地方政府政策创新扩散失灵问题探析

    王洪涛 陈洪侠

    摘 ? ? ?要：改革开放以来，我国地方政府进入政策创新活跃期，由一地政府政策创新被他地政府采纳所形成的政策创新扩散，有力地推动了地方政府整体创新能力的提升。然而，由于种种限制，地方政府政策创新扩散失灵现象频发。本文从政策创新扩散的背景环境、主体、客体、评估机制、路径等方面入手，分析了政策创新扩散失灵的成因，进而提出相应的改进建议，以期能够推动地方政府政策创新的良性扩散。

    关 ?键 ?词：地方政府;政策创新扩散;政策创新扩散失灵

    中图分类号：D630 ? ? ? ?文献标识码：A ? ? ? ?文章编号：1007-8207（2019）06-0012-09

    收稿日期：2019-04-26

    作者简介：王洪涛（1980—），男，黑龙江桦南人，辽宁工程技术大学公共管理与法学院行政管理系主任，副教授，研究方向为公共政策与政府治理;陈洪侠（1980—），女，辽宁建昌人，辽宁工程技术大学公共管理与法学院讲师，研究方向为基层社会治理。

    基金项目：本文系2017年辽宁省教育厅课题《治理现代化视阈下地方政府政策创新扩散机理及失灵矫正》的阶段性成果，项目编号：LJ2017QW012;2019年辽宁省经济社会发展研究课题《治理现代化视阈下地方政府政策创新扩散机理及失灵矫正》的阶段性成果，项目编号：2019lslktqn-020。

    目前，我国正处在建设创新型政府的重要时期，地方政府对政策创新十分重视并踊跃投入到政策创新的实践过程之中。政策创新不仅仅是发明创造，更多地是对外学习，通过对已有创新政策的学习，形成政策创新扩散。但是，在地方政府政策创新扩散过程中， 有些政策创新变成孤本而无法扩散;有些政策创新则没有收到理想的效果且造成了资源浪费。因此，必须提高对地方政府政策创新扩散重要性的认识，通过解决地方政府在治理中出现的新问题，有助于推进地方政府政策创新良性扩散，更有助于提升地方政府整体创新能力。一、政策创新扩散及其失灵概述

    （一）政策创新扩散

    对政策创新扩散的研究始于1969年，美国密歇根大学的沃克教授通过研究一项新的政策如何在州与州之间进行相互传播，从而诠释了政策在州政府之间得以扩散的原因，他把这种现象描述为政策创新扩散。此后，政策创新扩散成为公共政策领域研究的一个重要范畴，至今已经发表相关论文1000余篇。[1]沃克认为，创新是政府采用新的政策，不论该政策已经出现了多久，只要对采用者而言是新的即为创新;[2]扩散则是一项政策在不同主体间传播与采用的过程。政策创新扩散被定义为一项政策创新通过某种渠道随着时间在一个社会系统的成员之间被沟通的过程。[3]换言之，政策创新扩散就是某项政策从其发源地到使用地传播的过程，意味着地方政府政策创新的持续。

    政策创新扩散现象在世界各国普遍存在，如20世纪60年代，美国加州首创州立彩票后，彩票合法化开始在美国各州间扩散，至今美国各州仍独立发行彩票。在我国也同样存在大量的政策创新扩散先例，如安徽省小岗村率先实行“家庭联产责任承包制”进行土地改革，之后迅速扩展到全国各地，促进了全国农村土地改革，推动了农村经济的蓬勃发展。尤其是改革开放以来，随着地方政府自主权的不断扩大，地方政府政策创新层出不穷并在全国范围内扩散，如公共服务大厅制度、公共自行车制度、智慧城市等。政策创新扩散在为地方政府提供解决本地问题成功方案的同时，有效地实现了政策创新的持续性，推动了地方政府整体创新能力的提升。

