发达国家终身学习的推进机制与启示
王永强
【摘 要】终身学习已成为21世纪的基本生存理念，美、英等发达国家重视推进终身学习，通过建立和完善政策保障机制、财政投入机制、运作协调机制、评价激励机制和技术支撑机制，逐步构建起终身学习体系，为全体民众提供了越来越多的终身学习机会。发达国家终身学习的推进机制对我国推进终身学习颇具启发意义。
【关键词】发达国家;终身学习;推进机制
【中圖分类号】G729
【文献标识码】A
【文章编号】1001-8794（2019）09-0089-05
随着学习化时代的到来，终身学习已成为21世纪国际视野中一个基本的生存理念，当今许多发达国家都把推进终身学习视为教育发展的基本战略，力图通过构建终身学习体系来开发人力资源，促进经济与社会的可持续发展。考察与梳理发达国家推进终身学习的策略与机制，对我国构建终身学习体系具有重要的借鉴与参考价值。
一、发达国家终身学习的推进机制探赜
1.政策保障机制：完善政策与教育立法，为推进终身学习创造良好环境
尽管终身学习作为21世纪的生存理念已越来越成为人们的共识，但在推进终身学习的过程中依然会常常遭遇源自传统观念的惯性、教育体制的僵化、社会舆论的迟滞等方面的阻滞，终身学习的发展往往很难达到自发和自然的理想状态。尤其在推进终身学习的起始阶段，它往往需要借助政府行政干预的强力引导和推动，依赖法律和政策的强制规范，发挥政策与立法对终身学习的引领、宣传和保障功能，为推进终身学习创造一个良好的制度与政策环境，并从外在驱动逐步趋向内在自觉，使终身学习观念逐渐深入人心。这一点早已被发达国家推进终身学习的实践所验证。
在美国，政府从提高国民素质、促进经济发展、提高国家竞争力的高度重视和推进终身学习，早在1976年，就正式颁布了《终身学习法》（即《蒙代尔法》），从法律上确立了终身学习的地位，对终身学习的范畴与实施途径做出了规定，对各州、联邦、地方在终身学习中的角色、终身学习资助办法等提出了具体的计划，为终身学习的发展奠定了基础。1984年，在题为《成人学习：国家未来的关键》的报告中，强调成人学习是国家未来发展的关键力量，进一步明确了成人终身学习的重要性。1993年，成立了“终身学习者之国委员会”，旨在研究终身学习问题，制定相关计划和政策，协调社会各界力量，对终身学习提供有力支持。
瑞典早在上世纪60年代就颁布了《民众学校法》、《市立成人教育法》和《学习小组法》等一系列与成人教育有关的法案，使成人学习的地位、目标、资源及组织等在法律上得以保障。1969年，教育部发布了《回归教育——为终身的战略》文件，提出要建立教育制度，实现学习和工作交替进行，使学习与教育贯穿于人的一生。1976年，瑞典还制定了《带薪教育假法》，规定在职员工在工作中参与全日制或部分时间制的教育进修，进修期间其工作、职务和薪水受法律保护，有效地激发了在职人员参与教育进修继续学习的积极性。2001年，为适应社会变化和个人终身学习的需要，瑞典及时颁布了《成人学习和成人教育未来发展法》，规定要为所有成年人提供学习知识和培训技能的机会，并对成人终身学习的目标、经费和措施做了明确的规定。[1]
此外，日本1982年设立了终身学习局，于1990年出台了《终身学习振兴法》，韩国于1999年颁布《终身教育法》，丹麦于2000年颁布《成人教育与继续培训改革法》，等等。
2.财政投入机制：健全经费资助渠道，为推进终身学习注入不竭动力
终身学习是面向全体民众的，它要为所有社会成员提供更多的学习机会，要超越现有教育制度与体系的框架，实现教育内容、教育方式的全方位转换。因此，终身学习体系的建立需要充足的物质支撑。英、美等发达国家重视对终身学习的经费资助，通过建立灵活多样的投入机制，为推进终身学习提供了坚实的物质基础。
