档案在知识社会中发挥的作用越来越大，尤其是在国家治理的大背景下，档案公共服务成为我国服务型政府建设的重要内容。在国外，尤其是一些西方发达国家，档案公共服务模式发展较早，形成了相对成熟的治理经验，对我国改进档案公共服务具有重要的启示。结合国家治理对我国档案公共服务提出的新要求，吸收国外档案公共服务先进的经验，不断优化档案公共服务水平，对进一步推动我国国家治理能力现代化具有重要意义。

    一、国家治理对我国档案公共服务模式提出的新要求

    随着改革开放的不断深入，我国逐渐步入改革“深水区”，党的十九大报告明确提出：“必须坚持和完善中国特色社会主义制度，不断推进国家治理体系和治理能力现代化。”国家治理现代化是对改革开放以来我国社会经济建设成功经验的总结，更是对我国在新形势下所面临的各种严峻挑战的主动回应。目前，档案服务作为我国公共事业服务中的重要一环，仍然无法摆脱计划经济时代的烙印，服务理念尚不成熟、提供主体相对单一、技术手段相对滞后，这在一定程度上制约了档案公共服务的发展，也无法契合国家治理对档案公共服务提出的新要求。

    （一）主动服务：国家治理的内在要求

    国家治理现代化是政治现代化和民主化的重要表征，亦是传统统治型政府不断走向现代服务型政府的过程，国家治理现代化要求政府提供优质的公共产品，以服务意识和责任意识进行社会治理，为社会民众提供公平、可及、高效、优质的公共服务。因此，就档案工作而言，转变服务理念、优化服务方式是国家治理体系的内在要求。一方面，档案服务理念亟需转换。档案工作深深植根于政府公共服务体系之中，在国家治理现代化的服务理念背景下，档案工作面临着政府和社会“变重藏为重用”的渴求，如何最大限度地挖掘档案的使用价值成为档案服务的落脚点，进一步转换档案服务理念，在经济建设、组织管理等社会重大事项的决策和预测中发挥出更大的借鉴和参考作用是国家治理的潜在需要；另一方面，档案服务方式尚需优化。随着政府决策环境的日益复杂，国家治理现代化要求政府决策更加注重社会回应和公民参与，政府决策需要更加全面信息支撑和数据分析。因此，档案公共服务要进一步贴近政府宏观政策和民生建设，提高档案信息的开放程度，使档案成为群众了解国家政策、各级党委政府决策的重要纽带。

    （二）多元主体：国家治理的现实需要

    国家治理体系现代化的路径之一就是实现治理主体的多元化，通过简政放权，打破政府作为单一主体的传统管理模式，形成社会力量、市场要素、公民个体广泛协同参与的治理模式，打破政府在公共服务中的垄断地位，实现了治理主体的多元化和治理方式的多样化。受传统计划经济体制的影响，我国档案服务提供主体仍以政府为主，具体负责部门为政府各级档案管理机构，这使得档案公共服务具有单一供给、单向运行、资源垄断的特性。而档案工作是一个关乎社会成员方方面面的系统工程，牵扯的利益主体纷繁芜杂，单一政府供给模式已经逐渐显现服务方式落后、服务理念陈旧等弊端。因此，面对社会发展的新形势，国家治理现代化要求档案服务走出政府以及档案部门“一家独大”的“统治”模式，充分动员社会组织、市场要素参与档案服务供给，形成一个多元互补的档案供给体系。通过多元参与的治理方式，增强档案工作的公共服务能力，拓宽档案服务的资金渠道，优化档案服务的供给能力。

