我国“土地财政”现代化转型的法治路径
摘 ? ? ?要：从我国“土地财政”的演变历程来看，现行“土地财政”是多种力量推动下的历史产物，其存在具有历史合理性，但在发展过程中其应具有的“公共性”内涵逐渐流失，且与理财治国、公共财政的现代法治理念渐行渐远。为此，应从我国“土地财政”产生的逻辑起点出发，围绕公共利益、权力边界和可持续性等三大核心问题重塑其“公共性”品格，为“土地财政”现代化提供方向性指引。在具体路径上，可通过完善《物权法》《土地管理法》《城市规划法》及开征房地产税等途径，打破城市建设的政府“垄断”格局，提高城市建设的民主化程度，为“土地财政”现代化转型提供制度保障。
关 ?键 ?词：城镇化;“土地财政”;公共财政;现代财政;房地产税
中图分类号：F301 ? ? ? ?文献标识码：A ? ? ? ?文章编号：1007-8207（2019）06-0030-15
收稿日期：2019-05-13
作者简介：刘汉霞（1970—），女，湖北人，华南理工大学法学院副教授，研究方向为财税法。
基金项目：本文系广州市哲学社会科学发展“十三五”规划课题“地方公共财政视阈下广州楼市健康发展的房地产税制改革路径研究”的阶段性成果，项目编号：2017GZGJ43。
“土地财政”是我国学界广为使用却所指不一的一个特殊概念。从本义上说，“土地财政”是国家以土地为媒介获得的财政收入，既包括以公共管理者身份收取的土地税收，也包括以土地所有者身份收取的地租。就本质而言，“土地财政”是一种客观经济现象，[1]本身并无好坏之分，也非社会主义制度的特有产物，即使在保留资本主义制度的香港特别行政区也得靠“土地财政”保全全球“低税”区的优势。在西方发达国家，政府也以土地所有者的身份或公共管理者的身份获取各种土地收益。[2]但是，因为兴起于20世纪80年代的“土地财政”在带来我国城镇化飞速发展的同时也带来了土地资源浪费、征地纠纷、权力腐败等一系列问题，因此，“土地财政”的利弊与去留成为目前社会关注的热点问题。在法治现代化进程中，“土地财政”如何重拾公共财政之属性，适应现代法治国家建设需要，成为急需考虑的问题。一、我国“土地财政”概念的缘起
概念是一切有效争辩的出发点，在我们谈论“土地财政”时，我们到底在谈论什么？为什么要在“现代化转型”的语境下讨论“土地财政” 问题。在行文之前有必要厘清“土地财政”的概念。虽然“土地财政”一词广为流行，但其内涵与外延到底是什么学界并无统一认识。有的学者从会计学的角度认为，“土地财政”是指地方政府通过“经营土地”获得的收入，包括土地出让金收入、与土地出让相关的各种税费收入以及以土地抵押融资的债务收入。[3]有的学者从税务的角度将“土地财政”分为与土地有关的税收收入和非税收收入两个部分。[4]有的学者从金融学的角度认为，“土地财政”的本质是融资而非收益，是在特殊的时代背景下地方政府以土地为融资工具筹集基础设施建设资金的一种“创新”。[5]有的学者從经济学的角度认为，“土地财政”是地方政府依托对土地的垄断供给，获得用地方支付的土地出让金收入进而增加政府预算外收入的现象和行为。[6]
以上观点均试图揭示“土地财政”的真实面目，从某个侧面反映了“土地财政”的客观实际，但又不可避免地带有价值判断的主观性和片面性。笔者认为，从现代财政的本意出发，财政是为了满足公共需要而筹集资金的过程，所有以满足公共需要为目的而利用土地获取财政收入的活动都属于公共财政活动。因此，“土地财政”是为满足公共需要而利用土地获取资金的行为。但是，在我国高速发展的城镇化进程中，公共物品的供给远远跟不上土地收益的上涨步伐，国有土地与集体土地的所有权界限在各种“伪城市化”[7]“逆城市化”[8]“半城市化”[9]洪流中被模糊化，出现了“人”“地”分离[10]的不正常现象，“土地财政”的发展逐渐偏离了我国新型城镇化建设的总目标。二、我国现行“土地财政”的形塑之路
学界公认的事实是，我国“土地财政”实践产生于20世纪80年代，这是一个城镇化开始快速发展的时代。根据马克斯·韦伯的观点，世界上所有“城市”（我国习惯称“城镇”）①的一个共同特征就是，它们都是以往曾疏离于这种特定地方的人们的大范围聚落。[11]这种人群的聚集地，或者是因为戍卫，或者是因为交易，或者是因为生产，因此分别形成消费型城市、商业型或生产型城市等主要类型。[12]在我国，这一集聚的过程不是自然而然发生发展的，而是政府强力推动的结果。可以说，没有政府主导，中国城镇化不可能进展得如此之快，这种政府主导下的城镇化是催生现行“土地财政”模式的重要土壤。笔者认为，在我国“土地财政”的形成过程中，以下三种力量发挥了重要作用：
（一）公共投资需要是“土地财政”产生的直接动因
城市，伴随着人类文明进步而产生发展，既是工业化推动的结果，也是社会现代化的必经之路。因为城市能提供农村所没有的公共服务，能满足人们日益增长的美好生活的需要，择城而居成为现代社会发展的大趋势。随着城市人口增多、规模扩大，庞大的公共服务需要庞大的基础设施来支撑，而基础设施具有建设周期长、一次性投入大、外溢性强等特性，决定了提供此类公共产品的主体只能是政府。早在18世纪，亚当·斯密就主张给政府提供充足的财力以满足社会对公共品的需求。[13]
