我国反恐应坚持“重重轻轻”的刑事政策
舒洪水
〔摘要〕 恐怖活动犯罪具有不同于世俗世界的价值体系、合法性和正当性的机制以及道德观念，以人权保障为圭臬的市民刑法难以发挥其作用。“严打”刑事政策不利于对恐怖活动人员的区别对待、分化瓦解，建立在市民刑法思维之上的宽严相济刑事政策也似乎对提出切实可行的打击和预防恐怖活动犯罪的措施力有不逮。对恐怖活动人员，应在区别“敌人”和“市民”的基础上分别适用“敌人刑法”和“市民刑法”。这也是“重重轻轻”刑事政策的合理内核——针对不同的恐怖活动人员实行不同的刑事政策，对不能改造者进行无害化处理，对能够改造者尽力改造；“重者更重、轻者更轻”，以实行报应和预防不同的刑罚目的。
〔关键词〕 反恐，严打，宽严相济，重重轻轻，敌人刑法
〔中图分类号〕D924 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2018）02-0116-06
近年来，恐怖主义已成为世界公敌，国际恐怖势力刻意制造大规模恐怖袭击事件，全球反恐局势已进入新的历史阶段，轰动效应向全球扩散的特征日益凸显。受国际恐怖活动高发、境内外“东突”势力渗透煽动的影响，我国的恐怖活动犯罪一改往日低频率、小規模、对象单一的态势，呈现出一些新特点，如暴恐活动范围与袭击对象不断扩大，恐怖袭击方式也更加凶恶残忍，非法出境活动呈现高发态势，网上传播宗教极端思想、制爆技术和渗透活动增多，等等。一个公认的基本判断是：我国正处于暴力恐怖活动活跃期、反分裂斗争激烈期、干预治疗阵痛期“三期叠加”时期，恐怖活动犯罪已成为影响我国边疆民族地区稳定与发展，甚至全国稳定与发展的一个重要不稳定因素。面对较为严峻的反恐态势，我国于2015年8月、12月相继出台了《刑法修正案（九）》和《反恐怖主义法》，进一步严密了预防和打击恐怖主义的法网，构建了较为完备的反恐怖主义法律体系。但是，恐怖活动犯罪的预防和打击，仅仅依靠立法措施是远远不够的，还需依赖于反恐刑事政策 ① 的指导。尤其是新疆地区，作为我国反恐的主战场 ②，应在对本地区恐怖活动犯罪现象进行科学研究的基础上制定不同于针对普通刑事犯罪的反恐刑事政策，以指导刑事立法和刑事司法，适应预防和打击恐怖活动犯罪的重任。
一、我国当前的反恐刑事政策——以新疆为例
（一）我国新疆反恐斗争中的“严打”刑事政策。2014年3月1日昆明火车站恐怖事件发生后，时任中央政法委书记孟建柱即率工作组连夜赶到昆明，并强调指出，要坚决贯彻落实中央领导同志重要指示批示精神，依法从严惩治恐怖活动犯罪。〔1 〕公安部随即于2014年5月25日召开严厉打击暴力恐怖活动专项行动内地部署视频会。会议指出，经中央批准，国家反恐工作领导小组决定，以新疆为主战场，其他省市区积极配合，开展为期一年的严厉打击暴力恐怖活动专项行动。〔2 〕 2017年1月7日，新疆自治区党委书记陈全国在自治区召开的维护稳定工作电视电话会议上强调，要切实抓住关键，抓好严打斗争，保持严打整治高压威慑态势不动摇，对暴恐分子果断出手，坚决打击，除恶务尽，斩草除根；1月9日，自治区主席雪克来提·扎克尔代表自治区人民政府向新疆维吾尔自治区十二届人大五次会议作《政府工作报告》时再次强调，2017年，新疆全区将持续开展严打专项斗争，依法严厉打击暴力恐怖犯罪，确保社会大局稳定，为经济社会发展营造良好环境。 〔3 〕 2月16日到18日，反恐维稳誓师大会相继在和田、喀什和乌鲁木齐举行，昭示着新疆反恐维稳的新常态——高调反恐；对暴恐采取零容忍态度，严查严打，绝不放过一个想要破坏新疆稳定的恐怖分子。〔4 〕
（二）理论界倡导的“宽严相济”反恐刑事政策。针对新疆反恐斗争中的“严打”刑事政策，有学者指出，“过分强调严厉的刑事政策，不仅难以遏制恐怖主义犯罪，恐怖组织还会利用这一点，将恐怖活动分子描述为‘自由斗士‘解放者，从而达到混淆视听、博得支持的目的；而过于宽缓的刑事政策，则会给恐怖活动分子犯罪成本极低之印象，同样不利于对恐怖活动犯罪的防治。因此，宽严相济的刑事政策——以严为主、以宽为辅，才是以法治治理恐怖活动犯罪的有效途径。” 〔5 〕对此观点，我国刑法学界多表示认同，如有学者指出，“宽严相济的刑事政策是我国现阶段的基本刑事政策，它对惩治包括恐怖主义犯罪在内的一切犯罪均具有指导性意义；‘严是惩治恐怖主义犯罪的基调，但也不应忽视‘宽的一面，注重‘相济”； 〔6 〕“严厉惩治暴恐犯罪作为一项具体的刑事政策，体现了‘宽严相济刑事政策‘从严的一面；但亦必须同时做到‘严中有宽、宽以济严，而不能一味从重从严”。〔7 〕
基于严峻的反恐形势，新疆地区采取了“严打”的反恐刑事政策。自20世纪80年代初期以来，每逢重特大刑事案件激增时期，国家便会采取“严打”的刑事政策，除了全国性的、大规模的“严打”活动外，主要是针对某一类或某几类犯罪的专项“严打”活动，如近年来的“专项严打食品犯罪活动”“专项严打电信诈骗犯罪活动”等。但为了贯彻“严打”的刑事政策，体现“从重从快”打击犯罪，不仅可能导致重刑化的倾向，而且从结果来看，“严打”虽然能够在短期内起到抑制犯罪的作用，但这一抑制效果并不稳固，“严打”后的几年犯罪率总是会出现一些反弹的趋势。〔8 〕针对恐怖活动犯罪的“严打”刑事政策亦是如此。基于此，我国刑法学界多主张在反恐中不宜适用“严打”刑事政策，应坚持适用“宽严相济”的刑事政策，针对恐怖活动犯罪的特性，强调“以严为主、以宽为辅、宽严相济”。
二、对我国当前反恐刑事政策的反思
恐怖活动犯罪具有不同于其他一般刑事犯罪的特征，只有在对恐怖活动犯罪的特征进行深入分析的基础上，才能有针对性地提出预防和打击的刑事政策。