    （三）技术优化：国家治理的效率需求

    国家治理是一种政治行为，它体现着一定的政治价值，但治理行为的技术型因素要重于其价值因素，国家治理是一种偏重于工具性的治理模式，通过提高行政效率、缩减行政成本，进而提供更加优质的公共服务是国家治理现代化的价值目标之一。国家治理的理想状态是实现善治，善治的本质特征是实现国家与社会的最佳契合状态，而工具理性所带来的效率提升正是实现国家与社会协调运行的必要条件。目前，我国档案服务已经取得迅猛发展，硬件设施已经得到极大改善，档案服务初具现代化管理样态，但在全球化网络时代来临的今天，面对国家治理现代化的效率需求，社会对档案的需求方式和提供路径不断增长，这就要求档案工作要逐渐变革服务手段，加强现代化技术的应用，利用现代化技术手段，进一步优化档案检索系统，完善电子档案数据库，利用现代化的扫描成像、信息录入等技术，结合“互联网+”及大数据思维建设档案资源共享平台，推动档案公共服务的高效化和便捷化，进一步提升档案服务效能，最大限度地满足社会对于档案信息的需求。

    二、国外档案公共服务模式的启示

    相比而言，国外尤其是一些西方国家很早就对档案公共服务模式进行了实践，并形成了符合国家治理要求的服务理念和服务思维，国外成功的档案公共服务实践经验对我国改进档案公共服务模式具有重要的借鉴价值。

    （一）坚持“一臂之距”

    上世纪40年代，英国最先将“一臂之距”的概念引入文化管理和发展规划工作中，以此形象地比喻政府和从事具体文化事务的主体之间应保持适当的距离。“一臂之距”管理模式采用三级架构形式和分权管理原则，具有政府间接管理、非政府性公共机构发挥管理中介职能、重视公民文化权利等突出特点。当前，英国在档案公共管理服务中仍坚持“一臂之距”原则。“一臂之距”管理模式的实质在于分权管理，英国的档案公共服务实行的是水平式的分权管理。目前，英国的档案管理机构主要分为三类。一是英国国家档案馆包括英国公共档案馆和皇家历史手稿委员会，这两个档案机构完全是英国官方的，是首相府下设的行政机构，经费来源于政府拨付，为英国各级政府及民众提供综合性的档案服务。二是印度事务部图书档案馆，该档案馆关注殖民史料的收藏，是国际档案理事会的甲类会员，属英国半官方的档案机构。由于该档案馆主要针对殖民时期的史料进行收藏，因此具有一定的针对性。三是大学、教会、企业及私人档案馆等，这类非官方的档案机构在英国的数量最多，馆藏涉及经济、社会、文化等各个方面，为英国各类组织及广大民众提供了丰富的档案资源。在英国的三类档案机构中，不设领导中心，各类档案馆只负责具体划定的分内事宜，相互之间没有法定的业务联系。在“一臂之距”管理模式下，英国政府对档案公共服务秉持的是“既不能不管、又不能多管”的原则。政府从“政策制定者和执行者”的双重身份中退出，对各类档案机构只发挥间接管理和整体监督作用。通过适度缩小政府职能让社会力量更多地参与到档案公共服务建设中来，在满足英国各类组织及民众多层面的档案需求的同时，减轻了英国政府在档案公共服务上的资金支出。

    （二）突出“以人为本”