新中国成立之后至改革开放前，我国城市的发展非常缓慢。相关资料显示：1950年我国城镇人口6169万，占总人口数的11.2%。1980年我国城镇人口上升到1.9亿，占总人口数的19.4%，[14]而同一时期，全球城市人口的比重由28.4%上升到41.3%，其中，发展中国家由16.2%上升到30.5%。改革开放以后，随着大量农村人口涌入城市就业生活，我国城市发展面临人口膨胀的压力和资金极度匮乏的窘境。为突破困局，深圳、厦门利用经济特区的政策优势，开始仿效香港特别行政区推行土地出让制度，由此开创了一条出让土地使用权换取城市建设资金的土地资本化之路，为我国城市快速发展提供了可观的资金基础。虽然现行“土地财政”模式广受诟病，但从历史的角度看，这种以地换钱的土地货币化、土地资本化、土地信用化的制度对中国城市的高速发展功不可没。从一定程度上说，没有土地财政就没有今天中国经济发展的成就。
（二）土地公有制为“土地财政”的形成提供了制度基础
城市的发展需要一定的空间，土地是城市扩张的必要条件。在实行土地社会主义公有制的宪法秩序下，土地是最大的国有资产，土地资本化开启了中国“土地财政”的大门，推动土地使用摆脱计划经济时代的划拨模式，迈入市场经济时代。但我国《宪法》确立了土地公有的二元制框架，一方面是全民所有的“国有土地”，另一方面是农村集体所有的“集体土地”。政府作为“国有土地”的所有权代理人，不仅拥有城市土地，而且还可以公共管理者身份行使土地征收权，将集体所有的土地纳入“国有”范围。在城市版图的扩张中，政府身兼数职，不仅是唯一的土地所有者，也是唯一的土地“卖方”，并且是土地市场准入规则的制定者，因此可以通过一系列的制度规则，如土地规划制度、建设用地制度、土地管理制度、土地增值收益分配制度等实现对土地资本化进程的行政控制，这些制度的最大共同之处就是排斥了市场力量。而这一切都在《宪法》的框架下具有合法性基础，如《宪法》第十条第一款至第四款分别对土地产权、土地转让、土地交易、土地规划等进行了规定，奠定了政府代表公共财产所有者掌控土地“公共性”的宪法基础。
（三）公共权力的运作为“土地财政”的深化提供了实践基础
从我国实际情况来看，我国的城镇化是由政府主导并推进的，“土地财政”成为政府推进城镇化的重要工具和手段。政府的主导性体现在以下三个方面：
⒈城市化目标由政府确定。新中国建立以后，我国城市化发展经历了一个曲折波动的发展过程，阶段性特征很明显，学界有分为三阶段 、四阶段的，也有分为五阶段或六阶段的，但每一个阶段的发展目标都受国家宏观政策的显著影响，甚至成为国家经济政策的重要组成部分，对此学界已基本达成共识。
建国初期，百废待兴、百业待举，经济处于恢复期，此阶段以恢复和发展为主，先后出台了“变消费城市为生产城市”“城乡开通，流而不滞”“重点工业城市建设促进城市发展”等政策，城市化进展平缓。1949-1957年，城市化水平每年提高0.6个百分点，但自1958年开始进入波动停滞的特殊发展时期，城镇化政策以控制大城市、发展小城镇为方向，贯彻“工农结合、城乡结合、有利生产、方便生活”的原则。这一时期，城市人口快速增长，增长率超过了农村。但到了60-70年代，国家进入经济发展的特殊时期，城市发展基本停滞，城市人口大幅下降，出现人口负增长和“逆城市化”现象。
十一届三中全会以后，我国城镇化步入被誉为“中国特色的城镇化”时代。这一时期的城镇化政策以区域开放和城市规划发展为主，不仅开放了沿海13个城市，而且出台了城市规划与发展的政策法规。如1989年通过的《城市规划法》确立了“严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城镇”的城市化理念;1991年通过的《关于国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》，首次要求有计划地推进城镇化进程。
1992年邓小平南巡讲话以后，中国改革开放进入全面深化发展阶段，农村人口开始大规模涌入大中城市，真正意义上的城市化发展阶段开始启动。随着分税制改革和土地有偿出让制度的确立，我国城市化进入快速发展时期。随后，国务院及所属部委又陆续出台了《村庄和集镇规划建设管理条例》（1993年）、《关于加强小城镇建设的若干意见》（1994年）、《小城镇综合改革试点指导意见》（1995年）等规范性文件，进一步加强了对城镇化的引导和规范。至1995年，我国城市化水平比1978年提高了10.08个百分点，平均每年增长0.63个百分点，高于新中国成立之初的水平。[15]
1996-2013年，城市化战略逐渐摆脱经济调控工具的地位，被提升到国家重点发展战略的高度。随着住房货币化改革、西部大开发的实施以及《城乡规划法》和《国家新型城镇化规划（2014-2020）》的出台，我国城市化发展摆脱了对经济政策的依附，成为促进经济可持续健康发展和维护社会稳定的重要基础。城市化发展的方针与道路更加清晰，从原来以发展小城镇为重心转向“大、小城市和小城镇协调发展”的新型城镇化道路。
历史表明，我国的城镇化不是自然进化的结果，而是在政府主导下的人为推动过程。在城镇化过程中，政府通过行政方式和各种政策影响着城市的发展方向、发展战略和发展进程，财政作为配合政治目标的重要手段不能不受城镇化政策的影响，“土地财政”因此成为“公共政策”的重要组成部分。
⒉城市化成本由政府承担。在城市化过程中，人口聚集带来对土地、住房、交通、医疗、教育、公共活动场所等基础设施需求的不断增长。对这些公共需求，计划经济时代实行大政府小社会，全部由政府承担，改革开放以后，虽然部分进入了准公共品或私人物品领域，但大多数仍然需要政府承担。因此，如何解决城市化成本问题成为当务之急，其中，最重要的莫过于土地和资金问题。