（一）恐怖活动犯罪的特征分析。恐怖活动犯罪的产生具有深刻的历史根源与社会土壤，受到宗教、民族、政治、国际等多方面因素的影响。要么基于强烈的、明确的信仰和理想，要么基于宗教狂热和盲从，恐怖活动人员具有不同于世俗世界的价值体系、合法性和正当性的机制以及道德观念。他们有一套自己的指导思想和行动纲领，试图以自己的思想来解释世界、改变世界，具有为了他们认为神圣的、高尚的理想和目标而献身的精神，恐怖活动只是他们用来实现目标的一种手段。〔9 〕31，294因此，针对恐怖活动人员来说，不论是刑罚的报应功能，还是刑罚的预防功能，均具有很大的局限性。其一，恐怖事件发生后，很多恐怖活动人员不仅不会像一般的刑事犯罪者那样毁灭罪证以防止罪行“曝光于世间”，反而会公然坦承其罪行以借此宣扬自己的主张，某些组织会申明认领一些恐怖罪行；即使被追究刑事责任，也很少会产生“悔罪感”，反而会认为是为了“理想”应付出的代价。其二，以刑罚来规诫其他人不要重蹈覆辙的难度较大。刑罚莫重于死刑，但对于恐怖活动人员，特别是自杀式恐怖袭击者，或者“准自杀式”恐怖袭击者 ③ 而言，既然已决心赴死，死刑有何规诫作用？正如老子在2000多年前所说：“民不畏死，奈何以死惧之。”在我国某地，甚至有被依法判处较低刑罚的人，在法庭上要求对其判处死刑的情况。其三，虽然我国《监狱法》确立了“教育改造”罪犯的原则，但是，对恐怖活动人员的教育、矫正和改造是全方位、立体性的，包括宗教正信引导 ④、思想道德教育、法律法规教育、心理健康教育、现代文化教育等。在正常的刑罚执行中，因为要根据大多数犯人的情况来组织和安排刑罚执行，这些措施有些难以具体落实。因此，除非适用死刑或者终身监禁，刑罚对恐怖活动人员的特殊预防效果也极其有限，甚至很难避免“交叉感染”“犯罪技能升级”情形的发生。其四，对所有恐怖活动罪犯，即使是社会危害性大、人身危险性大的罪犯适用死刑也是不现实的。一方面是因为死刑只适用于罪行极其严重、非杀不可的罪犯；另一方面，扩大适用死刑可能会正中恐怖活动组织或境外反华势力的“下怀”，恐怖活动组织或境外反华势力会将其宣传为“政治迫害”或“宗教谋杀”，由此造成的“烈士”效应也会鼓励更多的极端主义者参与恐怖活动犯罪。
（二）我国当前反恐刑事政策的不足。从恐怖活动犯罪的特征出发，不论是“严打”的刑事政策，还是“宽严相济”的刑事政策均存在不足，特别是预防恐怖活动犯罪的功能存在不同程度的缺陷。
第一，不可否认，通过近几年的严厉打击，新疆在反恐斗争中取得了一系列成果。例如，仅2015年一年，新疆就打掉暴恐团伙181个，112名在逃人员自首；96.2%的暴恐犯罪团伙被摧毁在预谋阶段等等。〔10 〕但是，对所有的恐怖活动人员一律进行严打，不仅在一定程度上有违于《反恐怖主义法》对恐怖活动人员“区别对待、分化瓦解，最大化地实现教育转化”的原则。更为重要的是，恐怖主义思想传播的地方，往往是那些主流社会价值体系比较薄弱，正常行为规范机制难以发挥作用，极其容易受到煽动、蛊惑的地方。在较为敌对的意识形态土壤下，对恐怖活动犯罪的打击本来就很难有效阻止恐怖主义思想的传播，甚至会被曲解为宗教冲突或文化压制的工具；如果对恐怖活動犯罪一律从严打击，无疑会加深这种曲解，反而可能为恐怖主义的传播提供合适的土壤。〔11 〕
第二，“宽严相济”刑事政策虽然看到了“严打”刑事政策的上述缺陷，指出对社会危害性、主观恶性和人身危险性大的恐怖活动人员从“严”处罚，但也不能放弃通过刑罚进行改造的可能性；对社会危害性、主观恶性和人身危险性小的恐怖活动人员从“宽”处罚，从而达到“区别对待、分化瓦解、教育改造”的目标。但“宽严相济”的刑事政策并没有看到对恐怖活动罪犯适用刑罚的局限性，例如，对于社会危害性大的恐怖活动罪犯，为了宣扬自己的思想，具有自首、坦白、立功情节的，如何处理？看守所或监狱能否发挥教育、矫正恐怖活动罪犯的功能？如何发挥？无法或难以矫正的，如何处理？对于虽被蒙蔽、诱使参与恐怖活动，但社会危害性重大的人员，如何从宽处罚？如何消除其已经存在的恐怖主义或极端主义思想？无疑，“宽严相济”刑事政策对不同的人员采取不同处罚方式的主张对打击恐怖活动犯罪具有积极的意义。但针对恐怖活动犯罪而言，如何做到“严以济宽，宽以济严”，甚至于可否做到宽严“相济”，“宽严相济”的刑事政策没有给出明确的回答，也没有提出切实可行的预防措施。
三、“重重轻轻”刑事政策之提倡
由于“严打”刑事政策和“宽严相济”刑事政策，均没有针对恐怖活动犯罪的特征提出切实可行的预防措施，因此，适用于中国反恐斗争中可能并不适应。我们认为，在中国的反恐斗争中，应采用“重重轻轻”的刑事政策。
（一）“重重轻轻”刑事政策之内涵。“重重轻轻”刑事政策被我国学界普遍视为当今欧美国家的主要刑事政策。20世纪70年代以来，随着以教育、矫正、改善为核心的积极特殊预防理念的“破产”，加之对于刑罚功能、刑罚资源有限性更为理性的认识，为了应对日益严峻的犯罪形势，欧美主要国家的刑事政策出现了“严厉的刑事政策”和“宽松的刑事政策”两极化的发展趋势。严厉的刑事政策以保护社会秩序为视角，采取报应刑思想，针对恐怖活动犯罪、有组织犯罪、严重暴力犯罪、累犯等人身危险性大，不能矫治或者矫治困难的严重犯罪者，打击更重；其基本做法是刑事立法上的“入罪化”、刑事司法上的“从重量刑、特别程序与证据规则”、刑事执行上的“隔离与长期监禁，甚至死刑的适用”。宽松的刑事政策从特别预防和刑罚谦抑性出发，采取教育刑思想，针对无被害人犯罪、偶犯、初犯、过失犯等人身危险性小，不需要矫治或者容易矫治的轻微犯罪者，打击更轻；基本做法是刑事立法上的“非犯罪化”、刑事司法上的“非刑罚化、程序简易化”和刑事执行上的“非机构化、非监禁化”。我国刑法学者将欧美国家的上述发展趋势概括为“重重轻轻”的刑事政策，或“两极化”刑事政策。〔12 〕
（二）“重重轻轻”刑事政策与“宽严相济”刑事政策。同“严打”刑事政策不同，“重重轻轻”刑事政策强调针对不同的犯罪种类或不同的行为人类型采取轻重不同的刑事政策。正是基于此，我国有学者认为，欧美国家的“重重轻轻”刑事政策等同于我国宽严相济的刑事政策；但也有学者指出，“重重轻轻”刑事政策和宽严相济刑事政策存在明显冲突，从根本上来说两者是对立的。〔13 〕我们认为，“重重轻轻”刑事政策与宽严相济刑事政策之间存在一定的相似性，但也表现出许多差异性。
第一，“重重轻轻”刑事政策与宽严相济刑事政策虽然均兼顾“宽”与“严”两个方面，但关于“宽”与“严”的根据，我国宽严相济刑事政策更强调行为的社会危害性程度，在报应的限度内适当考虑预防的目的；而欧美国家“重重轻轻”的刑事政策虽然也重视行为的社会危害性程度，但同时更加强调行为人的人身危险性大小。以累犯制度为例，我国刑法仅仅规定了对累犯从重处罚的制度，而欧美主要国家，如日本刑法、法国刑法、意大利刑法、韩国刑法、瑞士刑法、奥地利刑法、荷兰刑法等中均有关于累犯加重处罚的规定。美国更是制定了针对严重暴力犯罪累犯的“三振出局”制度。⑤