    （二）地方政府政策创新扩散失灵

    地方政府政策创新扩散失灵，即在特定的社会背景下，地方政府成功的政策创新实践难以推广到其他地方或推广后未取得预期的效果，导致政策创新无法得以持续或政策目标难以实现，公共问题难以得到解决。地方政府创新扩散失灵现象主要表现在两个方面，其一，地方政府成功的政策创新实践局限于当地，得不到有效扩散;其二，创新政策被他地政府采纳之后，未达成预期效果。如获得第二届“中国地方政府创新奖”优胜项目的海南省海口市龙华区的“外来工之家”于1997年首创，从外来工在海口市的基本生活问题入手，创立第一个“外来工之家”。2002年，在海口市政府的倡导下，海口市各乡镇政府纷纷效仿，也投办了“外来工之家”，不仅如此，这一政策创新还得到了中央综合治理办公室、国务院体改办以及海南省政府的认可。但该政策于2004年却在创新发源地被叫停，不禁让人唏嘘。另外，获得第三届“中国地方政府创新奖”入围奖的“八步工作法”于1999年在重庆市创新实行，该政策实施后在重庆市乡（镇）进行推广，得到了重庆市委、市政府的高度重视，但“八步工作法”的作用却在扩散过程中日渐衰减，没有得到其进一步的推广。

    地方政府政策创新扩散失灵会引发一系列问题：首先，优秀的政策创新无法扩散，导致政策创新无法实现效用最大化，造成资源浪费;其次，政策创新无法得到推广，降低了政策创新的生命力和持续力，不利于地方政府整體创新能力的提升;再次，地方政府政策创新扩散失灵，导致地方政府在借鉴其他地方政府成功的政策创新后，没有达到预期效果，社会问题并未得到成功解决，造成了政府人力、物力、财力的浪费，还可能引发新的社会问题，造成社会危害。二、地方政府政策创新扩散失灵的原因

    （一）忽视背景环境的特殊性

    地方政府所处的环境可看作是地方政府政策创新扩散的背景，即地方政府组织以外的因素。背景环境可以从以下两个方面进行阐述：第一，从纵向上看，宏观大环境和区域小环境。政策创新扩散是多个政府政策主体在特定环境下开展的政策创新互动过程，在这个过程中，背景因素会影响地方政府政策创新能否良性扩散。第二，从横向上看，包含政治、经济、社会、文化与自然等不同因素。其中，政治因素是指一个国家或地区的政治制度及政治状况。政治制度不同会影响政策创新的扩散，如在联邦制国家水平的学习式政策创新扩散更容易发生，而在单一制国家则是垂直的命令式政策创新扩散更容易发生。政治情况如政局的稳定性、公众参政议政情况、法制建设状况、决策的透明度、政府信息的公开以及言论自由程度等，均会对政策创新扩散产生影响。经济因素包括经济结构、经济制度和经济发展状况，一个国家或地区的经济在一定程度上决定了社会发展阶段，进而影响政策创新决策者的政策选择。社会因素包括科技发展水平、贫富差距、民族分布，也会对政策创新决策者的政策采纳产生影响。文化因素包括道德、传统、宗教信仰，这些因素会影响政策创新决策者的政策创新倾向，并影响政策创新决策者的选择范围。自然因素中的地理区位、资源分布和生态环境，也会制约政府的政策创新选择。如有研究者发现，地方政府之间在地缘上越接近，发生政策扩散的可能性就越高。[4]

    地方政府政策创新扩散必须建立在与当地背景环境相符的基础上，忽视地方政府自身所处的背景环境的特殊性，必然会造成政策创新扩散失灵。例如， 2002年8月12日，我国公安部参考美国车牌的样式，决定在北京、天津、杭州和深圳四个城市开展试点使用“二零零二”式机动车号牌。“二零零二”式车号牌采用蓝白彩底黑字黑框线，车牌信息分上下两部分，上层由单个汉字和单个大写字母组成，汉字是代表车辆所属省级行政单位的简称，字母是车辆管理的顺序代码，如A表示城区的机动车、G表示远郊区县的机动车，下层由六位数字和字母组成，这部分的订制过程采用公众个性意愿随意编排的形式。該式车牌号码容量由“九二”式车牌号码容量34万扩大到了3600万。理论上，“二零零二”式车号牌不仅能满足越来越多公众购买机动车的需要，也能为公众提供自主选择空间，但该项政策在实施十天后就被紧急终止了，官方给出的原因是由于“技术原因”造成的停止发放。官方给出的解释是因“技术原因”停止发放，但实际上是因为未考虑我国实际情况，导致政策后果超出预期。“二零零二”式车号牌的试点导致很多个性车牌如“USA-911”“FBI-XXX”等都纷纷开上大街小巷，还有用国际组织、国外机构、国家名称、驰名商标、企业名称等作为车牌的，这些车牌虽然具有个性，却无法得到社会公众的普遍接受。