⑴土地问题的解决——土地开发权。在现有的宪法框架下，城市土地归国家所有，政府作为国家的“代理人”自然“拥有”城市的土地，而且“独享”利用土地的权利。因为《宪法》规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”。换言之，政府不仅是土地的唯一供应者，也是唯一的土地受让人，因其管理着土地的开发权和土地一级交易市场。由此，土地供求掌握于政府之手而远离市场，政府对土地的管理权演化成为一种类似货币发行的政府“供地权”。因其具有低成本、高面值、低风险、高保值的金融属性，有学者将其形象化地称为“土币”。加之，土地开发规模与国家宏观经济调控的积极配合，土地供应如同“银根”一样发挥着经济调节功能。[16]
⑵资金问题的解决——土地资本化。20世纪80年代，城市经营的理念渐渐传入我国，各地为解决土地征收和开发费用问题积极想办法、动脑筋，其中，深圳地方政府率先学习香港特別行政区的“土地批租制”，开创了“土地有偿出让”模式，开启了我国土地资本化的大幕。随后，各地又尝试引进民间资本解决城市建设资金问题，但改革开放初期，民间资本薄弱，政府与社会的合作限于政府能把控主动权的BOT（build-operate-transfer，建设——经营——转让）、TOT（Transfer-Operate-Transfer，移交——经营——移交）、ROT（Renovate-Operate-Transfer，改扩建——运营——移交）、BLT（Build-Lease-Transfer，建设——租赁——转让）等特许权经营类模式，绝大部分城市基础设施的建设费用仍由政府承担，为此，各地成立了为数不少的城市建设平台公司负责基础设施项目的运作和建设。政府平台公司依托政府信用，将土地资本化“玩”到空转的境界①，动员了银行“沉睡”资金 ，为城市化建设提供了极大的财力支持，但同时也积累了庞大的地方政府债务，成为“土地财政”受到抨击的缘由。
⒊城市化进展——政府把控。政府作为公共管理者，可通过行使管理和监督的权力掌握城市化的发展方向和节奏。一方面，政府是城镇化绩效的评估者。长期以来，经济增长是考核我国地方政府绩效的重要指标，以GDP为导向的官员绩效考核机制刺激着地方政府以高强度的土地开发拉动地方经济发展，[17]在违法成本低廉与权力制约失衡的制度软约束下，政府成为推动“土地财政”畸形发展的重要力量。[18]另一方面，政府是城镇化节奏的把控者。为控制城市化成本，保障城镇化有序进行，防止城市人口暴涨引发城市治理失控，政府从城市规划和人口迁移政策两个方面把控城镇化进展的步伐。
⑴确立设市标准，控制城镇规模。在建国初期，因推行积极的城市化政策，对城镇规模和人口流动的控制都比较宽松。如1951年政务院发布了《关于调整机构和紧缩编制的决定》，规定人口在9万以上的即可设市。②虽然当时人口总规模不可与现在同日而语，但即使按比例计算，设市的标准也比现在低得多。随着城市发展的差距逐渐拉大，人口分布不均衡情况越来越明显，不加区别的设市标准已不能适应形势变化，因此有必要对城市分类标准进行调整。1980年，我国首次对城市划定标准作出改变，按照城市人口规模将城市分为特大城市（100万以上）③、大城市（50-100万）、中等城市（20-50万）和小城市（20万及以下）四个等级。
⑵推行户籍管理制度，控制城市人口。虽然我国1954年的《宪法》第九十条明确规定居民有居住和迁徙的自由，但建国初期，由于经济发展水平低下，城市负荷能力有限，居民的迁徙自由从未真正实现，反而被严格的户籍管理制度所限制。1958年通过的《户口登记条例》正式将城乡居民身份区别法定化，以“农业户口”和“非农业户口”区分城乡人口。两种户籍之间转换难度相差甚远，“非”转“农”易，“农”转“非”难。这种户籍制度实际上架空了1954年《宪法》关于迁徙自由的规定，到1975年修改《宪法》时，有关迁徙自由的规定被彻底废除。
建国初期和“困难时期”，户籍制对控制城市规模的盲目扩张起到了一定的积极作用，但这种事前迁徙控制政策人为地将公民身份等级化，不仅有歧视之嫌，也不符合市场经济发展和社会文明进步的趋势。随着城市化进程的加快，城乡交流日益广泛且深入，该制度存在的正当性、合理性受到越来越多的质疑。1985年，国务院发布了《关于城市暂住人口管理的暂行规定》，允许暂住人口在城市居留。2005年底，全国各省市陆续启动户籍改革工作;2009年，已有河北、辽宁等13个省、市、自治区相继取消了农业户口和非农业户口性质划分;2011年，广东率先实施积分制入户政策，引导农民工有序落户并融入城镇，上海、深圳等大城市纷纷跟进，出台了人才落户优惠条件。2016年2月，国务院印发了鼓励各地区进一步放宽落户条件的《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，鼓励各地放宽入户条件，允许农业转移人口在就业地落户（极少数特大城市除外），禁止以购房、投资纳税、积分制等方式设置落户限制（超大城市和特大城市除外）。2017年，租购同权政策的推行，为城市流动人口提供了更多市民化待遇，开始剥离城市户口上附带的公共服务资源，减轻户口不同带来的城乡差距。
