浅析河南省新型城镇化建设的投融资现状及对策

    屈波

    《河南省建设中原经济区纲要》提出将城镇化作为河南加快中原经济区建设的关键举措，统筹推进城镇化与新农村建设，构建以城市群为主体形态，全国区域中心城市、省域中心城市、县城、中心镇与农村社区协调发展的五级城乡体系。河南省城镇建设的重点在于增强中心城市的综合承载能力、依托产业集聚区提升县域发展水平、大力推进新型农村社区建设。

    近年来，河南省将加快城镇化进程作为全面建设小康社会的三大基本途径之一，城镇化发展水平大幅提高。据统计，截至2013年年底，河南省城镇化率达到44.3%，初步形成了以中原城市群为主体形态，国家区域性中心城市、地区中心城市、中小城市、中心镇层次分明、协调发展的城镇体系。然而，与其他省份相比，河南省城镇化水平仍然较低，低于全国平均水平近10个百分点，在全国31个省（市、区）中居倒数第5位。城镇化水平低制约了河南工业化和农业现代化发展，已经成为河南省经济社会发展所面临的诸多矛盾的聚焦点。因此，在加快中原经济区建设过程中必须将加快城镇化进程放到更加突出的位置。为满足城镇化进程加快产生的投融资需求，亟需在现有的基础上对河南省城镇建设投融资体制进行积极探索，大力创新城镇建设投融资模式，突破投融资瓶颈。

    一、河南省新型城镇化建设投融资中存在的问题

    （一）城镇建设用地供给严重不足

    与其他省份相比，河南省人多地少，农村人口比重大，既要严守耕地红线，为保障国家粮食安全作贡献，又面临着城镇化快速发展过程中增加发展空间的要求。由于集体建设用地的使用范围仍然受法律严格限制，新增国有建设用地仍是河南省城镇建设用地的主要来源。目前，河南省城镇建设用地的供需矛盾非常突出。据预测，“十二五”期间河南省年均建设用地总需求量在80万亩左右，而实际可用的国家计划指标年仅30万亩左右，供需缺口超过60%。

    （二）政府投资主导模式仍未改变

    尽管近年来河南城镇建设项目的融资渠道逐渐多样化，但融资方式比较单一、融资渠道相对狭窄的问题仍较为突出，政府性资金仍是城建投资资金的主要来源，无法满足城镇化快速推进带来的建设资金需求。此外，随着原有城市公用基础设施使用年限的增加，设备老化、管网失修，许多城市公用事业单位的亏损额较大，成为地方财政的巨大包袱，财政补贴的负担较重。

    （三）城镇化建设融资压力较大

    河南省城镇化进程面临着城镇基础设施和公共服务设施不完善、县城等中小城市的城市功能亟待完善等诸多困难和挑战，特别是随着沿海劳动力的逐步回流，农村劳动力就地转移与城镇承载能力不强的矛盾日益突出。为提高城镇综合承载能力，还须加大城镇基础设施和公共服务设施的建设投入，由此产生的资金需求巨大。尽管全省各地积极采取多种措施筹措资金，并在一定程度上缓解了资金紧张的矛盾，但是河南多数地区是传统农区，承担着维护国家粮食安全的战略任务，地方财力普遍较弱，城镇基础设施建设的财政投入严重不足，庞大的城镇化建设投资需求规模和有限的地方财力之间的矛盾比较突出。

    （四）投融资管理体制有待完善

    目前，在河南各县（市、区）的城镇建设投融资体系中，投融资主体一般是各县（市、区）城镇建设投资开发有限公司。但是，城建基础设施项目的决策、融资、建设、经营和管理又由政府的不同部门来执行，没有真正形成符合风险收益一体化要求的投融资主体。

    （五）城镇建设投融资债务风险依然存在

    目前，河南各地承担城镇化建设的主体主要是以城镇建设投资开发公司为主的地方政府融资平台。其主要作用是为地方政府融资，资产负债比例普遍较高，缺少突出的主营业务和充足的固定资产，通常以政府划拨的土地、股权作为资产，在融资中较多地依靠政府的财政进行担保。假若依靠土地和税收的地方政府财政收入出现大幅度下滑，则会直接威胁地方财政的偿付能力，从而导致地方政府融资平台难以履行其偿债的义务。同时，其投向的城市基础设施建设项目属于非经营性项目或准经营性项目，项目普遍没有自偿性或自偿性不足，银行信贷资产风险凸显。

