行政审批集成式改革中政府权力的定位与重塑
钟坚龙 施关根
摘 ? 要：如何在改革中定位和重塑政府权力是21世纪国家构建和国家治理的重点议题。浙江K区企业投资项目行政审批集成式改革省级试点，通过重塑政府的审批权力，在提升国家实力和制度能力方面做了创新性探索。通过依托相对集中行政许可权改革对政府审批权力重新定位、政府职能定位从“管理者”转向“服务者”、创建涉审中介功能的“四联”机制、创新行政审批集成式改革审批流程四项创新举措，实现企业投资项目竣工验收前“最多跑一次”的目标。
关键词：行政审批;集成服务;政府权力
中图分类号：C916 ? ? ? ? 文献标识码：B ? ? ? ? doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2019.02.018
文章编号：1009-6922（2019）02-94-07
一、行政审批制度改革的理论取向
对政府职能和权力的定位的讨论，主要是分析政府在经济社会发展中的角色扮演问题，也就是政府和市场的关系问题，主要有政府规制论与政府放权论两种思想。
（一）以集权思想为导向的政府规制论
所谓规制，是政府对公共事务进行治理的一种工具，特指公共权力机构对社会共同体的活动依法施加持续的管理与控制活动，主要包括经济性规制和社会性规制。规制论认为权力规制的逻辑原点在于政府部门厘清和确立权力边界，要实现“对规制者的规制”，首先需要明确政府规制权力的内容及其相应的责任部门。萨拉蒙认为规制是现代新治理环境中公共行动工具的重要组成部分，经济规制和社会规制都具有中等的高效性，虽然前者的公平性比后者更低一点，但经济规制可管理性程度更高。
规制论从本质上来说是政府集权的思想，认为政府对经济发展和社会发展应该进行管理或者治理，行政国家、计划经济都是规制论的重要体现。但随着政府职能的外包，中介服务机构、PPP等新事物的出现，一些政府职能开始脱离政府，这三者的边界开始变得模糊，以至于一种批评意见认为政府出现了权力“空心化”的现象。因而规制论开始遭到质疑，被认为规制失灵，即政府在推行公共规制政策时，经济效率完全不能改善，规制成本超出了规制的收益。范围和程度越大的政府规制其腐败风险越大，权力寻租行为、政府腐败行为、绩效低下情况越容易发生。
（二）以分权思想为导向的政府放权论
政府放权论认为，政府应该把一些权力归还给社会，给自己松绑。以分权思想为导向，在经济体制改革的博弈过程中，削弱政府权力、归还市场权利成为改革的一条主线，政府权力总体上被规范和削弱，市场权利得到确认、恢复和加强。政府放权论主张行政权力的微观弱化，在政府职能转变的基础上，弱化或取消政府部分微观经济管理权力以重构行政权力与社会、市场之间的合理界限。
将部分行政权力交由中介机构、社会组织等第三方，压缩政府权力范围，实质上是一个重塑政府权力与社会、市场权利关系的模式问题。政府放权论倡导构建有限政府、服务型政府，明确政府的职能与权力定位，政府的角色和身份从管理者转变成服务者、治理者。从政府办事效率角度来说，集权倾向的政府办事多但效率低，且无法保证公平，分权倾向的政府办事少但效率高，且更加公正公开。
二、浙江省K区行政审批集成式改革的实践探索
（一）企业投资项目行政审批集成式改革的基础
浙江省K区自2000年以来相继实施了多轮审批制度改革，从模拟审批开始，先后开展了相对集中行政许可权，涉审中介机构集中管理，审批事项“一门通办”及“一条龙服务”，四级便民服务体系建设，政务服务网镇村延伸全覆盖等各项改革试点。其中的企业投资项目100天及50天全流程高效审批、核准目录外不再审批是省级试点，改革获得一定成效。K区在行政审批制度改革上创造了许多创新经验，在前期改革基础上于2017年10月获得以“最多跑一次”为目标的企业投资项目行政审批集成式改革省级试点，探索审批方式和前置条件精简、数据信息共享和相对集中行政许可权改革事权重组等方面的突破路径。