目前，“农业户口”与“非农业户口”的界限已逐渐淡化，但户籍制度并未完全消亡，反而以一种更隐蔽的“姿势”潜藏在各种政策中，成为各地政府控制城市发展质量的工具。如北上广深等大城市推出的户籍新政，重点在于引进人才，提高城市人口素质;全国40余个城市推出租购同权政策，以配合“租购并举”的房地产政策为目标，有限度放开新流入人口可享受的公共服务的范围，但因租房人的居住权保障机制尚不健全，流入人口难以真正享受与城市户口居民同等的社会福利和社会保障。虽然国务院多次出台户籍改革政策，但都不足以使户籍制度产生根本性的转变。
总之，我国高度依赖土地租金收入的“土地财政”的形成不是一蹴而就的，也没有一个标志性的事件或时刻表明其诞生，其产生与发展伴随着我国城镇化的进展经历了一个较长时间的演进变迁过程。在其形成过程中，公共投资的需要、土地公有制、公共权力的运作等三种力量的共同作用，使“土地财政”具有一定的公共财政属性。但随着理财治国法治观念的深化，不具公共财政之内核的“土地财政”越来越不适应现代法治社会发展的需要。三、我国“土地财政”之公共属性的流失
从本质上说，“土地财政”的收入属于公共财产的范畴，公共财政属性是“土地财政”获得正当性的基础和逻辑起点。公共财政的属性要求政府应以公共利益为中心，在征用、出让、开发、建设土地过程体现民主、法治、等价有偿等基本的市场经济法治理念，通过权利的行使来制约权力的滥用，实现土地资源的节约利用和土地资本的可持续发展。但我国多年的“土地财政”实践在很大程度上背离了“土地财政”应有的公共财政属性，加速了土地资本的异化进程，将“土地财政”演变为“卖地财政”。
（一）偏离了公共利益中心
“公共利益”是中国现行法律中一个使用频繁且意义重大的法律概念①，但同时也是一个内涵极其模糊的概念。在私权保护越来越受重视，民众维权意识越来越强烈的今天，“公共利益”的广泛使用极易造成对私权的侵犯，尤其在土地日益稀缺的城市，在土地征收和房屋征收中如何确保“公共利益”之实成为土地财政获得正当性的前提条件。
⒈公共利益一定程度被虚化。我国《宪法》第十条明确规定征收农村集体所有的土地和城乡房屋时应以“公共利益”需要为前提，并在2011年出台了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，对何謂“公共利益”作了“列举+概括”的规定。但在实践中，行政决策几乎把政府的任何决策都轻易化等为公共利益之要求，而司法实践中由于缺乏审查标准，往往出现过于迁就政府决策的倾向。[19]尤其在房地产征收实践中，公共利益被泛化、虚化的问题非常严重，公共利益成为地方利益、部门利益甚至是私人利益竞相利用的一个工具，[20]特别是当公共利益与商业利益纠缠在一起时，如何甄别“公共利益”与“非公共利益”颇引人关注。在大规模的城市改造和扩建中，房屋征收同时牵涉到公共利益和商业利益，在“以经济建设为中心”基本国策下，禁止商业征收根本不可能实现，也不符合“共同富裕”的公共利益。但在实践中，官商勾结、强拆民宅的事件不断发生，加上高企的房价、房地产开发的巨大利润与普遍偏低的拆迁补偿款之间的巨大反差，广大民众普遍对房屋拆迁存在抵触情绪，因此，是否将有商业目的以及有利于私人的征收纳入公共利益范畴成为考验政府是否“良法善治”的试金石。
⒉“公共利益”程序保障机制不健全。鉴于法律对“公共利益”规定的模糊，人们在“实质正义”上难以达成共识，转而追求程序正义，这是唯一令人信服的一种“看得见的公正”。[21]2011年国务院出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十四条规定对征收决定不服的可以提起行政诉讼。司法实践中，关于房屋征收的诉讼案件逐年增多，但大多数案件都集中在拆迁补偿上，而真正涉及“公共利益”的案件很少，这一方面可能因为征收确实出于“公共利益”，无可置疑，另一方面可能因为法院缺乏审查“公共利益”的明确标准，只好退而求其次，以合理公平的“补偿”化解纷争。后一推测可以从制度变迁和司法判决略窥端倪。2001年的《城市房屋拆迁管理条例》不仅限制了被拆迁人的起诉理由（仅限于就补偿问题起诉），而且规定诉讼期间不中止拆迁，实际剥夺了相关当事人的司法救济权。2011年颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》虽对此问题有解决，但也没有明确诉讼期间中止拆迁的执行，因此，当事人仍然面临“一边打官司一边拆房，官司未了房已没了”的窘境。
（二）权力边界模糊
明确的权力边界是充分发挥“市场在资源配置中的决定性作用”的前提和保障。现代社会面临着日益复杂的各种利益关系，必须用强大的公权力才能维持良好的社会公共秩序，维护良好的社会风尚，但公权力具有天生的强烈的自我扩张性，其行使的空间必须有边界。在我国城市化建设过程中，由于经济增长和人口膨胀带来了巨大的公共服务需求，也刺激了政府职权的过度扩展。在立法滞后、预算软约束的情况下，具有公共管理职权的政府极易自我膨胀而导致权力边界模糊，出现“越位”“缺位”和“滥用”现象。一方面，政府积极投身“城市经营”，与民争利，模糊了政府与市场、社会的界限。当地方财政依赖“土地出让金”为生时，“土地财政”将丧失公共性之本、沦为地方政府的“钱袋子”，地方政府在土地开发过程中利用行政权力维护地产垄断市场，甚至故意压低土地补偿金，强行征地，各种与民争利的行为随处可见。[22]另一方面，有的地方政府忽视公民基本权利，背离政府的基本职责。如在拆迁过程中，一旦出现征地补偿标准偏低、征收程序不合法而引致被拆迁人抵制的情况，往往采取威胁、恫吓、损害公民财产、限制公民人身自由等强拆手段，不仅严重损害了公民权益，而且损害了政府公信力，有违依法治国的基本原则。
