“争常”斗争复杂 改革任重道远
彭 沛
在2005年的国际舞台上，联合国改革、尤其是安理会的改革是一出最引入注目的重头戏。围绕着安理会的“增常”问题，各政治集团之间的角力持续不断。急于成为安理会常任理事国的日本、印度、德国、巴西四国结成同盟，率先提出其“增常”方案。紧跟其后，美国、非洲联盟、“团结谋共识”阵营的方案也陆续出台。各种力量合纵连横，形势错综复杂。随着9月联合国首脑会议的日益临近，围绕着“增常”问题而展开的联合国安理会改革之争将更趋白热化。
多种“争常”方案登台亮相
联合国秘书长安南于今年3月向联大提交了历史上规模最大的联合国改革报告。这份长达60多页的报告，内容广泛涉及发展、安全、人权和联合国改革等几十条建议。其中最重要的一项内容就是提出了有关安理会扩大的两个方案：一是“6+3”方案，即增加6个没有否决权的常任理事国以及3个非常任理事国，其中非洲和亚太地区各有2个常任席位，欧洲和美洲各增加1个常任席位；二是“8+1”方案，即增加8个任期4年、可连选连任的准常任理事国和1个非常任理事国，非洲、亚太、欧洲和美洲将分别获得2个准常任席位。
安南的方案一出台就引起了各方的激烈争论。各政治集团围绕“增常”纷纷登台亮相，争相提出自己安理会改革方案。
率先提出自己“增常”方案的是急于成为安理会常任理事国的日本、印度、德国、巴西四国。他们相互结成同盟，互相支持、共同进退，并于2005年5月16日提出了“6+4”的“±曾常”方案，要求将安理会理事国从目前的15个扩大5525个，增加6个安理会常任理事国。在新增的6个名额中，亚洲和非洲各获2个新增常任席位，西欧和拉美各获1个新增常任席位；同时建议非常任理事国由目前的10席增加到14席，任期2年，其中亚洲、非洲、东欧和拉美各获1个新增非常任席位。
四国联盟的方案遭到国际社会的普遍反对，从由意大利、巴基斯坦、阿根廷等国家组成“咖啡俱乐部”到结成“团结谋共识”阵营，从美国到中国、俄罗斯等都不赞成其提案。
一向支持日本的美国于6月抛出所谓的“2+3”方案，这是目前惟一由安理会常任理事国提出的安理会改革方案。建议增加两个左右不拥有否决权的常任理事国(其中一个给予日本)，以及2或3个按地区分配的非常任理事国。随后，非洲联盟也在7月13日正式向联合国大会秘书处提交了有关安理会扩大的决议草案，要求增加6个拥有否决权的安理会常任理事国和5个非常任理事国。在其中，非洲将获得2个常任席位和2个非常任席位。也称为“6+5”方案。
继非洲联盟之后，由意大利、巴基斯坦、阿根廷、韩国、加拿大等国家组成的反对“增常”的“团结谋共识”阵营，于7月21日正式向联合国大会提交了有关决议草案，其核心内容是要求安理会的非常任理事国从目前的10个增加到20个，并建议联大根据成员国对联合国维护世界和平与安全的贡献及地域平衡原则选举非常任理事国。而且，在新增的10个非常任席位中，亚洲和非洲各为3个，拉美2个，东欧和西欧各为1个，并建议允许扩大后的安理会所有20个非常任理事国均可连选连任。
综上所述，在各政治集团角力的过程中，作为发起此轮安理会改革主导力量的四国联盟，态度最为坚决和积极。他们将联合国成立60周年视为它们“人常”的绝好机会，志在必得，并为此展开了一系列外交行动。即使在与非洲联盟多次磋商失败、面对“团结谋共识”运动的顽强阻击，以及遭到中美俄的联手反对之后，四国联盟仍无退让之意，扬言要放手一搏，表示将继续寻求联合国大会在今年9月联合国首脑会议之前表决其“增常”决议草案。