企业投资项目行政审批“集成”的实质，是审批权力的集中，把各部门分、散、乱的审批权集中在一个窗口办理完成，变跑多个部门、多个办公地点、多个窗口为跑一个窗口办理。从内容上看，“集成”的内涵就是审批职能集成、创新方式集成、配套要素集成、实现途径集成，本质上是行政审批集成式服务体系。就过程而言，集成式审批能够实现前置评估“一站服务”、在线推送“一网速办”、项目全程“一章审批”、竣工验收“一门办理”，最终实现企业投资项目开工前“最多跑一次”、竣工验收前“最多跑一次”。
浙江省K区敢于在企业投资项目上率先试点集成审批，关键在多年行政审批改革中形成的制度基础、技术基础、信息基础、人力基础。K区在相对集中行政许可权改革中成立了行政审批局，将与企业投资项目相关的部门权力和人事划转至行政审批局，变“多部门审批”为“一部门审批”“一章审批”。在大数据背景下，浙江省创建了全省一体化投资项目在线審批监管平台（2.0版），K区行政审批局将投资审批科、综合评估科等科室的审批业务的自建系统对接到投资项目在线审批监管平台，将企业投资项目从立项、报建、到竣工验收阶段全流程、各部门、多层级审批事项信息录入到监管平台，实现集成共享、信息共享、一网速办。同时K区行政审批局下设项目代办科成立代办队伍，培养了35名代办人员兼职为企业项目行政审批提供跟踪服务，代办队伍均选自长期与企业投资项目打交道的一线工作人员。
（二）企业投资项目竣工验收前“最多跑一次”的实现路径
1.依托相对集中行政许可权的改革对政府审批权力重新定位。K区相对集中行政许可权改革的举措，即成立行政审批局，依法履行划转的政府部门所承担的相关行政许可权及其他相关权力的行政审批职责，把多部门的审批权限和编制资源统一划给行政审批局。由多部门审批变成一部门审批，由多章审批变成一章审批，是行政审批集成式改革的主引擎，本质上是对政府审批权力的调整与重新定位。一是在组织架构上重新定位。明确行政审批局、行政服务中心、中介机构管理服务中心三者的职能和关系，以投资项目代办服务机制为纽带，按照高效运转审批的要求理顺各自关系。同时将商事登记和社会事业管理类的审批事项、职能、人员、编制全面划转给行政审批局，进一步明确审批局的审批职能，确保真正实现“一章审批”。二是在审批、监管和执法上重新定位。传统企业投资项目审批中审批、监管和执法三条线各施其政，缺乏有效沟通和联合运作。行政审批集成式改革中，探索建立了协调联动机制，修订和编制审批服务事项权力清单和监管清单，重新定位审批部门、监管部门和执法部门的权力事项，统一审批部门和监管执法部门对项目投资的管理运行机制。同时依托投资项目综合办理平台的高效运行，实行并联审批、数据推送、资料共享一体化，既明确了三方的权力职责，又实现三方的数据共享。三是在协同监管和综合执法上重新定位。传统审批思路是以审批代替监管，严事前审批宽事后监督，导致审批没问题施工有问题等事件的发生。行政审批集成式改革对原审批部门监管职责进行重新调整，促使相关部门由“以批代管”转变成“强化监管”，明确行政审批事中事后的监管责任，建立“双随机、一公开”监管制度，随机确定抽检对象、随机确定检查人员并公开验收结果。同时建立行政审批重大项目联合会审制度和“一处失信、处处受限”的信用监管体系，实现审批许可和监管执法的协调统一。四是推出“无差别”受理窗口，重塑窗口工作人员的权力和职责。传统审批中不同的事项要到不同窗口办理，办理一个证件需要楼上楼下跑。K区投资项目“无差别”受理改革后，投资项目受理窗口由原先的21个整合缩减至9个综合受理窗口，2个综合出件、收费窗口，缩减率为52.38%，综合窗口人员融合线上线下工作，变“专科医生”为“全科医生”。综合窗口增强代办功能，项目代办员岗位前移至受理窗口，开展全程免费代办服务，跑多个窗口变成跑一个窗口。