（三）缺乏可持续性
“可持续发展”是既满足当代人的需求，又不对后代人满足其需求的能力构成危害的发展。其起源于20世纪80年代，由世界环保组织最先提出。进入21世纪后，可持续发展成为我国社会发展的基本理念。公共财政的可持续性意味着政府的财政收入和支出都应将眼光放长远，不仅要考虑当代人的生活质量，还要给后代人留下提高生活质量的空间和余地。我国目前的“土地财政”不具有可持续性。第一，土地出让金一次收取未来50-70年的土地使用费，必然激发地方政府加大土地出售力度换取财政收入的短期行为。但地价越来越高，土地出让金越来越多，对政府而言并非“好事”。一方面，高涨的土地租金刺激政府更加依赖“土地财政”，但土地的有限性决定了“土地财政”难以持续下去;另一方面，短期收入的急剧增长与长远规划的阙如使地方政府成为“暴发户”，加上现行官员任免机制的缺陷，各种短期行为、权力寻租等导致资金浪费惊人。第二，大量的土地被“圈入”城市版图，但随着地价上涨而飙升的房价打压了刚性需求，使得人口城市化程度远远落后于土地城市化程度。同时，为压低城市化成本，有的地方政府“只要地不要人”，即只“统”农村土地资源，不“筹”农民公共服务，导致“人的城镇化”速度远远落后于“地的城镇化”速度。因此，在现实中就出现了一种城市版图在不断扩张，但城市人口却未成比例增长的现象。1981-2015年的34年间我国城市建设用地增长了6.44倍，年均增长率达6.27%，但同期的城市人口从1.7亿增加到7.5亿，城镇化率每年提高约1个百分点。可见，土地城镇化速度远远超过了人口城镇化速度，所扩张的城市建设面积大大超过了城市人口的需要，近几年人均城市建设用地居高不下的事实①足以说明依靠巨額投入、粗放式增长的城镇化阶段已经过去，告别外延扩张、转向内涵发展才是我国城镇化发展的未来趋势。第三，由于土地征收而产生新的暴富阶层，进一步拉大了贫富差距，加重了收入分配不公的社会现象。同时，地价升高刺激房价上涨，远远超出普通工薪阶层的支付能力，房贷成为最大负担，“房奴”增多，导致人民生活质量下降。
通过透支未来几十年的土地收益，我国在近30年里建成了大量的基础设施，极大满足了城市快速发展的需要。未来城市对建设资本的需求会急速下降，而维护基础设施、提供公共服务的需求会显著上升，在政府可控土地资源越来越少、土地出让金收入将逐渐减少的情况下，城市发展将面临严重的资金危机，如果再不及时调整，将现在高增长的出让金和高房价转化为未来持续性的现金流，我国未来的城市化进程将举步维艰。四、我国“土地财政”的现代化转型
从历史实践来看，我国现行“土地财政”的形成既具有历史合理性，也得到了法律制度的支撑，具有合法性基础。但随着“公共财政”属性的流失，我国“土地财政”的发展已偏离正确轨道，成为推高房价的重要因素。在此情形下，我国“土地财政”该何去何从成为不可回避的诘问。鉴于“土地财政”在实践中产生的种种弊病，许多学者主张废除“土地财政”模式。但从我国土地制度和城市化发展的历史来看，再没有任何一个词比“土地财政”能更贴切地反映土地收益在我国财政收入中的重要地位和作用，也没有任何一个词比“土地财政”能更深刻地揭示财政现代化的法治思维。因此，笔者认为“土地财政”概念仍可保留使用，但其内涵应遵循现代财政的逻辑进行改造，将“土地财政”放在公共治理体系现代化、法治化的大背景下考量，推动其向“公共财政”“法治财政”“民主财政”的现代化方向转变。
（一）修改《物权法》，提升农村集体土地的法律地位
我国“土地财政”畸形发展的原因在很大程度上缘于土地市场供给的渠道单一，如在住房建设用地方面，国有土地是商品房的唯一合法来源，农村集体所有土地需通过土地征收转化为国有土地才能供给市场，这种再市场化的运作方式剥夺了农民本可从市场获取的利益，不仅挤压了农村集体土地公有制的生存空间，也加剧了各地因征地拆遷引发的冲突和社会矛盾。在土地公有制的宪法框架下，只有去除集体土地上的各种限制性规定，使集体建设用地和国有土地一样进行资本化经营，才可打破土地由政府“垄断”的格局。
近几年，以提高农村土地利用效率、激活农地权利财产价值为主要目的的“三块地”改革和“三权分置”改革为集体土地入市提供了新的契机，有望打破政府土地垄断格局，但现行《农村土地承包法》《物权法》只为集体土地所有权与土地承包经营权“两权分置”的农地制度配置了有效的法律实现机制，并无“土地经营权”的概念，同时限制了“宅基地使用权”的流转，不能为新一轮土地改革提供必要的制度支撑。 而这些障碍规定源于“集体建设用地”与“国有建设用地”在法律上的待遇不同。作为一个法律上的概念，“集体建设用地”首次出现在我国1986年出台的《土地管理法》中，指乡（镇）村集体经济组织和农村个人投资或集资进行各项非农业生产所使用的土地，包括公益事业用地和公共设施用地、乡（镇）企业用地以及农村居民住宅用地即宅基地等三种类型。虽然我国《宪法》第十条第二款规定了“集体所有”，但在其表述之后并无“权利”或者“制度”的后缀，“土地集体所有”的内涵到底是什么依然令人困惑。