随着9月的临近，安理会“增常”活动更是高潮迭起。四国联盟积极活动，大举出击，相继与非洲联盟及第59届联大主席、加蓬外长让·平协商，以争取支持，四国之间更是频频协调立场；“团结谋共识”阵营则针锋相对，也与让·平协商，积极宣传自己的主张；非洲联盟一面与四国联盟周旋，一面召开临时首脑会议，会议于8月4日做出了不与四国联盟合作的决定。最让四国联盟震惊的是，中美两国达成共识，于8月5日表示两国将合作阻击“四国方案”。
安理会改革举步维艰
目前在联合国内外，围绕安理会的扩大，代表各方切身利益的力量角逐仍在进行。各政治集团之间依旧存在巨大的利益冲突，分歧严重。其中最引人注目的焦点则集中在四国联盟的“增常”决议案上。
由日本、德国、巴西、印度结成的四国联盟在5月16日提出了其第一份安理会“增常”决议草案，即“6+4”方案，其中不仅对否决权有明确要求，并且提出安理会扩大“三步走”的时间表。然而，该草案一经提出就遭到国际社会普遍而强烈的反对。尤其是遭到由意大利、巴基斯坦等组成的“团结谋共识”阵营的反对，双方展开了激烈较量。虽然在联合国秘书长安南的积极斡旋下，双方曾进行过几轮磋商，但是都无果而终，未能达成任何妥协。
作为安理会的五大常任理事国之一的中国，也公开表示反对四国联盟的改革方案，还于6月7日，向联大提交了《中国关于联合国改革问题的立场文件》。美国、俄罗斯等国也明确表示反对四国提案。
在国际社会激烈的反对声中，四国联盟被迫“后退”，于6月8日提出一份新草案，在否决权问题上对原草案进行了修正，即否决权问题15年后再讨论。并且在7月6日正式向联大秘书处提交了有关安理会扩大的框架决议草案。就在该案还在联大进行辩论之际，却牛路杀出了个“程咬金”，本来是四国联盟“票仓”的非洲联盟却在7月13日正式向联大提交了有关的决议草案，以独立的一方加入了安理会扩大战。非盟的方案与四国提案的分歧主要表现在新增非常任理事国的席位和常任理事国的否决权问题上。四国联盟要求增加6个常任理事国和4个非常任理事国，其中新常任理事国暂时放弃否决权15年；而非盟要求增加6个拥有否决权的常任理事国和5个非常任理事国。
根据联大的相关规定，任何安理会改革方案在联大获得通过者6需要得到联合国成员国至少2／3，即128张赞成票的支持。也就是说，四国联盟和非洲联盟之间的任何一方若没有对方的支持，要想达成“人常”的目标根本就不可能。为此，两大政治集团进行了多轮会谈、磋商以期能达成妥协。急于成为安理会常任理事国的四国联盟尤为积极，甚至不惜开出160亿美元的发展援助以赢得非洲联盟的支持。以至于意大利驻联合国大使马尔切洛·斯帕塔福拉7月26日公开指责日本等四国为了谋求联合国安理会中常任理事国的席位，
不惜将向贫困国家提供的援助资金作为政治筹码，为自己“人常”买支持票。并因此要求联合国方面对这种“不适当的、不道德的行为”进行调查。然而，令四国联盟失望的是，非盟在8月4日举行的第四次特别首脑会议结束后却宣布，非洲国家拒绝接受由日本、印度、德国和巴西组成的四国联盟提出的有关联合国安理会改革的方案。也就是说，非洲联盟将坚持其既定方案。
四国与非盟难以达成妥协的重要原因是双方可让步的空间非常有限。包括安理会现任5个常任理事国在内的许多国家早已明确表示反对扩展否决权。为争取广泛支持，四国内部好不容易达成了暂时放弃否决权15年的共识。如在否决权问题上全盘接受非盟的要求，四国将失去一些国家的支持。但是，非洲国家也不愿接受“二等”常任理事国席位。在增加非洲的非常任席位问题上，四国同样也无法接受非盟的要求。最终导致双方磋商的失败。有媒体因此指出，拥有53个成员国的非盟已从四国赖以依靠的“票仓”变为其“争常”道路上的一大障碍。四国联盟与非洲联盟磋商的失败也说明两大政治集团存在难以弥合的重大分歧。