第二，从本质上来说，“宽严相济”是一个刑事政策，不是“严厉政策”和“宽大政策”的简单结合，而是强调宽与严的“相济”，即“宽中有严，严中有宽”，强调宽与严的协调，宽严之间相互结合、良性互动，以实现刑罚效益的最大化。正好与之相反，“重重轻轻”刑事政策实质上包含了两个独立的刑事政策，即严厉的刑事政策和轻缓的刑事政策，在对“不轻不重”的刑事犯罪采取“不严不宽”适中治理的基础上，强调对“重者更重、轻者更轻”，重重轻轻向两极化方向发展；不但不强调轻重相“济”，反而有意扩大两者之间的差距，造成量刑轻重之强烈对比，以对轻重不同的犯罪实现不同的刑罚目的。
（三）“重重轻轻”刑事政策与“敌人刑法”。“敌人刑法”是德国著名法学家京特·雅各布斯（Gunther Jakobs）的代表性理论。雅各布斯从犯罪本质的规范违反说出发，将犯罪人区分为敌人和市民。敌人是对规范的“根本性偏离者”，从根本上、原则上破坏了整个社会赖以维系的基本规范，拒绝参与团体法律状态下的生活；市民虽然也破坏了社会的规范秩序，但其程度不仅没有达到前者之境地，而且愿意回归到正常的社会秩序中。对于市民，通过刑罚对犯罪的否定，使之重新唤起对规范的尊重，再度顺利回归社会；而对于敌人，由于其已经不再是具有人格的人，应予以严刑峻法，使之永远与社会隔离乃至被肉体消灭。〔14 〕由此可见，敌人刑法所谓之“敌人”并不是政治术语，不同于我们常说的“敌我矛盾”中的敌人，而是专指那些具有特别严重的社会危害性，而又无意融入或回归正常社会秩序的犯罪人。
关于对恐怖活动犯罪可否适用敌人刑法的问题，我国刑法学界多有争议。我们认为，恐怖主义，尤其是宗教极端恐怖主义，⑥ 并不谋求得到世俗社会的支持，而只求得到极端教派自身的支持与认可；对于宗教极端恐怖活动人员来说，暴力是一种“神圣”的行为，如果他们认为“杀戮异端”是神的命令，他们就会毫不犹豫地大开杀戒，不受任何世俗社会任何政治、道德等方面的制约。对于这些恐怖活动人员来说，以人权保障为圭臬的市民刑法很难发挥其作用；国家应建立起一套专门对付恐怖活动犯罪的规范体系，采取超强硬、超常规手段进行严厉打击，以维护社会最基本的安全秩序。敌人刑法理论的出现，正是顺应了这一潮流和现实需要；而一个清晰明确的敌人刑法，比起在整个刑法中四处混淆着敌人刑法的规定，从法治国家的角度言之，是较少危险的，也是更可取的。〔15 〕39
但是，这并不是说对于所有的恐怖活动罪犯均应适用“敌人刑法”。“没有人是天生的恐怖分子，一个人走上恐怖活动犯罪的道路，一定是他的思想或心理出现了问题”。〔16 〕有些恐怖活动人员基于明确的、强烈的信仰或理想实施恐怖活动，但对于绝大部分恐怖活动人员而言，则是因为受到不同程度的蛊惑、煽动或胁迫而盲从地从事恐怖活动。因此，应在对恐怖活动人员区别“敌人”和“市民”的基础上，分别适用“敌人刑法”和“市民刑法”；对能够改造者尽力改造，对不能改造者进行无害化处理。而这也是“重重轻轻”刑事政策地合理内核——针对不同的犯罪分子实行不同的刑事政策，“重者更重、轻者更轻”，以实行报应或预防不同的刑罚目的。这也是我国反恐应坚持“重重轻轻”刑事政策原因之所在。
四、“重重轻轻”刑事政策在我国反恐中的适用
（一）“重重”刑事政策的适用。“重重”刑事政策在打击或预防恐怖活动犯罪方面，主要表现为在刑事实体法上进一步严密刑事法网，针对无法改造或改造困难的恐怖活动罪犯更多地适用长期监禁刑，直至不得减刑、假释的无期徒刑，或者死刑；在刑事诉讼法上减少恐怖活动罪犯的制度保障等。
1.进一步严密刑事法网。在现代社会，恐怖活动犯罪的实施仅仅是恐怖活动犯罪的最终表现行为，恐怖活动犯罪还同组织、策划、联络、招募、培训、资助等在恐怖活动犯罪实施之前的其他准备活动有关。从严密打击恐怖活动犯罪的角度出发，刑法保护措施的提前化就是不可避免的。第一，在司法实践中，恐怖活动犯罪大多以暴力袭击的方式进行，一旦付诸实施，由于其残忍性和恐怖性，给整个社会带来的危害和恐怖气氛将远胜于普通的刑事犯罪；而且，一旦公安机关发现了为暴力恐怖活动犯罪的实施进行准备活动的行为，这时往往由于情况非常紧急，时间距离短而很难阻止或防止。因此，刑法不能仅仅作为一种在恐怖活动犯罪发生后的处罚手段。它必须要提前出击，将一些为恐怖活动的实施进行准备的行为分离出来单独定罪，做到对恐怖活动犯罪的“打小打早”。第二，从恐怖活动组织的建立、运作到恐怖活动的筹备、实施，都需要经济或人力上的支持，从预防的角度出发，如果剥夺恐怖活动组织或恐怖活动实施的经济或人力基础，就能够从基底上限制甚至摧毁恐怖组织的存在或恐怖活动的实施，最低层面上可以控制恐袭的规模与危害程度。第三，对恐怖活动犯罪的刑事规制很难有效阻止恐怖主义思想的传播或恐怖活动犯罪的再次发生。为了从源头上预防和打击恐怖活动犯罪，必须严厉打击传播恐怖主义思想的行为。恐怖主义思想的传播，既包括现实空间的，也包括网络空间的。就网络空间的传播而言，既要追究传播者的责任，同时也应该加大追究网络服务提供者的责任。
因此，在刑法上，恐怖活动犯罪的外延包括恐怖主义思想的传播、恐怖活动犯罪从准备到完成的所有阶段。《刑法修正案（九）》对帮助恐怖活动罪、准备实施恐怖活动罪、宣扬恐怖主义、极端主义、煽动实施恐怖活动罪等的规定，对恐怖活动犯罪财产刑的重视，对拒不履行信息网络安全管理义务罪、帮助信息网络犯罪活动罪的规定；《反恐怖主义法》对涉恐融资监管，电信业务经营者、互联网服务提供者的责任的规定，无不体现了预防和打击恐怖活动犯罪的这一理念。
2.对无法改造或改造困难的恐怖活动罪犯从重或加重处罚。根据罪责刑相适应原则，刑罚的轻重应当与犯罪分子所犯罪行和承担的刑事责任相适应；刑罚的轻重，不仅应当考虑行为的社会危害性大小，还应当考虑行为人的人身危险性大小。因此，对无法改造或改造困难的恐怖活动罪犯，尤其是组织、领导、策划、实施恐怖活动犯罪的首要分子、骨干成员、罪行重大者，或者曾因实施恐怖活动犯罪受到行政处罚、刑事追究又实施恐怖活动犯罪者，应当依法从重或加重处罚。第一，对罪行重大且难以改造者，可适用无期徒刑（终身监禁），并且不得减刑、假释，甚至可以适用死刑立即执行。第二，有些恐怖活动罪犯可列入“心理分析大师”的范畴，他们能够洞察人性的弱点，尤其是懂得人类心灵深处的脆弱和痛苦之源，知道如何让男人哭泣、让女人残忍、让小孩甘當盾牌。为了避免监狱中“交叉感染”的出现，应对这些罪犯建立专门的监狱或在监狱中设立专门的高度安全监区。《反恐怖主义法》第29条也规定，对恐怖活动罪犯可以个别关押。第三，对于判处有期徒刑的罪犯，在其刑满释放前应当进行社会危险性评估，经评估具有社会危险性的，应当责令其在刑满释放后接受安置教育。