    二、深化河南省新型城镇化建设投融资体制的对策和建议

    （一）继续深化城市基础设施投融资体制改革

    站在党的十八届三中全会提出的全面深化改革的战略高度，深入研究城镇化投融资机制，加快推进河南省经济发展方式转变，推进河南省城镇化、工业化、农业现代化“三化”进程。改变目前政府投资主导的局面，将引入社会资金作为城市基础设施建设投融资体制改革的重点。对于有一定收益的城市基础设施项目，建议积极采取投资参股、BOT、BT等方式，积极探索实践PPP模式，吸引社会资本参与建设；对于无收益的项目，除财政投入外，还可以积极创造条件推进投融资的市场化运作，如土地与项目结合的整体开发模式，形成“融资—土地整理开发—土地出让收益—还贷”的良性循环。

    （二）优化城市基础设施投融资环境

    要尽快建立起符合河南省情和市场化改革要求的城市基础设施投融资体制框架，逐步将城市基础设施的投资、建设、经营纳入法制化的轨道上来，完善城市基础设施领域投融资主体的管理体制，营造有利于社会资本进入的良好氛围。在实践中进一步科学界定城镇化投融资发展过程中政府和市场职责，构建更加科学合理的投融资机制体制和外部投融资环境，更好更有效地吸引更多的民间、外资等资本进入城镇化建设领域。

    （三）创新城镇化建设投融资机制

    在河南省新型城镇化投融资机制创新方面，应按照中央城镇化工作会议、《国家新型城镇化规划》及《河南省委关于科学推进新型城镇化的指导意见》的要求，创新资金多元筹措机制，发挥政府资金引导作用，建立政府引导、市场运作的资金筹措机制，为城镇化建设提供资金保障。一是建立健全地方债券发行管理制度，为基础设施建设提供长期、稳定的资金来源；二是构建多层次金融体系，多渠道满足城镇化融资需求；三是进一步放开市场准入，引导民间资本参与城镇化建设；四是创新金融工具，拓宽城镇化基础设施建设的融资渠道；五是扩大政策性金融供给，构建市民化多元主体的成本分担机制。

    （四）构建和完善城乡统一的建设用地市场

    为推进河南省“三化”协调的城镇体系建设，缓解城镇建设面临的土地制约，在现有试点基础上进一步构建和完善城乡统一建设用地市场，在制度层面明确农村集体建设用地的流转范围、流转方式、流转主体、利益分配等关键内容，培育和完善城乡统一土地市场的价格形成机制。同时，鉴于河南省城镇化程度低、发展任务重的实际，向中央积极争取在建设用地计划指标和增减挂钩指标上给予更多的倾斜和支持，在城乡统一建设用地市场建设方面给予政策优惠。

    （五）强化城镇化建设债务风险防范机制和措施

    健全河南省城镇化融资的市场机制，核心是要有一个有效的风险防范和制约机制。在加大城镇化建设投融资的同时，必须有效防止债务风险，通过多种途径健全城镇化融资的债务风险约束机制。一是加强对地方政府投融资负债的管理，按照控总量、可持续的原则，限制地方政府负债总量规模，防范地方政府过度举债，从源头上防止风险扩大；二是建立地方政府性债务动态监控体系，建立并完善地方政府财政监管体系，着力提高地方政府债务透明度；三是加强对银行业金融机构等的信贷管理，切实加强风险识别和风险管理，防止城镇化进程中银行信贷资金的盲目过度投放；四是建立覆盖市政债等政府性债务的风险偿债基金，防范地方政府债务局部、突发的流动性风险，稳定金融机构和债券投资者的市场预期；五是构建地方政府债务管理长远健康发展模式。加快财税体制和投融资体制改革，建立多元可持续的资金保障机制，积极化解财政金融风险，构筑城市发展的财力生命线，通过多种途径健全城镇化融资的债务风险约束机制。

    （作者单位：中州大学）