2.政府職能定位从“管理者”转向“服务者”。传统行政审批中政府作为管理者、治理者，企业和群众需要向政府提出请求才能办事，从而出现“脸难看”“门难进”“办事效率低”的现象。K区行政审批集成式改革中更加突出服务职能，追求提供集成服务，以审批为线索，推进行政审批服务标准版建设。一是全面应用一体化投资项目在线审批监管平台，实现“一网受理”，变企业跑路为“数据跑路”。将浙江省企业投资项目备案系统、浙江省工业投资（技术改造）管理系统、建设项目环保审批系统、浙江省建筑市场监管与诚信信息平台、浙江省施工图审查信息系统、消防办事大厅、消防监督管理系统与全省一体化投资项目在线审批监管平台、政务服务网对接联通，使项目信息、申报材料、审批情况、审批结果在各部门实时共享，政府不再是作为管理者向企业索要资料，企业不再向多个部门提供多份资料，只要将资料传上审批平台，相关部门都能共享使用，实现投资项目全程“一口受理、一网申报、一站监管”。二是推动审批事项标准化。取消传统办事职能中模糊的条款、兜底的条款，确保“最多跑一次”事项的受理材料规范精准，编制行政审批事项、流程图、服务管理规范等，修订统一的格式、内容完整的办事指南和业务指导手册，明确政府权力事项的受理条件、审查标准和办理时限。三是让企业办事便捷化。项目业主在网上提交办理申请，工作人员开展即时即审，取消部分窗口办理，让业主少跑路。建立多事项一表式申办受理机制和容缺受理机制，对部分涉及多部门办理的事项，整合优化申请材料和表单，对主件齐全但次件暂缺的企业放宽受理，并将审批结果免费寄送，真正把审批的性质从权力变成服务。四是审批行为规范化。规范窗口单位和中介机构工作人员的服务行为，健全首问负责、服务承诺、一次性告知、限时办结、责任追究等制度，约束窗口工作人员的自由裁量权，确保行政审批服务事项规范化操作，提高审批服务的透明度和工作效率。
3.创建涉审中介功能的“四联”机制。对涉及审批的中介机构服务，K区行政审批局建立“四联”机制，前置服务事项，有效提高了审批效能。一是“联评”。传统审批中，投资项目对土地招牌挂后，再请中介服务机构对该片土地进行区域评价，政府再对评价结果进行审批。K区行政审批集成式改革后，对项目审批涉及的节能评估、环境影响评价和水土保持方案评估开展联合评价，由工业区（园区）集中委托评价。政府主动作为，提前承担评估费用，评估主体由企业聘请中介机构变为政府聘请中介机构，政府实现从管理者到服务者的转变。同时，培育多种资质的中介机构，条件具备的，将相关评价文件合并成一个综合性评估，实行多评合一。二是“联审”。组建综合性审图机构，把建筑施工图审查、防雷装置设计技术评价、人防工程施工图审查、消防设计审查等统一纳入，原来的各部门轮流审核变联合审核，最后由综合性审图机构一并出具审查意见，审查结果由相关行业主管部门共享共认，联审时间控制在5天内。三是“联测”。即通过增加中介机构的测绘资质，使一个机构同时具备土地面积和界址测绘、规划竣工地形测绘、房屋面积测绘等三项测绘能力，打破测绘垄断，抵制恶性竞争，激活市场竞争，提高测绘效率。四是“联验”。由K区行政审批局联合竣工验收受理窗口牵头，开展对企业投资项目用地面积复核、规划审核、工程技术资料归档、消防设施审核、防雷装置安装等内容的联合竣工验收，验收限时一周内完成。投资项目施工后再通过“测验合一”系统申请联合验收，在网上出具验收结果。在“四联”的基础上，K区还开展“竣工测验合一”改革，一方面合并验收事项，将18个验收事项整合成1个综合验收事项进行处理;一方面压减验收材料，将原本需要的118项验收材料缩减到36项，验收时间从2—3个月压缩到10—15天，验收材料精简82项，验收时间缩短80%;同时创新验收方式，以测代验，由联测联核、专业评估等中介机构出具专业性报告，主管部门以专业性报告为依据，核发用地复核意见书、消防验收意见书等竣工核实认可文件，一般情况下不再进行实体工程现场核实验收。