显然，“集体”是一个抽象的概念，在现实中必须明确集体土地的所有人是谁，谁有资格作为所有权代表的问题。我国《宪法》和《土地管理法》均未对此问题加以明确，《物权法》也只是明确了集体所有的代表者——村集体经济组织或者村民委员会、村内各该集体经济组织或者村民小组、乡镇集体经济组织。[23]对集体建设用地而言，这一规定实际上限定了权利主体的范围，忽视了现实中大量集体建设用地使用者的合法利益。特别是农村有70%的建设用地都是宅基地，但宅基地的使用权在流转上是受到各种限制的，实践中，大量闲置的宅基地不能进入市场交易造成了巨大的资源浪费。在土地征收中，“土地集体所有”制度性模糊不仅使征收补偿款归谁所有的问题更加复杂，还使一些程序性的权利沦为空置。如2017年8月国土资源部和住房城乡建设部联合发布的《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》中特别强调“坚持自主运作”原则，尊重农民集体意愿。但《物权法》未明确集体建设用地使用权的物权地位，这一政策如何推进仍有制度障碍。
受土地管理“双轨制”的思想束缚，我国《物权法》明显体现出国有、集体土地区别对待原则。如虽然明确了土地承包经营权和宅基地使用权的用益物权地位，但未将集体土地经营权作为一类独立的用益物权加以规定。同时，明确限制了集体建设用地的权能范围，如《物权法》第一百八十三条明确禁止乡镇、村企业的建设用地使用权单独抵押，但国有土地使用权却可以单独抵押。如果《物权法》不做出相应修改，农村土地的赋权扩能将于法无据，与国有土地的“同权同价”目标也将难以实现。因此，笔者建议修改《物权法》，实现集体土地与国有土地的同等待遇。首先，在物权性质方面保持一致，明确集体建设用地使用权和国有建设用地使用权都是用益物权，土地经营权也是独立的用益物权，以此保障“三权分置”改革的顺利进行。其次，权能平等化，赋予土地经营权和宅基地使用权独立的抵押权，统一集体建设用地与国有建设用地上的权能广度。第三，使用期限统一化，即不管集体土地还是国有土地，只要土地用途相同，均适用相同的最高年限和最低年限。
（二）完善《土地管理法》，赋予农村集体土地市场竞争权
从“土地财政”在我国的演进过程来看，城市化发展的实际需要为“土地财政”的产生提供了现实基础，《宪法》的规定为“土地财政”的产生提供了合法性基础，在发展过程中，一些不合理的法律制度为“土地财政”的“异化”提供了“制度诱因”，其中《土地管理法》的作用不可小觑。我国《宪法》规定土地使用权有偿使用办法由国务院制定，国务院在1990年就出台了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，但直到2015年才开始农村集体建设用地入市的试点。在相当长的一段时间内，农村土地交易流转中出现的产权不清、市场价格混乱、收益分配不公平等问题于法无据，难以解决，既损害了农民的切身利益，也不利于土地资源的节约使用。面对这些问题，最应该有所作为的《土地管理法》不仅没有做出回应，反而给农村集体土地进入市场流转添置了制度障碍。如《土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设需要使用土地的，都必须依法申请使用国有土地”;第六十三条规定：“集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。根据这些规定，集体建设用地要进入市场必须经过政府征收这一环节。但在现实中，旺盛的市场需求冲破了制度限制的藩篱，城乡结合部的私搭乱建、蚁族群租、小产权房等各种规避征收的情况屡禁不止，由此而导致的各种社会问题倒逼着制度改革。随着公民权利意识的觉醒，为政府垄断土地市场提供法律基础的《土地管理法》也受到越来越多的质疑，该法被指不仅导致政府与民争利，产生社会分配不公的弊端，更带来政府行为扭曲，增加了政府信用危机和财政金融风险，[24]因此，必须予以修改完善。
实际上，中央从2008年即着手推动集体建设用地流转制度的改革，在中央政策层面，十七届三中全会通过了《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出“以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”;十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”;十九大报告强调“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济”。在改革实践层面，2015年开始推行“三块地”改革试点，对“农地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度”等进行改革;2016年开始推行“三权分置”改革，即坚持农村土地集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权。《土地管理法》的修订也酝酿已久，2016年发布的《土地管理法修正案》（征求意见稿）有很多亮点，尤其在扩充农村集体土地的权能方面改革力度较大。以上改革政策顺应了市场经济发展的需要，通过对农村集体土地“赋能”，极大增进了农村土地节约化、集约化利用，增强了农村经济实力。但同时，在长期形成的政府主导型土地市场上，农村集体土地的竞争力还很薄弱，要真正实现“同权同价”的公平竞争，还应该赋予农村集体土地更多的市场竞争权。一方面，严格禁止政府再向企业提供经营性用地，加强对政府“有形之手”的约束。政府出让土地只能是为了“公益”，不得为企业提供新增经营性用地。政府征收农民土地必须而且只能是“公益性”目的，不能夹带或混合商业目的。另一方面，扩大农村土地入市的范围，清除不合理限制。根据中央办公厅和国务院2015年发布的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》规定，只有农村存量的乡镇企业用地才可以进行使用权出让、租赁、入股，并不得用于房地产开发。这意味着农村其他建设用地都不能入市，农村集体土地的市场化程度依然有限。从“三权分置”改革的趋势来看，应全面放开对农村建设用地的入市限制，不论是经营性建设用地，还是农民的宅基地，只要符合城乡建设规划要求，都应该有入市流转的资格，而且受让人不限于村民或农村集体经济组织成员。唯有如此，才能贯彻落实“使市场在资源配置中起决定性作用”精神，真正建立“城乡统一的建设用地市场”。