美国始终重视对终身学习的财政支持。有资料表明，政府对成人教育的财政投入从1991的2.01亿美元猛增到1998年的3.6亿美元。[2]1997年，时任美国总统克林顿就提出一项适用于所有学习者的税收和财政援助计划，强调在21世纪拓宽终身学习的范围，使所有人都能获得终身学习的机会。1997年，政府开始实施“终身学习税收信贷计划”，主要为推进中等后教育与学习提供资助，帮助成人回归学校，进一步在知识与技能上完善自我，增加终身学习的机会。此外，为推进终身学习，美国还面向社会不利群体，设立了联邦直接助学金、佩尔助学金、传统黑人学院补助金等各种助学金、奖学金，以提高成人参与终身学习的积极性，为弱势群体的终身学习提供经费保障，以实现教育机会均等，保障教育公平。
加拿大也注重通过灵活多样的教育投资，为推进终身学习提供经费保障。1996年，在政府颁布的《就业保险法》中规定，每年拨款19.5亿加元补助各省的成人就业培训，尤为关注那些技术工人短缺的行业。1999年，实施了“土著人力资源开发战略”，每年投资3.2亿加元，以开展旨在帮助土著人就业机会的就业项目训练、社区技能开发项目和相关服务。联邦政府还通过“残障人员就业援助协议”，每年拨款300万加元，为帮助改善残障人员的就业处境而开展的各种训练计划提供资助。[3]
英国的终身学习投入机制则体现了注重成本分担的特点，即本着谁受益谁投入的原则，政府、个人和企业分担终身学习的投资责任，因为各方均可从中受益。政府的公共教育投资主要确保为各年龄阶段提供免费的基本技能教育，为那些处境不利的弱势群体提供学习所需的资助，使那些离开学校的人能开始重新学习，与企业雇主分担在职青年的学习费用等。个人支付终身学习费用的方式主要是设立个人学习账户，每个愿意学习的在职人员均可获得一个终身学习账户，学习者首先需要在自己的账户中注入政府规定的最低限额的起始投入，政府随之对每一账户提供一定数额的经费资助，并鼓励企业雇主对雇员提供资助，其形式也是向个人学习账户注入资金。政府为鼓励企业投资员工的教育和训练费用，对资助雇员学习的企业雇主实行减免税政策。1999年，企业用于雇员教育和培训的投资达10亿英镑。
3.运作协调机制：搭建人才成长立交桥，为推进终身学习建立组织保证
终身学习作为一种崭新的教育理念，是一种具有开放性、连续性和发展性的教育与学习体系，需要建立健全纵向衔接、横向贯通的教育体系，需要整合社会各方力量，全方位挖掘各种学习和教育资源，搭建面向所有人、贯穿人的一生、时空全覆盖的人才成长立交桥。发达国家在构建终身学习立交桥方面积累了许多成功的经验：
一是建立纵横交错、融会贯通的开放教育体系。西方发达国家在构建终身学习体系的过程中都注重探索和凸显教育的开放性特征，为各类社会成员提供多种多次受教育的机会。尤其是学校教育向社会、社区开放，向成人开放，已经成为当代终身学习背景下学校教育变革的方向。日本提出中小学和大学要面向社会开放，为未完成中等教育和高等教育的人提供补偿性的学习机会，目前日本有约90%的中小学实行对社区开放。[4]挪威在1999年颁布的《义务教育法》中规定，成人有权作为实践考生参加中学和大学的入学考试，为缺乏正规学历证书的成年人继续学习打开了大门。为了沟通不同类型的教育，发达国家还相继建立了国家资格认证框架，实现了正规教育与非正规教育证书、学历证书与职业资格证书的相互认可，获得某种资格需要具备国家规定的能力标准，而且在不同层次或类型的教育与学习机构之间可相互承认与转移，打通了学生出入各层次、各类型教育机构的通道。如，英国实施的“学分累积与转移计划”，对各种正规和非正规教育部门及工商业部门所开设的课程进行统一的学分认证，排除了社会上对职业教育和成人教育的鄙薄和偏见，使职业教育、成人教育享有和学历教育平等的权利。韩国在2000年建立了“学分银行体系”，旨在对非正规继续教育的学习成果进行学分认定，学习者只要积累到规定的学分标准就可以被授予相应的学历资格。澳大利亚的教育体系贯通了高中、高职、普通高等教育、职业教育和成人教育，通过统一的证书制度，实现了职业教育与普通教育、高等教育、全日制学校教育与就业后教育的沟通和关联。