3.有条件灵活掌握恐怖活动罪犯刑事诉讼上的制度保障。为了保障对于恐怖活动罪犯的有效打击，可以有条件灵活掌握对其刑事诉讼上的制度保障。但这并不意味着对于恐怖活动罪犯，可以不经诉讼程序而直接定罪处罚，也并非完全剥夺其诉讼权利，而仍然是在刑事诉讼的规定之下展开诉讼活动。我国《刑事诉讼法》就在级别管辖、律师会见、证人保护、监视居住、技术侦查、违法所得没收等刑事程序的运行方面，针对恐怖活动犯罪作出了特殊规定。但是，《反恐怖主义法》在情报信息中对技术侦察的规定，在犯罪活动嫌疑中对调查的规定事实上已经超越了我国《刑事诉讼法》的相关规定。鉴于恐怖活动犯罪的特殊性，从《刑事诉讼法》和《反恐怖主义法》相衔接的角度出发，我国《刑事诉讼法》对恐怖活动犯罪的特殊规定仍有不足，应当适应反恐法的规定，从立案、侦查、起诉、审判等环节对恐怖活动犯罪规定特别程序，以便更有效地打击此类犯罪。
（二）“轻轻”刑事政策的适用。“轻轻”刑事政策在打击或预防恐怖活动犯罪方面，主要表现为对于情节轻微，不需改造或虽情节较重，但改造容易的恐怖活动人员实行非犯罪化、非刑罚化或者刑罚的轻缓化、非监禁化。
第一，对主动脱离恐怖活动组织或放弃恐怖活动，被教唆、胁迫、引诱参与恐怖活动，或虽参与恐怖活动，但情节显著轻微危害不大的人员，不认为是犯罪；对情节较轻、危害不大、未造成严重后果，且系认罪悔罪的初犯、偶犯，不需要判处刑罚的，可以依法免于刑事处罚。但为了进一步消除这些人员的恐怖主义或极端主义思想，使其更好地回归社会，根据《反恐怖主义法》第29条的规定，公安机关应当组织有关部门、村民委员会、居民委员会、所在单位、就读学校、家庭和监护人对其进行帮教。
第二，对犯罪情节较轻、有悔罪表现、没有再犯罪的危险，宣告缓刑对所居住社区没有不良影响的，可以宣告缓刑，实行社区矫正。由社区矫正机构、社会工作者和志愿者，村（居）民委员会、社区矫正人员所在单位、就读学校、家庭成员或者监护人、保证人，根据社区矫正人员的心理状态、行为特点等具体情况，采取有针对性的措施进行个别教育和心理辅导，矫正其恐怖主义思想，提高其适应社会能力。从促进犯罪分子教育矫正、有效维护社会秩序的需要出发，可以同时宣告禁止其从事特定活动，进入特定区域、场所，接触特定的人。
第三，对犯罪情节较重、危害较大、可能被判处不满5年有期徒刑，不宜适用缓刑，但具有改造可能的罪犯，可以直接适用限制自由的安置教育措施。虽然根据《反恐怖主义法》第30条的规定，对于判处徒刑以上刑罚的恐怖活动罪犯，只有在刑满释放后才可能适用安置教育。但是，如前所述，监狱对恐怖活动罪犯的教育改造效果有限；安置教育同样可以采取限制人身自由的强制措施。对犯罪情节虽然较重、但具有改造可能的罪犯优先适用安置教育，根据罪犯社会危险性的评估结果和专家的意见、建议，制定有针对性的教育措施；实行因人施教、分类教育、集体教育与个别教育相结合的原则。这样既能提高工作的效率，亦可避免罪犯受到安置教育和刑罚的双重执行。
第四，对于确有悔改表现，不致再危害社会的被安置教育人员，应当及时作出解除安置教育的决定。但为了预防已解除安置教育人员再次实施危害社会的行为，应建立健全后续教育监督管理制度。加强同帮教（或社区矫正、安置帮教）机构的协调、合作，及时掌握已解除安置教育人员的思想动态，及时采取有效措施。
需要明确的是，在我国的反恐斗争中虽应坚持“重重轻轻”的刑事政策，但同时也要注意，由于国内外复杂的政治、地域、宗教和民族等原因，我国某些地区的恐怖主义犯罪不是短期内能消除的，也不是一项“重重轻轻”的刑事政策就能解决的。对恐怖活动犯罪的斗争是一项长期的任务，在坚持“重重轻轻”刑事政策的基础上，还应综合施策，标本兼治，运用政治、经济、文化、教育、外交、军事等手段，开展反恐怖主义工作。
注 释：
①关于刑事政策的含义和研究范围，自这一概念产生以来就处于不断变化之中，学界长期存在着广义说、狭义说和最狭义说之争。但这三种定义很难分出孰优孰劣，区别仅仅在于各自的研究范围不尽相同。就本文的主旨来说，主要探讨直接的、以防止恐怖活动犯罪为目的的国家强制措施，不局限于刑法规范体系内，但也不包括各种有关反恐怖活动犯罪的社会政策在内。因此，本文在狭义说的范围内论述反恐刑事政策的问题。
②虽说近年来我国的恐怖活动“外溢”现象比较严重，但新疆地区仍然是反恐的主战场。参见田刚：《我国恐怖主义犯罪的实证分析和未来刑法之应对》，《法商研究》，2015年第5期。
③不同于自杀式袭击，在准自杀式袭击中，袭击者在袭击中死亡或者在案发后受到严厉制裁（包括被判处死刑和终身监禁）的可能性非常大，但袭击者听任这一后果发生。参见孙昂：《国际反恐前沿——恐怖主义挑战国际法》，黑龙江教育出版社，2013年版第108页。
④向被安置教育人员介绍伊斯兰教的创立和发展演变，讲解伊斯兰教关于和平、宽容、中道和崇尚科学文明的主张，讲明穆斯林对社会、对家庭责任，揭批暴力恐怖、“伊吉拉特”、宗教极端思想及违法犯罪活动背离伊斯兰教义，为达到自己罪恶目的，利用宗教、歪曲教义、欺骗教民的险恶用心，引导被安置教育人员正确理解伊斯兰信仰、穆斯林的功修和德行，分清伊斯兰教正信与宗教极端思想的界限，树立正确的宗教观。
⑤所谓“三振出局”，本是一个体育名词，是指在棒球比赛中，击球手若三次都未击中投球手所投的球，则必须出局。由此引申至法律领域，“三振出局”法案意指罪犯在两次实施严重犯罪之后再一次犯罪的，则将受到严厉惩罚，其中的“出局”为与社会隔离、被社会淘汰，也有“不受宪法保护”之意。参见刘君：《美国“三振出局”法案及其理论评析》，《西部法学评论》，2011年第5期。
⑥近年来，境内外宗教极端势力、民族分裂势力利用新疆穆斯林群体朴素的宗教和民族认同感，不断加大对新疆的渗透破坏，强化宗教极端思想、煽动民族仇恨，导致极端宗教氛围异常浓厚，非法宗教活动猖獗；具有“伊吉拉特”“圣战”特征的恐怖活动已经成为目前对新疆甚至全国影响最大、威胁最大、滋生最快、影响最为恶劣的新威胁。
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责任编辑 杨在平