另外，东盟外长会议也在7月26日发表声明，在联合国改革问题上对目前“安理会扩大问题比其他问题更受重视”的现状表示不满。除非盟和东盟外，反对四国“增常”决议案的还有“团结谋共识”运动和美、中、俄3个安理会常任理事国。
四国联盟的“增常”决议案无疑是安理会扩大斗争中的焦点，遭到了普遍反对。然而，在当前的情况下，“团结谋共识”和非盟的安理会扩大方案也同样难以得到绝大多数成员国的支持。
围绕“增常”，四国联盟、非洲联盟、“团结谋共识”阵营及美国等各政治集团之间依旧存在的重大分歧致使安理会改革举步维艰。
安理会改革应循序渐进
联合国60年发展演变的历史表明，联合国的改革是一项非常复杂的系统工程，同时也是一个循序渐进的过程，并不以人的意志为转移，任何操之过急的举动都有可能“欲速则不达”。而对于具有高度复杂性和敏感性特点的安理会“增常”问题，就更加需要各方采取谨慎态度，遵循循序渐进、协商一致的原则。
在世界历史的发展进程中，以往的国际秩序都是通过战争的方式建立起来的，战胜国在其中占据着主导地位，从欧洲协调到国际联盟再到联合国的成立，无一例外。然而，在当今世界，和平与发展已成为时代的主题，新的国际秩序的建立应当通过讨论和谈判的方式，既然如此，就需要各方达成共识。但是，联合国经过60年的发展，成员国已由最初的51个增加到191个之多，成员国越多，达成共识难度也就越大；同时安理会改革又是涉及国际权力再分配的非常敏感的问题，对于这一高度敏感问题，达成共识的难度就更大。
从当前的现实来看，四国联盟、非洲联盟和“团结谋共识”阵营这三方提案获得通过的可能性都不大。四国联盟的提案虽然在国际社会的激烈反对声中进行了修改，暂时冻结否决权15年，名退实进，争议极大。不仅遭到“团结谋共识”阵营的顽强阻击，也为非洲联盟所拒绝，尤其是遭到中美俄三大常任理事国的反对，最后获得通过前景很不乐观。非洲联盟的提案直接要求否决权，改革力度太大，不仅与联合国改革的渐进性不符，同时也涉及现任常任理事国的利益，获得通过的几率极小。“团结谋共识”阵营的方案提出只增加非常任理事国，避免了竞争常任理事国的矛盾和否决权的争议，使更多的国家有机会成为安理会成员国。同时又允许连选连任，满足了符合条件的国家在安理会发挥更大作用的要求。这与安理会改革朝更加有代表性、更加民主化的方向发展是一致的。尽管具有这些优点，但由于其与四国联盟和非洲联盟这两大政治集团的方案直接相抵触，获得通过可能性同样很小。
安理会改革的实质是国际权力的再分配。由于各方对国际政治力量对比、变化的程度和影响认识各异，导致对任何改革安理会的重大举措都难以达成共识，尤其在安理会的“增常”问题上，四国联盟、非洲联盟、“团结谋共识”阵营及美国等各政治集团之间至今仍存在着重大分歧。在这种情况下如果贸然强行推动改革，则不仅不能加强安理会和联合国，还可能造成联合国的分裂。总而言之，围绕安理会的“增常”问题，各政治集团的角力还将持续下去。因此在联合国成立60周年之际，对安理会进行大改的可能性非常小。最近，联合国秘书长安南提出不在9月份就在今年底解决安理会扩大问题，遭到中、美两个常任理事国的反对。
(本文责任编辑：季仰舒)