二是构建立体化、全覆盖的终身学习网络，为终身学习的实施建立组织机构保障。各国实施终身学习的机构体现了灵活多样、开放多元、整体协调的特点。美国实施终身学习的机构主要包括：社区学院、正规大学的开放部、非正规大学的终身教育以及社区团体、宗教团体、图书馆、劳工组织、非营利电视媒体等。日本的终身学习机构主要有：广播电视大学、专修学校、大学、短期大学、大专等机构，有众多的大学面向社会招生，通过开办夜间部、函授大学、旁听生等制度开展继续教育。此外，参与终身学习的还有民办教育机构和非营利性市民团体。英国推进终身学習的机构主要有：开放大学，它是在全球范围内最有影响力的以远程教育为主的大学，其招生占到了英国本科阶段的1/3;住宿制学院;社区学院和民间团体与宗教团体设置的成人教育中心等。
三是动员社会各方力量的积极参与。英、美、加等发达国家在推进终身学习的过程中，注重调动社会各方参与教育的积极性，注重社会各部门、各团体之间的通力合作，使终身学习具备了广泛而坚实的社会基础。在美国，政府要求每一个主要部门都致力于加强教育与工作的联系，其终身学习由公立和私立机构，联邦和州、地方机构，学校、企业和各种社会团体共同联合实施。英国、瑞典等欧盟国家也注重建立政府与企业之间的合作伙伴关系，制订激励政策吸引企业参与员工的教育与培训，使企业投资终身学习的行为常规化、制度化，企业在终身学习计划方面也发挥着重要作用。澳大利亚也非常强调终身学习的多方参与，政府、企业、社会团体在推进终身学习中有明确的职责分工，特别是企业扮演的角色越来越重要，许多企业已经把员工培训投资提高到了工资总额的3%—4%。[5]
4.评价激励机制：推行学习成果认证，为推进终身学习唤醒主体自觉
终身学习的动力，从根本上说来自学习者自身的学习愿望和动机。因而，推进终身学习，一方面有赖于外因的驱动，如政策法律、财政资助、技术支撑等。另一方面，更重要的是建立终身学习的评价激励机制，使每个社会成员树立终身学习的自觉意识，在全社会营造浓郁的学习氛围与文化。发达国家在推进终身学习的过程中建立了较为完善的学习激励机制，主要做法有两方面：
一是采取个人利益激励，即采取政策和经费支持为学习者学习所需的时间、经费创造条件。比如前述的瑞典，还有丹麦、芬兰等国，均制订和实施了带薪享受教育和培训休假的办法，在教育进修过程中对学习者的工作、职位、薪酬予以保障，解除了终身学习的后顾之忧。英国、瑞典等国为学习者设立个人学习账户的做法也颇具代表性，它实现了终身学习费用的成本分担，使个人在投资学习的同时，可以获得来自政府和企业的经济资助，有效地激发了人们终身学习的热情。
二是实行学习成果认证评价激励。为沟通与融合正规与非正规、正式与非正式学习与教育之间的沟壑，打破人们对非正规、非正式的教育与学习（如社区教育、企业培训、成人教育和自我学习等）的传统偏见，欧盟各国积极推进校外学习成就认可制度，使民众通过非正式学习渠道、在非正规教育场所获得的学习成果也可以通过某种机制获得正规教育和社会的普遍认可。1995年，欧盟建立了“个人技能卡”制度，对个人在正规学历教育之外从其他途径和机构获得的各种知识、技能等学习成果进行及时记录，强调非正规和非正式学习与教育在终身学习中的重要地位与作用，它成为建立校外学习认证制度的起点。2002年，欧盟各国在《哥本哈根宣言》中，提出了认证非正规、非正式学习的一系列共同原则，为各国制订校外学习认可制度确定了行动指南。此后，各国都建立了符合本国特点的学习认证制度，如瑞典，由省级政府介入，协调相关公立、私立教育机构、社会合作力量，建立了非正规成人高中学习认证制度，使成人高中毕业生的学历得到了认可。2001年，国会还通过了一项修正案，使25岁以上没有受过正规高中教育的成年人在其非正规学历得到认证后可申请接受高等教育。挪威从1999年起，开始尝试面向个人的评价与认证体系，通过面试、笔试、工作实践评价和自我评价等途径，对学习者以往的非正规、非正式学习成果进行认证，经过认证的学分可作为高中教育和高等教育的学分。