    提供便捷的、高质量的档案信息，變“死档案”为“活资料”是不断改进档案公共服务的应有之义。西方国家将公民查阅档案的权利摆在重要位置，在具体的档案公共服务中突出以人为本，增强服务意识，创新服务方式，最大限度的尊重、保障、服务民众的档案查阅、使用权，具体体现在以下几个方面：一是档案内容更加丰富。随着社会的不断发展，人们需要数量更多、范围更广的信息。譬如，加拿大近年来十分重视档案公共服务的层次化、全面性建设。通过扩大馆藏范围，加大管理力度等，对政府、民间、官方、私人的各类档案资料进行了妥善的收集和保管，使档案馆的资料内容涵盖社会生活的方方面面，极大地满足了档案用户的查阅需要。二是配套设施更加舒适便捷。近年来，国外十分注重档案馆的配套设施建设，力求为用户提供更加舒适、便捷的档案服务环境。丹麦国家图书馆在整体设计上不仅实现了对档案资料的最优保存，而且具有十分强烈的艺术性，给用户带来较舒适的感受。美国国家档案馆的查阅室配有舒适的桌椅，桌上配备台灯、电源插头、网线端口等设施，馆内还设立商店、咖啡屋等，并为用户提供免费的档案复印服务。三是开放时间更为人性化。目前，大多数国家的档案馆都是常年开放的，并且每年都会对珍品馆进行定期开放。近年来，加拿大将国家档案馆的开放时间延长到晚上十点，并在周六开放。英国在全国范围内实施了提前预约制度，即有特殊需要的用户可以通过提前预约的方式在节假日到档案馆进行档案查阅。四是服务技术更加科技化。借助网络及数字化的发展，法国国家档案馆开发了完整的数字档案系统，通过国家档案馆的页面，用户可以更快速的完成档案检索，进一步减少了档案查阅时间和空间的限制。

    （三）注重“公共服务”

    作为档案工作的核心使命，公共服务理念被各国档案工作者广泛认可。美国国家档案馆前任馆长温斯坦这样说：“公共服务是我们的核心使命，为每一位公民、为所有政府机构和公务人员，为总统、国会以及法院提供档案服务，是我们的工作重心。”通过优质的公共服务，更多的档案被更广泛的利用才能更加凸显出档案馆存在的价值。首先，国外档案服务更加注重公开性。由于受到内容的限制，一些档案在一定的范围内、期限内不能予以公开，但从档案工作的具体实践来看，越来越多的国家开始注重档案的开放，将不开放作为特例。从全世界范围来看，在公共服务的角度下，档案的封闭期已经从最开始的50年下降到20年。澳大利亚满20年的档案资料必须全面开放，美国总统离任12年后其在任时期的文件也要开放。同时，在保证国家安全和保护个人隐私的前提下，美国的档案呈现出使用限制减少、解密时间变短的趋势。其次，国外档案服务更加注重利用性。在美国，档案馆的所有馆藏属于全国人民，每个美国公民都是档案馆需要服务的对象。而且，当美国公民个人和国家机关在档案使用上出现冲突时，公民享有优先使用权。瑞典长期注重对档案工作的宣传，通过形式多样的活动吸引民众参与到档案服务中，使民众更多的了解档案工作、更好的使用档案资料。再次，国外档案服务更加注重教育性。充分发挥档案资料的文化教育功能是档案公共服务的重要延伸。韩国从国家到地方的档案馆都不同程度的承担着学生的教育计划，每年都会根据教学需要对馆内的一些原始资料进行整理和编辑，形成学生学习的辅助教材。美国国家档案馆成为重要的爱国主义教育基地，通过制作仿真教具还原美国社会发展的不同历史时期，让参观者在档案馆了解自己的民族和国家。

    三、国家治理视角下我国档案公共服务完善的对策

    无论是国家治理现代化，还是我国社会经济发展的现实都对档案公共服务提出了更高的要求。立足“文化”和“信息”，坚持“以人为本”，优化服务流程，将档案由“死”变“活”，将档案馆变为资料库，是我国档案公共服务模式的最终选择。

    （一）完善服务理念，拓展服务功能

    作为重要的历史资料载体，档案具有鲜明的公共性。因此，档案不仅要为政府服务，更要为广大民众服务。在国家治理视角下改进我国档案公共服务模式首先要完善服务理念，逐步形成开放化、亲民式的服务理念。开放化服务理念要求我国档案部门要实现从“服务政府”到“服务民众”的转变，从“政府模式”到“社会模式”的转变，要为更广泛的民众提供更丰富的档案资料，要不断减少利用限制，要加大对各级党委、政府“红头文件”的公开程度，要充分发挥档案的文化历史功能，逐渐使档案成为民众了解国家各项政策的重要途径，使档案馆成为民众接受教育、进行文化休闲的重要场所。亲民式服务理念是档案工作发展的必然选择，是我国国家治理体系和治理能力现代化的根本要求。具体来说，就是要求我国档案公共服务要以人为本，以民众的需要为本，要变被动式的档案收藏为主动式的档案服务，不断拓展档案服务功能，提高档案开放程度，丰富与民众生活相关的档案资料，使档案利用成为推动我国民主化进程的重要因素。