（三）完善《城乡规划法》，提高规划的独立性、民主性
城市规划是城市发展的蓝图，不仅决定着城市未来发展方向，也决定着城市人口的生活品质，因此，科学合理的城市规划是指导城市开发、建设和管理必不可少的依据。我国在2007年就颁布了《城乡规划法》，但沿襲政府主导城市发展的传统模式，对公共利益关照不足，在决策程序上民主性不够，在条文设计上存在许多不合理之处。如第十四条、第二十八条、第四十六条、第五十一条对规划主体的规定，政府既是城市发展规划的制定者，又是实施者、评估者，“集运动员与裁判员于一身”，导致规划法在实践中常常被领导意志所左右。规划评估的规范和准则也不明确，导致评估流于形式。作为一项政府决策，决策失误承担责任是法律刚性的基本要求，但在实践中规划决策者是行政首长，根据党管干部原则，党委书记实际是最后拍板者，如何落实责任也存在尴尬。[25]当前，“规划先行”已经成为众多城市的发展口号、理念和要求，也是农村集体土地流转和“三权分置”改革顺利进行的前提条件。①城市规划事关公共利益，其科学性、合理性应建立在充分考虑多元利益主体利益诉求的基础上。笔者建议从以下几点完善《城乡规划法》：
第一，更顶层的城市规划制度设计。目前主要是地方政府制定城市规划，缺乏更上层的引导和约束。建议出台有关城市规划的程序法，就城市规划方案的提出、城市设计的编制、审批程序和实施手段等关键节点进行明确规定，为地方政府制定城市规划提供指导和制度保障。
第二，明确公众参与程序。将城市规划纳入地方政府行政决策重大事项范围，无论是城市规划的制定还是修订，都必须经过公众听证程序。同时，采取切实措施，鼓励市民和社会组织更多地参与城镇化治理，真正实现城市共治共管、共建共享。
第三，建立长效、动态的第三方评估机制，为第三方参与城乡规划评估提供准入机制和保障。在立法上允许将规划定期评估委托给有资质的第三方，而非政府机构或相关行政单位。借鉴发达国家经验，应将公众利益平衡纳入评估范围，同时鼓励公众参与评估。
第四，提高责任层次，提升规划法的地位。目前，我国城市规划的刚性不足，很大程度上源于违法成本较低。如对违法建设行为，虽然《城乡规划法》第六十四条规定了行政处罚措施，近些年各地也加强了执法监督，但在利益驱动下，违建行为仍然难以杜绝。因此，有必要将违建行为纳入《刑法》规制，规定刑事责任，才能维护城乡规划的严肃性。
（四）开征房地产税，构建“土地财政”的长效机制
房地产税是一种基于房产市值按一定比例征收的财产税，在西方发达国家已存在上百年之久。我国也有类似的“房产税”税种，但该“房产税”非彼“房产税”，因为我国现有的“房产税”只针对城市房屋出租经营所得征税，本质上是流转税，而非财产税。自2006年中央决策层提出“物业税”改革之时，对居民持有房产征税的各种方案和设想一直受到社会各界广泛的关注，“房地产税”一词的出世，更是将我国房地产税制改革带入了一个系统综合调整的新时代。虽然房地产税制的具体设计方案仍在讨论中，但开征房地产税对构建“土地财政”长效机制的重大意义不容置疑。
城市化进程中，由于政府提供或提升了公共服务质量引致土地升值成为不争的事实，这也是公共投资产生正外部效应的结果。为收回外溢效益，在过去十几年间，我国城市建设采用“招拍挂”方式出让国有土地使用权，所获取的“土地出让金”实际贴现了未来几十年的房地产收益。虽然实行“价高者得”的竞价模式在当时取得了最大收益，但随着经济的发展，土地越来越稀缺，地价越来越高，有的城市房价翻了数倍乃至数十倍，而一次性收取了“土地出让金”的地方政府却无缘从房价的上涨中获益。随着城市土地资源的枯竭，高度依赖土地出让金的“土地财政”模式将难以为继。如果开征房地产税，地方政府每年可获得一笔稳定的现金流用于城市建设，无论对建设法治政府还是改善民生，都善莫大焉。但是，希望是美好的，推出“房地产税”遭遇的第一个障碍便是征税的正当性问题，无论是“公共服务对价”说、[26]“用益物权”说[27]，还是“税法体系自洽”[28]说，都无法回避在已交纳土地出让金的前提下还要缴交房地产税可能导致重复征税的困惑。
首先，应厘清土地出让金与房地产税的关系。虽然在我国社会主义土地公有制的制度框架下土地使用人只拥有一定期限内的土地使用权，而不拥有土地所有权，这与西方发达国家基于土地私有制而征收房产税的基础大不相同，但土地使用权是一种用益物权，居民在一定期限内占有和使用土地，所支付的土地出让金相当于土地“租金”，而房产税对应着政府提供的公共服务，体现着国家契约主义下的“对价”，对其征税不仅契合法理而且适应了社会经济的发展趋势。况且，实行资本主义制度的香港特别行政区政府在收取土地出让金之后又对房产持有环节征收房地产税即（差饷税），新加坡和美国等也有类似做法，这表明土地公有制不影响房地产税的征收，土地出让金和房地产税可以并行不悖。[29]