5.技术支撑机制：运用现代信息技术，为推进终身学习打造开放平台
终身学习作为一种崭新的教育和生存概念，实现了教育观念和方式的全面革新，它要突破时间和空间的限制，使每个人时时能学习，处处能学习。这就需要强大的现代科技提供技术支撑，以提供立体的教育环境，全息的学习资源，构建开放的学习平台。发达国家在推进终身学习的过程中，都很重视运用现代教育技术与媒体，打造终身学习的开放平台。
美国政府早在1993年便提出实施一项“全国资讯基本建设计划”，以永久地改变美国人的生活、工作和互相沟通方式，1994年的《教育改革法》更加明确提出“要发展多种形式的教育，力求形成全国的现代教育网络”，以支持运用现代远程技术提高中等后教育质量，为成人提供远程学习的途径，增加终身学习的机会。在政府的大力倡导下，网络教育已成为美国社会的一大亮点，美国众多的网上成人学校、网络教学逐渐打破了传统学校的时空局限，并日益彰显出其强大的生命力，给全体民众提供了越来越多的终身学习机会。
加拿大在推进终身学习过程中加强了教育信息化建设，通过实施“校园网”建设工程，在1999年已成功地实现了全国16 500个中学、3 400个公共图书馆、467个土著民校的互联网连接。2001年3月还把全国所有学校的教室网络连接起来，让所有学生都能在信高速公路上畅游知识王国。[6]通过网络技术支撑，加拿大大力开展现代远程教育，许多大学如维多利亚大学、沃特卢大学等都提供远程在线课程，极大地拓展了中学后教育的机会。加拿大的企业培训也充分享用了现代技术的成果。有调查显示：47%的加拿大企业使用基于电脑网络的培训，65%的企业已拥有在线学习的局域网站点。[7]由此，加快了把企业建成学习型组织的步伐。
二、发达国家终身学习推进机制的启示
1.加强终身学习立法与政策支持
发达国家在推进终身学习的过程中，重视通过政策与立法手段建立终身学习的保障机制。在我国，终身学习理念尚未被社会普遍认识、接受和重视，推进终身学习更有赖于政策法规的强力推进与规范。政府应该进一步加强终身学习政策立法支持，从价值观念到运行机制上引领终身学习的良性发展。在终身学习立法方面，我国还比较薄弱、滞后，关于终身学习体系构建的系统性的法律法规还不够完备。[8]虽然在1995年《教育法》中曾提出要“建立和完善终身教育体系”，1999年《面向21世纪教育振兴行动计划》中也强调“到2010年在全国基本建立起终身学习体系”，但这些规定大多属于口号宣言性质，对终身学习的目标、运行、途径、保障等缺乏明确的规定和详细的设计。时至今日，我国还没有颁布专门的“终身学习法”。教育立法的滞后与终身学习的蓬勃进展极不相称，势必造成实践中的许多困难和问题。因此，有必要在制定教育政策与发展纲要中提出明确的终身学习政策导向，加大加快终身学习立法力度与步伐，尽早制定和颁布终身学习法，对终身学习的地位与作用、目標与途径、实施机构及各方责任、经费与保障条件等做出具体规定，以规范和推进我国终身学习的可持续发展。
2.完善终身学习经费投入机制
发达国家终身学习的经费来源渠道极为广泛，包括政府财政拨款、企事业单位投入、社会捐赠及学费收入等，其中，政府财政拨款是终身学习最主要的经费来源。我国作为发展中国家，在教育发展过程中始终存在教育需求不断增长与教育资源总量相对不足的矛盾。立足国情，一方面要进一步强化终身学习投入机制中政府的主导责任，保证国家对教育尤其是成人教育、终身学习的经费投入逐年增长。在推进终身学习日益成为全球共同趋势的背景下，可以考虑开征终身学习税，用于推动全民终身学习，也可考虑增设适当比例的全民终身学习专项费用，以保证全民终生的学习权利和机会。借鉴发达国家的相关经验，在终身学习经费投入上更要关注社会上处境不利的弱势群体，如经济贫困家庭、进城务工人员、残障人员、文盲半文盲等，使他们能公平地获得通过终身学习以改善就业环境与生活质量的机会。另一方面，借鉴发达国家注重终身学习成本分担的经验，在我国建立政府、企业和个人三方分担的终身学习经费筹措机制也是必要的、可行的。政府应鼓励企业提供员工学习和培训的部分学习费用，根据其资助比例及额度可给予相应的减免税收政策激励。对个人而言，可以借鉴国外的做法设立个人学习账户，学习者向自己的账户注入一定数额的学习费用，然后政府和企业提供相应数额的经费资助，以此激发企业和个人投资终身学习的积极性。