    （二）创新扩散行为主体喜好偏差和扩散意识缺乏

    地方政府政策创新扩散的行为主体是指影响政府政策创新扩散的行动者，其不同的喜好、目标、能力和政策创新扩散意识在很大程度上决定了地方政府政策创新扩散是否能成功。政策创新扩散行为主体包括：政策创新采纳者、采纳者的上级政府和政策创新发起者。

    ⒈政策创新采纳者。政策创新采纳者对地方政府政策创新扩散失灵的影响主要表现在三个方面：第一，政策创新采纳者受本地区资源和条件的制约，对于是否采纳其他地区成功的政策创新无法达成共识。第二，政策创新采纳者的认知能力和创新意识不足，对政策创新缺乏采纳意向或无法认知政策创新的价值，从而导致地方政府政策创新扩散失灵。如美国公共政策学专家格雷认为，地方政府官员自身的创新意识在政策扩散中起到重要作用，创新意识强的文官比一般的州政府雇员受到的教育更好、经验更丰富并且更加积极，其更有可能进行政策创新。[5]第三，政策创新采纳者的财政能力和风险承受能力不足，导致地方政府不敢轻易采纳其他地区成功的政策创新项目。

    ⒉上级政府。政策创新不仅会在地方政府之间进行平行扩散，还会在上下级政府之间进行垂直扩散，尤其是当下级政府面对上级政府施加的压力时，“自上而下”的扩散模式尤为明显。这种政策创新采纳方式或来自于上级政府的权威压力，或来源于“下级政府对中央或上级政府的资源依赖，包括财政资金、政策支持、偏好等”。[6]在地方政策创新扩散中，政策创新的启动、持续、扩散在很大程度上是由上级政府的态度决定的。

    ⒊政策创新发起者。一方面，地方政府之间由于存在着竞争关系，为保持领先优势，通常会选择独享政策创新，从而制约了政策创新的扩散;另一方面，地方政府受自身条件的限制，即使开创了成功的政策创新项目，也很难得到其他地方政府的肯定，进而导致地方政府政策创新无法实现良性扩散。因为潜在的采纳者更喜欢效仿规模比自身大或比自身经济发达的政府。[7]如四川省巴中市巴州区的白庙乡是巴中市条件最差的一个乡镇，在相关专家的启发下，于2010年1月开始实施政府公务费用开支明细制度，详细记录了政府公务费用开支情况并接受公众监督，引起了社会的广泛关注，各大报纸争相报道，希望白庙乡能成为改革的范本，不仅如此，这一政策创新还入围了“第六届地方政府创新奖”。但白庙乡的这一政策创新却在扩散的过程中遇到了阻碍，一方面，白庙乡的这一政策创新没有得到上级政府的支持;另一方面，白庙乡的政策创新让其他乡镇政府倍感压力。该项政策创新刚实施半年，白庙乡党委书记就在网上遭受到了谩骂与攻击，不仅如此，其还在干部会议上受到了公开批评，只有当时的巴中市委书记对该项政策创新给予了肯定，但随着市委书记的调任，白庙乡“政府公务费用开支明细公示”的政策创新项目也面临着“人走政息”的局面。白庙乡的这一政策创新举措，既没有得到上级政府的支持，也没有得到同级地方政府的肯定，必然导致政策创新扩散失灵。