其次，开征房地产税宜综合考量、均衡税负。房地产税属于财产税，是一种不可转嫁的税种，又是按房屋估价每年征收，对纳税人而言“税痛感”较大，注定是一个不受欢迎的税种。而且，我国现行与土地和房屋相关的税种多达几十种，总额占到房价的50%以上，[30]在此情况下推行房地产税必须以稳定总体税负，推进综合配套改革为前提。例如，改革个人所得税为房地产税预留“空间”，在个人所得税征收过程中不仅要考虑纳税人赡养、抚养的基本情况，做到“免征额”基本扣除和专项扣除的有机结合，同时要综合考虑纳税人购房、贷款、大病医疗、教育支出等诸多项目，建立纳税人“大额支出”的抵免制度，[31]如此，将个人所得税改革与房地产税相互配合，才能真正落实“藏富于民”“促进社会公平、实现国家长治久安”的财政治理体系现代化目标。
第三，征收房地产税应遵循以支定收、合理赋税的原则。在大多数国家，房地产税都属于地方税种，与地方政府提供的公共服务息息相关，在确定的支出范围内根据预算确定房地产税的税收目标。只有按照“以支定收”的原则确定地方必要的非基本公共服务预算支出范围与所需经费，在此基础上确定征收房地产税的数额，再根据评定的房屋计税价值确定房地产税的税率，才能真正反映房地产税与地方公共服务支出水平的对应关系。[32]因此，房地产税的税率不是一成不变的，应根据必要非基本公共服务的地方支出预算来确定，并必须经过纳税人同意、纳入纳税人监督，为此，加强地方财政收支的预算管理、切实保障纳税人权利是成功实施房地产税的法治基础。
第四，取消农地转让中的增值调节金制度，代之以房地产税。农村集体所有制与全民所有制都是我国《宪法》所确认的土地公有制形式，理应受到平等保护，但相比国家公有制，集体公有制往往显得相对弱势。在2015年推行的“三块地”改革试点中，财政部、国土部发布的《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》规定：“从2015年至2017年底，土地增值调节金分别按入市或再转让农村集体经营性建设用地土地增值收益的20%至50%征收”。这种“国家分一杯羹”式的临时性调节金制度不仅易落入“土地出让金”旧窠，也易引致合法性的质疑。如果说农地入市后因为公共服务的提升而获升值，政府借助“土地增值调节金”获得补偿不如征收房地产税来的正当而稳健。
总之，“土地财政”本来是一种财政收入来自土地租金和税费的正常财政现象，但由于我国地方政府高度依赖土地出让收入（地租）而被扭曲为一个特殊指称，无论学界还是实务界，大多数人都主张终结土地财政。但在土地公有制的社会主义中国，土地如同其他资源一样在市场经济中运行不能不体现其市场价值，不能不获取收益，否认土地的资本属性是不符合市场经济规律的，放弃土地的市场化利用是不明智的。但是，高度依赖土地出让金的“土地财政”无异于寅吃卯粮、竭泽而渔，也是难以持续下去的，然而若以此为由就全盘否定“土地财政”却未尽合理，也不可行。“土地财政”在我国的存在不仅具有宪法基础，而且符合国情。在此基本框架下，“土地财政”问题不是应否终结的问题而是如何规范发展的问题。只有在财政现代化进程中，通过完善现行法律制度，推动“土地财政”由“一锤子买卖”式向“细水长流”式的转型才是正解之路。
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（责任编辑：王秀艳）
Abstract：From the perspective of historical background and economic basis，China's land finance just looks like “public finance” but lacks the essence of “public finance”，which leading to lack of legitimacy.It is suggested the character of publicity should be reconstructed on the base of public interests，power boundary and sustainability.It is also suggested to improve the “Property Law”，“Land Management Law” and “Urban Planning Law”，and to levy property tax on the real estates in China.It is in this way that the monopoly of government on city construction could be broken，the democratization of city construction could be improved and the modern government finance could be highlighted to adapt to the new urbanization construction in China.
Key words：urbanization;land finance;public finance;modern finance;real estate tax