4.创新行政审批集成式改革审批流程。行政审批集成式改革对传统审批流程进行了创新，图1中实线框内的审批流程为创新举措，虚线框内的审批流程为传统举措。行政审批集成式改革审批流程分为四个阶段，分别是项目备案阶段、规划设计审查阶段、工程建设许可阶段和施工生产阶段。
项目备案阶段中，开发区统一委托中介机构开展区域评价工作，包括水保、环评、能评等事项实行区域评价，这是企业投资项目进入审批流程前的行政审批集成式改革举措，传统审批流程中这一流程需要企业委托中介机构完成，实质上是政府替企业承办了正式审批前的评价工作。符合区域评价的企业获得立项后，企业（项目代理员）申报项目信息，行政审批局赋码并出具备案书，这一程序在投资项目在线审批监督平台2.0版上运行，无需企业到窗口上交材料。项目备案后，中介评估联合服务系统为企业实行联合评价，编制项目水保、环境影响和节能评估文件，行政审批局3天后再通过快递把水保、环评、能评审批文件寄给企业，整个项目备案流程中企业无需到窗口办理。
规划设计审查阶段中，政府首先完成土地征转用审批和土地招拍挂，规划部门出具规划条件后，相关部门在10个自然日内编制规划方案。方案确定后，中介机构在45个自然日内完成地质勘察和施工图设计。最后进入联合图审流程，5天内综合性图审机构通过施工图联合审查系统开展施工图、防雷、人防、消防设计审查工作。规划设计审查阶段中只有联合图审是集成式改革中的创新举措，整个审查阶段控制在50天内，确保企业投资项目从立项到项目施工在50天内完成高效审批。
工程建设许可阶段，投资企业3天内可办理完建设用地许可证，1天可办理完建设项目用地审批手续，5天内可办理完不动产权证，5天内可办理完规划工程许可证，1天内可办理完安质监登记、施工许可，消防设计备案可以实现即办。整个工程建设许可共涉及6个流程，限定时间16天，所有审批结果均可通过快递送给企业。
施工生产阶段，投资企业在获得施工许可证后即可开始施工建设。施工完成后，由建设单位、施工总承包单位、勘察单位、设计单位、监理单位五方主体进行联合验收，由企业或项目代理员通过“测验合一”系统一次性申请，12个部门18个验收事项一揽子开展网上验收核实并出具验收意见，验收时间限定在一周内，验收完成后该项目即可试生产。
從行政审批集成式改革审批流程图可以看出，项目备案阶段的三个审批事项的审批结果均可通过快递送给企业，行政审批集成服务真正实现企业投资项目立项前“最多跑一次”。规划设计阶段审批时间控制在50天，确保企业投资项目高效审批50天内完成所有审批流程。工程建设许可阶段审批时间控制在16天，且许可证均通过快递送达，确保实现项目施工前“最多跑一次”。同时，项目备案时间控制在5天内，串联验收变联合验收，避免验收工作重复开展，确保实现竣工前“最多跑一次”和一般企业投资项目开工前审批“最多100天”。
三、政府权力的定位与重塑：国家效率与功能的博弈探讨
（一）国家效率与功能博弈下的行政审批集成式改革