    （二）加强基础建设，提升服务水平

    档案信息的质量与数量直接影响着档案公共服务水平，而档案馆又是档案信息的主要保存、收藏场所，是用户进行档案查阅、利用的基本地点。因此，要改进我国的档案公共服务模式，就要不断加强基础建设，不断丰富档案馆馆藏、优化档案馆内外设计。就馆藏方面来讲，当前我国各层级的档案馆应实施全面性建设战略，内容上要涉及社会生活的方方面面，对象上包括政府机构、社会组织、个人等多个层面，载体上有纸质档案、图片、影像、出版物、数字媒体等，来源上有政府机构部门档案，更要有民间组织及个人的档案。就档案馆的内外设计方面来讲，在突出实用性的前提下，更要体现艺术性。档案馆在设计上要方便档案的存取，内部要有舒适的档案查阅区，要配有复印、拍照、上网等服务，充分体现出人性化、便捷化。档案具有鲜明的文化性，因此在档案馆外部设计上要注重艺术性，要能够给用户提供较好的美观感受；在档案馆的内部设计上要充分考虑档案文化功能的发挥，要设计出老唱片、老影片等的播放区，多方面提升档案的服务水平。

    （三）应用现代手段，优化服务方式

    科技的不断进步，为我们的生活带来了极大的便利，也为档案服务创造了更多的可能性。当前，进一步应用现代化手段，提升档案服务的数字化水平，已经成为改进我国档案服务模式的必然趋勢。一是要强化电子档案的整理和收集。利用数字化的电子档案已经成为越来越多用户的现实需求，这就要求我国的档案部门要尽快利用现代化的手段对传统的纸质档案进行转化，使这些档案拥有数字化的身份方便用户利用。同时，档案部门还要注意对当前的各类数字化档案进行收集，在庞杂的信息中整理出真正能够记录、反映事件本身的资料作为档案进行收藏。二是要进一步注重网络服务。要通过建设档案馆官网、档案资料共享平台等方式为用户提供更加便捷的档案服务，保证用户不受时间、地域限制进行档案的查阅和利用。

    （四）鼓励多方参与，增强服务效果

    国家治理模式的重要特点是多方参与的共同治理，“一臂之距”管理模式也验证了多方参与在档案公共服务中的效果。因此，我国在改进档案公共服务模式的过程中，要逐步转变政府主导的服务形式，要将非政府的公共档案协会以及民间的档案组织吸收到档案公共服务中来，使政府、档案协会、民间档案组织三者相互配合，不断增强档案服务的效果。隶属于各级政府部门的档案馆，要体现档案建设的全面性和综合性，要精简机构，提高档案服务效率，不断推动档案工作体制改革，推动档案事业健康、快速发展。各类档案协会是介于政府和民间档案组织的中介性机构，要发挥好沟通、协调、监督的作用。随着市场经济的不断发展和完善，民间档案组织在档案服务中的作用日益凸显。因此，我国一方面要进一步规范档案服务准入机制，保证民间档案组织发展的有序性和规范性。另一方面，还要对有能力进行档案服务的组织及个人进行专业化的指导，鼓励他们通过提供有偿服务等补充官方档案馆的服务缺失，进而不断推动我国档案公共服务事业向前发展。

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    *本文为黑龙江省高校基本科研业务费黑龙江大学专项资金项目“智慧城市背景下档案信息资源规划研究”（项目编号：HLJDZ2016-13）阶段性研究成果。

    作者单位：1、哈尔滨学院文法学院2、黑龙江大学信息管理学院