    （三）地方政府政策创新客体特性不足

    政策创新扩散的客体是指地方政府决定学习采纳的某项成功的政府政策创新项目。内容的丰富性也在一定程度上决定了政策创新扩散的程度。地方政府政策创新的特性主要包括五个方面：相对优势、兼容性、复杂性、可观察性和可试用性。[8]相对优势是指创新政策与相比创新接受者使用方法所具有的独特优点;兼容性是指地方政府政策创新与创新接受者当前的政策制度间的配对程度;复杂性是指理解或使用一项政府政策创新的难易程度;可观察性是指一项地方政府政策创新能被其他地方政府政策创新决策者观察的程度;可试用性是指一项政府政策创新能被其他地方政府政策创新决策者试验的可能性。另外，政府政策创新客体特性也能塑造它的被采纳机制，如政府更可能学习可观察性高的政策创新，而不可能去学习复杂性高的政府政策创新。[9]一方面，地方政府政策创新必须要有相对优越性和兼容性。如果一个地方政府政策创新项目的创新性不足，就很难吸引地方政府政策创新采纳者的目光，同样，如果地方政府政策创新项目所要求的条件苛刻，兼容性较低，也很难得以扩散。另一方面，地方政府政策创新的复杂性必须要尽可能低，才能有效减少地方政府政策创新扩散成本和风险。

    （四）地方政府政策创新扩散缺乏有效的评估机制

    地方政府政策创新扩散失灵的重要表现之一就是政策创新在扩散之后的运行效果不明显，示范效应有限。究其原因，是缺乏行之有效的地方政府政策创新扩散评估机制，无法对政策创新扩散后运行效果进行有效的评估，无法对政策创新扩散进行后续把控。地方政府政策创新项目自身的缺点、宏观大环境的影响以及配套制度的不完善，都会影响地方政府政策创新扩散。因此，衡量地方政府政策创新在扩散后所产生的治理效果，需要建立一个完善的政策创新扩散评估机制。但目前，我国尚未建立一个有效评估机制，只靠地方政府官员的主观臆测，不但无法实现地方政府政策创新扩散的目标，也不利于调动地方政府官员政策创新扩散的积极性。

    （五）地方政府政策创新扩散路径的局限性

    当前，我国地方政府政策创新扩散路径主要有两种：一是中央或上级政府主导下的强制扩散路径，二是地方政府间自发传播的学习扩散路径。地方政府依据自身的特点制定具有地方特色的政策创新项目，被中央或上级政府吸纳后，会进行相应的调整，进而在全国范围内推广，中央或上级政府的权威性保证了政策创新扩散的幅度。但是，由于政策创新与其他领域的创新相比，具有更大的风险性，“当市场化改革造成经济结构发生高度调整的时候，由于各种因素的变化造成社会状况急剧变化的时候，就容易产生政治失控和社会无序状态”。[10]因此，中央或上級政府进行政策创新扩散时会倾向于风险低的政府政策创新项目，规避一些风险大的政策创新项目，以避免政策创新在更大范围内失败，这必然会致使一些政策创新扩散无法发生。此外，中央或上级政府强制扩散的政策创新，会致使部分地方政府采纳不适合本地的政策创新，导致政策创新扩散失灵发生。

    地方政府作为政府政策创新扩散的采纳者，采纳其他地方政府政策创新的方式既有中央或上级政府主导式的强制扩散，又有主动式的学习借鉴。我国地方政府政策创新的动力主要源于中央或上级政府的绩效考评，如上级领导对下级的绩效评估、任免和晋升等监督管理手段，这些管理监督制度会对地方政府造成巨大压力，导致地方政府在政策创新中无法放开手脚，进而使得地方政府政策创新扩散失灵。三、推进地方政府政策创新良性扩散的建议