本文探讨的浙江省K区开展的行政审批集成式改革，属于国家功能和国家实力改革路径IV，在国家功能范围不变的情况下，借助互联网和机构改革的力量，提高政府办事效率，不断提升制度能力。K区开展的企业投资项目行政审批集成式改革，在前期模拟审批、高效审批、承诺制改革的基础上，通过再造审批流程，实现企业投资项目竣工验收前“最多跑一次”。在组织架构、审批、监管和执法上重新定位，推出“无差别”受理窗口，重塑窗口工作人员的权力和职责，重塑相关审批部门的审批权力。借助浙江省一体化投资项目在线审批监管平台，实现“一网受理”，变企业跑路为“数据跑路”，推动审批事项标准化、企业办事便捷化、审批行为规范化，使政府角色从“管理者”转变成“服务者”。通过再造审批流程，创建涉审中介功能的联评、联审、联测、联验机制，开发建筑工程“竣工测验合一”系统，提升中介服务效率。将行政审批集成式改革审批流程分为项目备案阶段、规划设计审查阶段、工程建设许可阶段和施工生产阶段，每个阶段严格控制审批时间，最终实现企业投资项目竣工前“最多跑一次”和一般企业投资项目开工前审批“最多100天”。K区行政审批集成式改革，主要借助互联网和大数据创新审批方式，重塑审批权力再造审批流程，再用快递送达审批结果让企业少跑腿，最终实现企业少跑腿的同时提升审批效率。行政审批集成式改革试点并未缩减国家功能范围，审批事项并没有大幅度减少，但制度能力和政府办事效率得到大幅度提升，也提高了企业和群众的办事满意度。
（二）国家效率与功能框架下的政府改革路径
简政放权、机构改革、行政审批制度改革，本质都是对政府的权力和职责进行重塑和重新定位，也是对国家功能大小和国家效率高低的探索。政府规制论认为国家和政府应该扩大行政功能，构建大政府，政府分权论则认为国家和政府应该缩小行政功能，构建小政府。但政府功能大小的边界尚没有定论，当垄断现象过于严重，公共物品供给不足和市场信息不畅通时，容易造成市场失灵，社会市场配置资源不能实现资源的最优配置。为了应对市场失灵，国家的最小功能是提供纯粹的公共产品，包括宏观调控和公共卫生;中等功能包括应对外部性（教育和环保）和反垄断（公共设施管理和反托拉斯），积极功能是协调私人活动，包括培育市场和集体激励。因此，国家应该扩宽还是缩小国家功能的范围，是历届政府考虑的改革方向，新一届政府一般会以缩小国家功能，提升国家实力，提高制度能力以保证执政的延续性，但随着行政能力的提升，政府臃肿问题会再次出现。如何界定国家功能和制度能力的边界，既能控制国家功能范围又能发挥政府的制度能力，浙江K区构建了国家功能范围与国家实力的结构图（如图2所示），为政府效率的改革路径提供方向支持。
图2中每一象限代表着对经济增长极为不同的影响，浙江K区认为最佳区域是象限I，虽然国家功能有限但具有强大的制度效度和国家实力，即小政府高效率。经济上的成功不是偏好某一范围的国家功能的唯一原因，美国式的效率为了效率宁愿牺牲社会公正，所以美国宁可待在象限II而非象限I，即国家功能范围广，国家实力和制度能力也强。象限III的国家功能有限且国家实力和制度能力低下，当重大社会事件发生时政府往往反应迟缓。这种小政府低效率的模式不利于集中社会资源办大事，当火灾、台风、地震来临时，政府无法短时间内启动紧急预案开展救灾，国家制度和国家实力会出现“失灵”，即“无政府主义”所倡导的发展方向。最差的地方是象限IV，无能的国家承担起一系列雄心勃勃但它其实根本玩不转的功能。从各国改革路径来看，日本和苏联在1980年到2000年，随着官僚制度出现滑坡，国家能力和行政能力减弱，走了路径III的改革路径，国家实力不变的情况下缩小国家功能范围。新西兰从1981年到1995年的自由化改革使国家走上了改革路径I，削减国家功能范围的同时不断增强国家实力和制度能力。这是最佳的改革路径，既缩小国家功能范围，又能提高国家制度能力和国家实力，即路径I。
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