〔摘要〕 恐怖活动犯罪具有不同于世俗世界的价值体系、合法性和正当性的机制以及道德观念，以人权保障为圭臬的市民刑法难以发挥其作用。“严打”刑事政策不利于对恐怖活动人员的区别对待、分化瓦解，建立在市民刑法思维之上的宽严相济刑事政策也似乎对提出切实可行的打击和预防恐怖活动犯罪的措施力有不逮。对恐怖活动人员，应在区别“敌人”和“市民”的基础上分别适用“敌人刑法”和“市民刑法”。这也是“重重轻轻”刑事政策的合理内核——针对不同的恐怖活动人员实行不同的刑事政策，对不能改造者进行无害化处理，对能够改造者尽力改造；“重者更重、轻者更轻”，以实行报应和预防不同的刑罚目的。
〔关键词〕 反恐，严打，宽严相济，重重轻轻，敌人刑法
〔中图分类号〕D924 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2018）02-0116-06
近年来，恐怖主义已成为世界公敌，国际恐怖势力刻意制造大规模恐怖袭击事件，全球反恐局势已进入新的历史阶段，轰动效应向全球扩散的特征日益凸显。受国际恐怖活动高发、境内外“东突”势力渗透煽动的影响，我国的恐怖活动犯罪一改往日低频率、小規模、对象单一的态势，呈现出一些新特点，如暴恐活动范围与袭击对象不断扩大，恐怖袭击方式也更加凶恶残忍，非法出境活动呈现高发态势，网上传播宗教极端思想、制爆技术和渗透活动增多，等等。一个公认的基本判断是：我国正处于暴力恐怖活动活跃期、反分裂斗争激烈期、干预治疗阵痛期“三期叠加”时期，恐怖活动犯罪已成为影响我国边疆民族地区稳定与发展，甚至全国稳定与发展的一个重要不稳定因素。面对较为严峻的反恐态势，我国于2015年8月、12月相继出台了《刑法修正案（九）》和《反恐怖主义法》，进一步严密了预防和打击恐怖主义的法网，构建了较为完备的反恐怖主义法律体系。但是，恐怖活动犯罪的预防和打击，仅仅依靠立法措施是远远不够的，还需依赖于反恐刑事政策 ① 的指导。尤其是新疆地区，作为我国反恐的主战场 ②，应在对本地区恐怖活动犯罪现象进行科学研究的基础上制定不同于针对普通刑事犯罪的反恐刑事政策，以指导刑事立法和刑事司法，适应预防和打击恐怖活动犯罪的重任。
一、我国当前的反恐刑事政策——以新疆为例
（一）我国新疆反恐斗争中的“严打”刑事政策。2014年3月1日昆明火车站恐怖事件发生后，时任中央政法委书记孟建柱即率工作组连夜赶到昆明，并强调指出，要坚决贯彻落实中央领导同志重要指示批示精神，依法从严惩治恐怖活动犯罪。〔1 〕公安部随即于2014年5月25日召开严厉打击暴力恐怖活动专项行动内地部署视频会。会议指出，经中央批准，国家反恐工作领导小组决定，以新疆为主战场，其他省市区积极配合，开展为期一年的严厉打击暴力恐怖活动专项行动。〔2 〕 2017年1月7日，新疆自治区党委书记陈全国在自治区召开的维护稳定工作电视电话会议上强调，要切实抓住关键，抓好严打斗争，保持严打整治高压威慑态势不动摇，对暴恐分子果断出手，坚决打击，除恶务尽，斩草除根；1月9日，自治区主席雪克来提·扎克尔代表自治区人民政府向新疆维吾尔自治区十二届人大五次会议作《政府工作报告》时再次强调，2017年，新疆全区将持续开展严打专项斗争，依法严厉打击暴力恐怖犯罪，确保社会大局稳定，为经济社会发展营造良好环境。 〔3 〕 2月16日到18日，反恐维稳誓师大会相继在和田、喀什和乌鲁木齐举行，昭示着新疆反恐维稳的新常态——高调反恐；对暴恐采取零容忍态度，严查严打，绝不放过一个想要破坏新疆稳定的恐怖分子。〔4 〕
（二）理论界倡导的“宽严相济”反恐刑事政策。针对新疆反恐斗争中的“严打”刑事政策，有学者指出，“过分强调严厉的刑事政策，不仅难以遏制恐怖主义犯罪，恐怖组织还会利用这一点，将恐怖活动分子描述为‘自由斗士‘解放者，从而达到混淆视听、博得支持的目的；而过于宽缓的刑事政策，则会给恐怖活动分子犯罪成本极低之印象，同样不利于对恐怖活动犯罪的防治。因此，宽严相济的刑事政策——以严为主、以宽为辅，才是以法治治理恐怖活动犯罪的有效途径。” 〔5 〕对此观点，我国刑法学界多表示认同，如有学者指出，“宽严相济的刑事政策是我国现阶段的基本刑事政策，它对惩治包括恐怖主义犯罪在内的一切犯罪均具有指导性意义；‘严是惩治恐怖主义犯罪的基调，但也不应忽视‘宽的一面，注重‘相济”； 〔6 〕“严厉惩治暴恐犯罪作为一项具体的刑事政策，体现了‘宽严相济刑事政策‘从严的一面；但亦必须同时做到‘严中有宽、宽以济严，而不能一味从重从严”。〔7 〕
基于严峻的反恐形势，新疆地区采取了“严打”的反恐刑事政策。自20世纪80年代初期以来，每逢重特大刑事案件激增时期，国家便会采取“严打”的刑事政策，除了全国性的、大规模的“严打”活动外，主要是针对某一类或某几类犯罪的专项“严打”活动，如近年来的“专项严打食品犯罪活动”“专项严打电信诈骗犯罪活动”等。但为了贯彻“严打”的刑事政策，体现“从重从快”打击犯罪，不仅可能导致重刑化的倾向，而且从结果来看，“严打”虽然能够在短期内起到抑制犯罪的作用，但这一抑制效果并不稳固，“严打”后的几年犯罪率总是会出现一些反弹的趋势。〔8 〕针对恐怖活动犯罪的“严打”刑事政策亦是如此。基于此，我国刑法学界多主张在反恐中不宜适用“严打”刑事政策，应坚持适用“宽严相济”的刑事政策，针对恐怖活动犯罪的特性，强调“以严为主、以宽为辅、宽严相济”。
二、对我国当前反恐刑事政策的反思
恐怖活动犯罪具有不同于其他一般刑事犯罪的特征，只有在对恐怖活动犯罪的特征进行深入分析的基础上，才能有针对性地提出预防和打击的刑事政策。