    （一）制定健全的政策和法律

    地方政府政策创新的有效扩散离不开法律和法规的保障，因此，应当建立健全各级政府政策创新扩散方面的法律法规体系。首先，通过法律法规将地方政府政策创新扩散制度化，从而产生权威性，避免发生“人走政息”的情况;其次，通过立法，将政府政策创新扩散纳入地方政府官员政绩考核指标体系，提高地方政府官员政策创新扩散的积极性;再次，明确权责划分，建立相应的奖惩制度，促进地方政府政策创新良性扩散;最后，建立健全相关的监督法律制度，强化地方政府对政策创新扩散过程的监督，促进地方政府政策创新的良性扩散。与此同时，还要强化各级政府推进政策创新有效扩散方面的职能，在各领域内部建立政策创新扩散机构，保障地方政府政策创新扩散的科学性和有效性，解决地方政府政策创新扩散失灵问题。

    （二）增强政策创新特性

    笔者认为，增强政策创新特性应该从以下两个方面入手：一方面，建立地方政府政策创新专家咨询制度，创新运用德尔菲专家咨询法，借鉴来自不同国家、不同地区的相关专家的意见，从而提高地方政府政策创新的相对优势、兼容性、可观察性以及可试用性，进而提高地方政府政策创新扩散的成功率：另一方面，充分利用网络资源，提高政策创新信息的获取与公开程度，简化政策创新流程，从而减少地方政府政策创新扩散的复杂性，降低地方政府学习该政策的难度以及地方政府政策创新扩散的失败率。此外，还可以让公众充分参与到政策创新扩散中，这样，可以减少获知政策创新信息的成本以及地方政府政策创新宣传的成本，减少地方政府政策创新扩散的财政压力，促进地方政府政策创新良性扩散。

    （三）完善地方政府政策创新扩散机制

    地方政府政策创新扩散机制是指引发一项政策创新在地方政府之间扩散的方式和缘由，包括学习、竞争、模仿和强制等四个方面。[11]第一，充分认识各种政策创新扩散机制的优势和劣势，明确各种政策创新机制的适用范围，避免不恰当使用而造成扩散失灵;第二，提倡理性学习机制，杜绝盲目模仿;第三，提倡良性竞争，将竞争化为发展的动力;第四，合理利用强制机制，避免盲目服从中央或上级政府的命令。此外，还可以采取以下措施：一是将地方政府政策创新制度化。因为制度化是政策创新扩散的有效方式，总结成功的地方政府政策创新实践经验并将其制度化，不仅可以成为其他地方政府政策创新的参照，还可以上升到国家制度层面进而推广普及，因此，一项政策创新成功实行后，必须使其制度化，为扩散创造条件。二是增强地方政府政策创新扩散机制的可持续性。现实中，“人走政息”的现象时常发生，很多政策创新扩散机制虽已初步建立，但随着时任领导的调任而不了了之，因此，必须提高政策创新扩散机制的可持续性。政府政策创新扩散机制的可持续是指作为政策创新扩散主体的地方政府通过统筹分配各种社会资源，维持政策创新扩散机制长期有效运作、长期增进公共利益的过程。三是建立健全地方政府政策创新扩散机制的相关配套机制，确保地方政府官员及时了解社会公众的需求，提高地方政府政策创新扩散的针对性和可实现性。

    （四）构建符合我国国情的政策创新扩散模式

    第一，鼓励发达地区地方政府根据本地实际情况进行政策创新，倡导欠发达地区向发达地区学习先进政策创新经验，加强同级地方政府间的平行政策创新扩散。一方面，发达地区地方政府多有雄厚的经济基础作为政策创新的保障，可以在一定程度上保障政策创新的成功;另一方面，由于欠发达地区的经济基础较为薄弱，这些地区跟随发达地区地方政府进行政策创新，可以降低政策创新的成本和风险。第二，上级政府加强对下级政府成功政策创新的推广。我国是单一制国家，上级政府必然在政策创新扩散过程中扮演主导者的角色，要促进我国地方政府政策创新扩散，上级政府特别是省级政府必须要在成功的地方政府政策创新出现时及时采纳，并在管辖范围内向下级地方政府扩散，优化自上而下的扩散模式，强化地方政府政策创新良性扩散。第三，转变地方政府职能和管理方式，减弱上级政府对下级地方政府政策创新的管控，下放政府政策创新的权力，强化地方政府政策创新的自主性，从而为地方政府政策创新的良性扩散提供可能。第四，加强地方政府与中央或上级政府的良性互动。一方面，中央或上级政府要考虑地方政府的具体实际情况，避免因盲目推广政策创新而引发政策创新扩散失灵;另一方面，中央或上级政府必须充分支持地方政府政策创新扩散，给地方政府更多的创新和学习空间;同时，地方政府应该建立相应的反馈机制，及时向中央或上级政府反馈政策创新扩散情况，促进中央和上级政府更好地把控政策创新扩散全过程，做好宏观调控工作。第五，通过微博、微信公众号等形式，建立地方政府政策创新信息共享平台，加强地方政府与其周边地方政府以及全国其他地方政府间的交流互动，以便政府官员能深入了解其他地方政府政策创新的内容，强化地方政府政策创新的良性扩散。