3.构建开放灵活的终身学习网络
终身学习强调个人在一生中能持续地学习，以满足个人在一生中各个时期、各个阶段的各种学习需求。我国在终身学习体系构建的过程中，存在的突出问题是各类型教育之间条块分割、互不衔接，终身学习的路径相对单一、封闭。借鉴发达国家的经验，打破普通教育、职业教育、成人教育、高等教育之间的壁垒，建立纵横交错、衔接紧密、立体开放的终身学习网络，搭建各类教育相互渗透、相互沟通的一体化的人才成长立交桥，使学习者可以获得连续学习的机会。通过有效的各类证书相互认可与转换制度，建立正规教育与非正规教育的沟通平台，使学生可以在各级各类教育之间相互流动，以充分满足各类社会成员广泛的学习和成才需求。构建终身学习网络，需要加强政府统筹，协调发挥各级政府、社会团体、企业界、社会各方力量，强化企业在终身学习中的地位和作用，开展职业技能培训和岗位培训;大力开展继续教育与社区教育，建立与完善社区学习机构，以社区学院为依托，整合社区教育中心、各类成人学校、图书馆、文化馆等各种教育资源，创造学习条件，为社区内每一个成员提供学习服务，营造人人要学，时时可学，处处能学的良好氛围;发展远程教育、网络教育，最大限度地为满足全体民众的多样化需求提供灵活多样的学习机会。
4.探索多样化的终身学习激励策略
我国当前条件下，由于民众科学文化水平和教育发展水平的限制，全民的终身学习意识还不够强烈，终身学习的重要性和迫切性还没有被广大社会成员从内心普遍认识和接受。因而，强化终身学习的激励机制尤为迫切。可从三方面着手建立终身学习激励机制：一是通过广播、电视、网络、社区专题活动及终身学习节等形式，在全社会范围内加大终身学习的宣传力度，使终身学习理念进学校、进企业、进社区、进家庭，营造浓郁的终身学习氛围，树立全民终身学习的自觉意识。二是对学习者的终身学习提供经济资助，通过学分银行、学习账户或教育券等形式，对已离开学校的各类社会成员的终身学习提供资金支持，激励他们的学习热情。三是改革评价体系。借鉴发达国家的相关经验，采取相关措施，建立学习成就认证制度。要在完善现有自学考试制度、职业资格证书制度的基础上，积极探索和实践灵活多样的学习成果认证办法，通过考试、技能卡、证书审查等对通过非正规、非正式教育途径所获得的学习成果予以认证和评价，促进各类学习成就的有效衔接，以推动社会全员的终身学习，激发民众终身学习的积极性。
5.重视现代教育技术的开发利用
发达国家注重运用现代信息技术，开发网络学习资源，创设开放学习环境，为终身学习的进展提供了强有力的技术支撑，使人人享有平等的学习机会由理想逐渐变成现实。我国幅员辽阔，人口基数庞大，而且在经济、文化、教育的长期发展过程中形成了东、中、西部区域不平衡状况，因而发展和运用现代教育技术，大力开展远程教育、网络教学具有尤为重要的现实意义。随着卫星电视、计算机多媒体、网络技术等的日益普及，我国推进终身学习的一个必由之路是加快教育信息化、现代化建设，精心开发教育与学习软件，整合各种学习与教育资源，发挥高校在建设学习型社会中的知识与技术辐射作用，构建以计算机网络教学和现代远程教育为主体的覆盖城乡的开放学习系统，促进全民的终身学习。根据我国发展中存在的区域发展不平衡的特点，在現代教育技术开发和运用中，应把重点放在农村地区、落后地区、边远民族地区，在人力、物力、财力等方面都应给以倾斜。
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