（一）恐怖活动犯罪的特征分析。恐怖活动犯罪的产生具有深刻的历史根源与社会土壤，受到宗教、民族、政治、国际等多方面因素的影响。要么基于强烈的、明确的信仰和理想，要么基于宗教狂热和盲从，恐怖活动人员具有不同于世俗世界的价值体系、合法性和正当性的机制以及道德观念。他们有一套自己的指导思想和行动纲领，试图以自己的思想来解释世界、改变世界，具有为了他们认为神圣的、高尚的理想和目标而献身的精神，恐怖活动只是他们用来实现目标的一种手段。〔9 〕31，294因此，针对恐怖活动人员来说，不论是刑罚的报应功能，还是刑罚的预防功能，均具有很大的局限性。其一，恐怖事件发生后，很多恐怖活动人员不仅不会像一般的刑事犯罪者那样毁灭罪证以防止罪行“曝光于世间”，反而会公然坦承其罪行以借此宣扬自己的主张，某些组织会申明认领一些恐怖罪行；即使被追究刑事责任，也很少会产生“悔罪感”，反而会认为是为了“理想”应付出的代价。其二，以刑罚来规诫其他人不要重蹈覆辙的难度较大。刑罚莫重于死刑，但对于恐怖活动人员，特别是自杀式恐怖袭击者，或者“准自杀式”恐怖袭击者 ③ 而言，既然已决心赴死，死刑有何规诫作用？正如老子在2000多年前所说：“民不畏死，奈何以死惧之。”在我国某地，甚至有被依法判处较低刑罚的人，在法庭上要求对其判处死刑的情况。其三，虽然我国《监狱法》确立了“教育改造”罪犯的原则，但是，对恐怖活动人员的教育、矫正和改造是全方位、立体性的，包括宗教正信引导 ④、思想道德教育、法律法规教育、心理健康教育、现代文化教育等。在正常的刑罚执行中，因为要根据大多数犯人的情况来组织和安排刑罚执行，这些措施有些难以具体落实。因此，除非适用死刑或者终身监禁，刑罚对恐怖活动人员的特殊预防效果也极其有限，甚至很难避免“交叉感染”“犯罪技能升级”情形的发生。其四，对所有恐怖活动罪犯，即使是社会危害性大、人身危险性大的罪犯适用死刑也是不现实的。一方面是因为死刑只适用于罪行极其严重、非杀不可的罪犯；另一方面，扩大适用死刑可能会正中恐怖活动组织或境外反华势力的“下怀”，恐怖活动组织或境外反华势力会将其宣传为“政治迫害”或“宗教谋杀”，由此造成的“烈士”效应也会鼓励更多的极端主义者参与恐怖活动犯罪。
（二）我国当前反恐刑事政策的不足。从恐怖活动犯罪的特征出发，不论是“严打”的刑事政策，还是“宽严相济”的刑事政策均存在不足，特别是预防恐怖活动犯罪的功能存在不同程度的缺陷。
第一，不可否认，通过近几年的严厉打击，新疆在反恐斗争中取得了一系列成果。例如，仅2015年一年，新疆就打掉暴恐团伙181个，112名在逃人员自首；96.2%的暴恐犯罪团伙被摧毁在预谋阶段等等。〔10 〕但是，对所有的恐怖活动人员一律进行严打，不仅在一定程度上有违于《反恐怖主义法》对恐怖活动人员“区别对待、分化瓦解，最大化地实现教育转化”的原则。更为重要的是，恐怖主义思想传播的地方，往往是那些主流社会价值体系比较薄弱，正常行为规范机制难以发挥作用，极其容易受到煽动、蛊惑的地方。在较为敌对的意识形态土壤下，对恐怖活动犯罪的打击本来就很难有效阻止恐怖主义思想的传播，甚至会被曲解为宗教冲突或文化压制的工具；如果对恐怖活動犯罪一律从严打击，无疑会加深这种曲解，反而可能为恐怖主义的传播提供合适的土壤。〔11 〕
第二，“宽严相济”刑事政策虽然看到了“严打”刑事政策的上述缺陷，指出对社会危害性、主观恶性和人身危险性大的恐怖活动人员从“严”处罚，但也不能放弃通过刑罚进行改造的可能性；对社会危害性、主观恶性和人身危险性小的恐怖活动人员从“宽”处罚，从而达到“区别对待、分化瓦解、教育改造”的目标。但“宽严相济”的刑事政策并没有看到对恐怖活动罪犯适用刑罚的局限性，例如，对于社会危害性大的恐怖活动罪犯，为了宣扬自己的思想，具有自首、坦白、立功情节的，如何处理？看守所或监狱能否发挥教育、矫正恐怖活动罪犯的功能？如何发挥？无法或难以矫正的，如何处理？对于虽被蒙蔽、诱使参与恐怖活动，但社会危害性重大的人员，如何从宽处罚？如何消除其已经存在的恐怖主义或极端主义思想？无疑，“宽严相济”刑事政策对不同的人员采取不同处罚方式的主张对打击恐怖活动犯罪具有积极的意义。但针对恐怖活动犯罪而言，如何做到“严以济宽，宽以济严”，甚至于可否做到宽严“相济”，“宽严相济”的刑事政策没有给出明确的回答，也没有提出切实可行的预防措施。
三、“重重轻轻”刑事政策之提倡
由于“严打”刑事政策和“宽严相济”刑事政策，均没有针对恐怖活动犯罪的特征提出切实可行的预防措施，因此，适用于中国反恐斗争中可能并不适应。我们认为，在中国的反恐斗争中，应采用“重重轻轻”的刑事政策。
（一）“重重轻轻”刑事政策之内涵。“重重轻轻”刑事政策被我国学界普遍视为当今欧美国家的主要刑事政策。20世纪70年代以来，随着以教育、矫正、改善为核心的积极特殊预防理念的“破产”，加之对于刑罚功能、刑罚资源有限性更为理性的认识，为了应对日益严峻的犯罪形势，欧美主要国家的刑事政策出现了“严厉的刑事政策”和“宽松的刑事政策”两极化的发展趋势。严厉的刑事政策以保护社会秩序为视角，采取报应刑思想，针对恐怖活动犯罪、有组织犯罪、严重暴力犯罪、累犯等人身危险性大，不能矫治或者矫治困难的严重犯罪者，打击更重；其基本做法是刑事立法上的“入罪化”、刑事司法上的“从重量刑、特别程序与证据规则”、刑事执行上的“隔离与长期监禁，甚至死刑的适用”。宽松的刑事政策从特别预防和刑罚谦抑性出发，采取教育刑思想，针对无被害人犯罪、偶犯、初犯、过失犯等人身危险性小，不需要矫治或者容易矫治的轻微犯罪者，打击更轻；基本做法是刑事立法上的“非犯罪化”、刑事司法上的“非刑罚化、程序简易化”和刑事执行上的“非机构化、非监禁化”。我国刑法学者将欧美国家的上述发展趋势概括为“重重轻轻”的刑事政策，或“两极化”刑事政策。〔12 〕
（二）“重重轻轻”刑事政策与“宽严相济”刑事政策。同“严打”刑事政策不同，“重重轻轻”刑事政策强调针对不同的犯罪种类或不同的行为人类型采取轻重不同的刑事政策。正是基于此，我国有学者认为，欧美国家的“重重轻轻”刑事政策等同于我国宽严相济的刑事政策；但也有学者指出，“重重轻轻”刑事政策和宽严相济刑事政策存在明显冲突，从根本上来说两者是对立的。〔13 〕我们认为，“重重轻轻”刑事政策与宽严相济刑事政策之间存在一定的相似性，但也表现出许多差异性。
第一，“重重轻轻”刑事政策与宽严相济刑事政策虽然均兼顾“宽”与“严”两个方面，但关于“宽”与“严”的根据，我国宽严相济刑事政策更强调行为的社会危害性程度，在报应的限度内适当考虑预防的目的；而欧美国家“重重轻轻”的刑事政策虽然也重视行为的社会危害性程度，但同时更加强调行为人的人身危险性大小。以累犯制度为例，我国刑法仅仅规定了对累犯从重处罚的制度，而欧美主要国家，如日本刑法、法国刑法、意大利刑法、韩国刑法、瑞士刑法、奥地利刑法、荷兰刑法等中均有关于累犯加重处罚的规定。美国更是制定了针对严重暴力犯罪累犯的“三振出局”制度。⑤