    （五）營造政策创新扩散的氛围

    地方政府政策创新“是通过模仿和学习，站在前人的肩膀上，通过一步步的累积，最终实现地方政府的持续创新”。[12]所以，营造良好的政策创新扩散氛围，理解政策创新扩散的内容和性质，有助于推动地方政府政策创新良性扩散。随着公众参政意识的增强及社会团体参政频率的增多，协同治理逐步发展成为一种新管理趋势，地方政府在政策创新扩散过程中，要善于借鉴社会各方的意见，保障政府政策创新的合理性、科学性，这样才能有效降低政策创新扩散的失败率和风险率，并最大限度地减少政策创新扩散中的阻力，实现政策创新有效扩散。值得一提的是，很多学者的调查研究表明，部分地方政府政策创新在扩散中流于形式，就是因为没有真正领会政策创新扩散的本质，单纯为了完成上级任务，缺乏良好的政策创新扩散氛围，难以实现政策创新的良性扩散。因此，地方政府政策创新的良性扩散需要各级政府、公众、社会团体等各种力量的互动及合作，相互理解与支持，营造地方政府创新扩散的良好氛围，以激励、督促、推动地方政府政策创新的有效扩散。

    （六）增强地方政府官员政策创新扩散意识

    作为地方政府政策创新扩散的直接行动主体，地方政府官员的角色至关重要。为实现政策创新的有效扩散，必须增强增强地方政府官员的创新意识和创新能力。首先，倡导政策创新扩散理念，不断拓宽政策创新扩散思路。要充分认识到政策创新扩散的两面性，一方面，政策创新扩散有利于提升政府在社会问题上的治理绩效;另一方面，政策创新扩散也伴随着风险，可能成果丰富，也可能“入不敷出”。其次，规划地方政府政策创新扩散规划，政策创新扩散必须紧密结合地方政府的实际背景环境，确定清晰的政策创新扩散战略，实行战略管理。同时，要注重有效的政策执行和外部背景环境的互动。再次，组织政府官员参加有关政策创新扩散的专家讲座，督促政府官员通过学习提高政策创新扩散意识。最后，建立健全地方政府间良性竞争机制、激励机制，建立相关的保障机制，降低政策创新扩散的风险性。

    （七）加强对地方政府政策创新扩散的后续把控

    对于扩散后的地方政府政策创新，出现了很多不同的结果：“有的政策创新被推陈出新、发扬光大，有的中途夭折，有的政策创新因忽视背景环境的变化出现南橘北枳的结果，有的背道而驰，有的政策创新流于形式，有的创新在发源地不受重视，却成功扩散到其他地方并发展良好”[12]。因此，必须重视对地方政府政策创新扩散的后续把控，从而促进政策创新的良性扩散。一是制定政策创新扩散评估标准，保障评估机制的有效运行。二是建立完善的地方政府政策创新扩散绩效评估机制，持续跟踪地方政府政策创新扩散后的执行情况，对政策创新扩散后对政策创新采纳者所产生的绩效进行评估，及时发现政策创新扩散后对政策创新采纳者造成的不利影响，从而进行调整，促进地方政府政策创新良性扩散。

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