第二，从本质上来说，“宽严相济”是一个刑事政策，不是“严厉政策”和“宽大政策”的简单结合，而是强调宽与严的“相济”，即“宽中有严，严中有宽”，强调宽与严的协调，宽严之间相互结合、良性互动，以实现刑罚效益的最大化。正好与之相反，“重重轻轻”刑事政策实质上包含了两个独立的刑事政策，即严厉的刑事政策和轻缓的刑事政策，在对“不轻不重”的刑事犯罪采取“不严不宽”适中治理的基础上，强调对“重者更重、轻者更轻”，重重轻轻向两极化方向发展；不但不强调轻重相“济”，反而有意扩大两者之间的差距，造成量刑轻重之强烈对比，以对轻重不同的犯罪实现不同的刑罚目的。
（三）“重重轻轻”刑事政策与“敌人刑法”。“敌人刑法”是德国著名法学家京特·雅各布斯（Gunther Jakobs）的代表性理论。雅各布斯从犯罪本质的规范违反说出发，将犯罪人区分为敌人和市民。敌人是对规范的“根本性偏离者”，从根本上、原则上破坏了整个社会赖以维系的基本规范，拒绝参与团体法律状态下的生活；市民虽然也破坏了社会的规范秩序，但其程度不仅没有达到前者之境地，而且愿意回归到正常的社会秩序中。对于市民，通过刑罚对犯罪的否定，使之重新唤起对规范的尊重，再度顺利回归社会；而对于敌人，由于其已经不再是具有人格的人，应予以严刑峻法，使之永远与社会隔离乃至被肉体消灭。〔14 〕由此可见，敌人刑法所谓之“敌人”并不是政治术语，不同于我们常说的“敌我矛盾”中的敌人，而是专指那些具有特别严重的社会危害性，而又无意融入或回归正常社会秩序的犯罪人。
关于对恐怖活动犯罪可否适用敌人刑法的问题，我国刑法学界多有争议。我们认为，恐怖主义，尤其是宗教极端恐怖主义，⑥ 并不谋求得到世俗社会的支持，而只求得到极端教派自身的支持与认可；对于宗教极端恐怖活动人员来说，暴力是一种“神圣”的行为，如果他们认为“杀戮异端”是神的命令，他们就会毫不犹豫地大开杀戒，不受任何世俗社会任何政治、道德等方面的制约。对于这些恐怖活动人员来说，以人权保障为圭臬的市民刑法很难发挥其作用；国家应建立起一套专门对付恐怖活动犯罪的规范体系，采取超强硬、超常规手段进行严厉打击，以维护社会最基本的安全秩序。敌人刑法理论的出现，正是顺应了这一潮流和现实需要；而一个清晰明确的敌人刑法，比起在整个刑法中四处混淆着敌人刑法的规定，从法治国家的角度言之，是较少危险的，也是更可取的。〔15 〕39
但是，这并不是说对于所有的恐怖活动罪犯均应适用“敌人刑法”。“没有人是天生的恐怖分子，一个人走上恐怖活动犯罪的道路，一定是他的思想或心理出现了问题”。〔16 〕有些恐怖活动人员基于明确的、强烈的信仰或理想实施恐怖活动，但对于绝大部分恐怖活动人员而言，则是因为受到不同程度的蛊惑、煽动或胁迫而盲从地从事恐怖活动。因此，应在对恐怖活动人员区别“敌人”和“市民”的基础上，分别适用“敌人刑法”和“市民刑法”；对能够改造者尽力改造，对不能改造者进行无害化处理。而这也是“重重轻轻”刑事政策地合理内核——针对不同的犯罪分子实行不同的刑事政策，“重者更重、轻者更轻”，以实行报应或预防不同的刑罚目的。这也是我国反恐应坚持“重重轻轻”刑事政策原因之所在。
四、“重重轻轻”刑事政策在我国反恐中的适用
（一）“重重”刑事政策的适用。“重重”刑事政策在打击或预防恐怖活动犯罪方面，主要表现为在刑事实体法上进一步严密刑事法网，针对无法改造或改造困难的恐怖活动罪犯更多地适用长期监禁刑，直至不得减刑、假释的无期徒刑，或者死刑；在刑事诉讼法上减少恐怖活动罪犯的制度保障等。
1.进一步严密刑事法网。在现代社会，恐怖活动犯罪的实施仅仅是恐怖活动犯罪的最终表现行为，恐怖活动犯罪还同组织、策划、联络、招募、培训、资助等在恐怖活动犯罪实施之前的其他准备活动有关。从严密打击恐怖活动犯罪的角度出发，刑法保护措施的提前化就是不可避免的。第一，在司法实践中，恐怖活动犯罪大多以暴力袭击的方式进行，一旦付诸实施，由于其残忍性和恐怖性，给整个社会带来的危害和恐怖气氛将远胜于普通的刑事犯罪；而且，一旦公安机关发现了为暴力恐怖活动犯罪的实施进行准备活动的行为，这时往往由于情况非常紧急，时间距离短而很难阻止或防止。因此，刑法不能仅仅作为一种在恐怖活动犯罪发生后的处罚手段。它必须要提前出击，将一些为恐怖活动的实施进行准备的行为分离出来单独定罪，做到对恐怖活动犯罪的“打小打早”。第二，从恐怖活动组织的建立、运作到恐怖活动的筹备、实施，都需要经济或人力上的支持，从预防的角度出发，如果剥夺恐怖活动组织或恐怖活动实施的经济或人力基础，就能够从基底上限制甚至摧毁恐怖组织的存在或恐怖活动的实施，最低层面上可以控制恐袭的规模与危害程度。第三，对恐怖活动犯罪的刑事规制很难有效阻止恐怖主义思想的传播或恐怖活动犯罪的再次发生。为了从源头上预防和打击恐怖活动犯罪，必须严厉打击传播恐怖主义思想的行为。恐怖主义思想的传播，既包括现实空间的，也包括网络空间的。就网络空间的传播而言，既要追究传播者的责任，同时也应该加大追究网络服务提供者的责任。
因此，在刑法上，恐怖活动犯罪的外延包括恐怖主义思想的传播、恐怖活动犯罪从准备到完成的所有阶段。《刑法修正案（九）》对帮助恐怖活动罪、准备实施恐怖活动罪、宣扬恐怖主义、极端主义、煽动实施恐怖活动罪等的规定，对恐怖活动犯罪财产刑的重视，对拒不履行信息网络安全管理义务罪、帮助信息网络犯罪活动罪的规定；《反恐怖主义法》对涉恐融资监管，电信业务经营者、互联网服务提供者的责任的规定，无不体现了预防和打击恐怖活动犯罪的这一理念。
2.对无法改造或改造困难的恐怖活动罪犯从重或加重处罚。根据罪责刑相适应原则，刑罚的轻重应当与犯罪分子所犯罪行和承担的刑事责任相适应；刑罚的轻重，不仅应当考虑行为的社会危害性大小，还应当考虑行为人的人身危险性大小。因此，对无法改造或改造困难的恐怖活动罪犯，尤其是组织、领导、策划、实施恐怖活动犯罪的首要分子、骨干成员、罪行重大者，或者曾因实施恐怖活动犯罪受到行政处罚、刑事追究又实施恐怖活动犯罪者，应当依法从重或加重处罚。第一，对罪行重大且难以改造者，可适用无期徒刑（终身监禁），并且不得减刑、假释，甚至可以适用死刑立即执行。第二，有些恐怖活动罪犯可列入“心理分析大师”的范畴，他们能够洞察人性的弱点，尤其是懂得人类心灵深处的脆弱和痛苦之源，知道如何让男人哭泣、让女人残忍、让小孩甘當盾牌。为了避免监狱中“交叉感染”的出现，应对这些罪犯建立专门的监狱或在监狱中设立专门的高度安全监区。《反恐怖主义法》第29条也规定，对恐怖活动罪犯可以个别关押。第三，对于判处有期徒刑的罪犯，在其刑满释放前应当进行社会危险性评估，经评估具有社会危险性的，应当责令其在刑满释放后接受安置教育。
3.有条件灵活掌握恐怖活动罪犯刑事诉讼上的制度保障。为了保障对于恐怖活动罪犯的有效打击，可以有条件灵活掌握对其刑事诉讼上的制度保障。但这并不意味着对于恐怖活动罪犯，可以不经诉讼程序而直接定罪处罚，也并非完全剥夺其诉讼权利，而仍然是在刑事诉讼的规定之下展开诉讼活动。我国《刑事诉讼法》就在级别管辖、律师会见、证人保护、监视居住、技术侦查、违法所得没收等刑事程序的运行方面，针对恐怖活动犯罪作出了特殊规定。但是，《反恐怖主义法》在情报信息中对技术侦察的规定，在犯罪活动嫌疑中对调查的规定事实上已经超越了我国《刑事诉讼法》的相关规定。鉴于恐怖活动犯罪的特殊性，从《刑事诉讼法》和《反恐怖主义法》相衔接的角度出发，我国《刑事诉讼法》对恐怖活动犯罪的特殊规定仍有不足，应当适应反恐法的规定，从立案、侦查、起诉、审判等环节对恐怖活动犯罪规定特别程序，以便更有效地打击此类犯罪。
（二）“轻轻”刑事政策的适用。“轻轻”刑事政策在打击或预防恐怖活动犯罪方面，主要表现为对于情节轻微，不需改造或虽情节较重，但改造容易的恐怖活动人员实行非犯罪化、非刑罚化或者刑罚的轻缓化、非监禁化。
第一，对主动脱离恐怖活动组织或放弃恐怖活动，被教唆、胁迫、引诱参与恐怖活动，或虽参与恐怖活动，但情节显著轻微危害不大的人员，不认为是犯罪；对情节较轻、危害不大、未造成严重后果，且系认罪悔罪的初犯、偶犯，不需要判处刑罚的，可以依法免于刑事处罚。但为了进一步消除这些人员的恐怖主义或极端主义思想，使其更好地回归社会，根据《反恐怖主义法》第29条的规定，公安机关应当组织有关部门、村民委员会、居民委员会、所在单位、就读学校、家庭和监护人对其进行帮教。
第二，对犯罪情节较轻、有悔罪表现、没有再犯罪的危险，宣告缓刑对所居住社区没有不良影响的，可以宣告缓刑，实行社区矫正。由社区矫正机构、社会工作者和志愿者，村（居）民委员会、社区矫正人员所在单位、就读学校、家庭成员或者监护人、保证人，根据社区矫正人员的心理状态、行为特点等具体情况，采取有针对性的措施进行个别教育和心理辅导，矫正其恐怖主义思想，提高其适应社会能力。从促进犯罪分子教育矫正、有效维护社会秩序的需要出发，可以同时宣告禁止其从事特定活动，进入特定区域、场所，接触特定的人。
第三，对犯罪情节较重、危害较大、可能被判处不满5年有期徒刑，不宜适用缓刑，但具有改造可能的罪犯，可以直接适用限制自由的安置教育措施。虽然根据《反恐怖主义法》第30条的规定，对于判处徒刑以上刑罚的恐怖活动罪犯，只有在刑满释放后才可能适用安置教育。但是，如前所述，监狱对恐怖活动罪犯的教育改造效果有限；安置教育同样可以采取限制人身自由的强制措施。对犯罪情节虽然较重、但具有改造可能的罪犯优先适用安置教育，根据罪犯社会危险性的评估结果和专家的意见、建议，制定有针对性的教育措施；实行因人施教、分类教育、集体教育与个别教育相结合的原则。这样既能提高工作的效率，亦可避免罪犯受到安置教育和刑罚的双重执行。
第四，对于确有悔改表现，不致再危害社会的被安置教育人员，应当及时作出解除安置教育的决定。但为了预防已解除安置教育人员再次实施危害社会的行为，应建立健全后续教育监督管理制度。加强同帮教（或社区矫正、安置帮教）机构的协调、合作，及时掌握已解除安置教育人员的思想动态，及时采取有效措施。
需要明确的是，在我国的反恐斗争中虽应坚持“重重轻轻”的刑事政策，但同时也要注意，由于国内外复杂的政治、地域、宗教和民族等原因，我国某些地区的恐怖主义犯罪不是短期内能消除的，也不是一项“重重轻轻”的刑事政策就能解决的。对恐怖活动犯罪的斗争是一项长期的任务，在坚持“重重轻轻”刑事政策的基础上，还应综合施策，标本兼治，运用政治、经济、文化、教育、外交、军事等手段，开展反恐怖主义工作。
注 释：
①关于刑事政策的含义和研究范围，自这一概念产生以来就处于不断变化之中，学界长期存在着广义说、狭义说和最狭义说之争。但这三种定义很难分出孰优孰劣，区别仅仅在于各自的研究范围不尽相同。就本文的主旨来说，主要探讨直接的、以防止恐怖活动犯罪为目的的国家强制措施，不局限于刑法规范体系内，但也不包括各种有关反恐怖活动犯罪的社会政策在内。因此，本文在狭义说的范围内论述反恐刑事政策的问题。
②虽说近年来我国的恐怖活动“外溢”现象比较严重，但新疆地区仍然是反恐的主战场。参见田刚：《我国恐怖主义犯罪的实证分析和未来刑法之应对》，《法商研究》，2015年第5期。
③不同于自杀式袭击，在准自杀式袭击中，袭击者在袭击中死亡或者在案发后受到严厉制裁（包括被判处死刑和终身监禁）的可能性非常大，但袭击者听任这一后果发生。参见孙昂：《国际反恐前沿——恐怖主义挑战国际法》，黑龙江教育出版社，2013年版第108页。
④向被安置教育人员介绍伊斯兰教的创立和发展演变，讲解伊斯兰教关于和平、宽容、中道和崇尚科学文明的主张，讲明穆斯林对社会、对家庭责任，揭批暴力恐怖、“伊吉拉特”、宗教极端思想及违法犯罪活动背离伊斯兰教义，为达到自己罪恶目的，利用宗教、歪曲教义、欺骗教民的险恶用心，引导被安置教育人员正确理解伊斯兰信仰、穆斯林的功修和德行，分清伊斯兰教正信与宗教极端思想的界限，树立正确的宗教观。
⑤所谓“三振出局”，本是一个体育名词，是指在棒球比赛中，击球手若三次都未击中投球手所投的球，则必须出局。由此引申至法律领域，“三振出局”法案意指罪犯在两次实施严重犯罪之后再一次犯罪的，则将受到严厉惩罚，其中的“出局”为与社会隔离、被社会淘汰，也有“不受宪法保护”之意。参见刘君：《美国“三振出局”法案及其理论评析》，《西部法学评论》，2011年第5期。
⑥近年来，境内外宗教极端势力、民族分裂势力利用新疆穆斯林群体朴素的宗教和民族认同感，不断加大对新疆的渗透破坏，强化宗教极端思想、煽动民族仇恨，导致极端宗教氛围异常浓厚，非法宗教活动猖獗；具有“伊吉拉特”“圣战”特征的恐怖活动已经成为目前对新疆甚至全国影响最大、威胁最大、滋生最快、影响最为恶劣的新威胁。
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